國土空間規(guī)劃體系下實用性村莊規(guī)劃編制方法探討

石澤彪

六盤水市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司

引言：當(dāng)局所發(fā)布的有關(guān)文件代表中國村莊建設(shè)實施框架的確立和完成，有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)，在新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，始終要注重生態(tài)環(huán)保，兼顧生產(chǎn)、生活和其他農(nóng)村建設(shè)思路，特別是在實用性農(nóng)村建設(shè)背景下，面對在空間資源治理和保護(hù)思想之下，著重對農(nóng)村進(jìn)行了土地規(guī)劃、資源規(guī)劃和生態(tài)資源規(guī)劃，在國土空間總體規(guī)劃編制過程當(dāng)中，需要考慮不同地區(qū)之間存在的差異性，制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略以及目標(biāo)，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，實現(xiàn)資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。為推動我國國土空間規(guī)劃的高效實施，國家也出臺了多項村莊規(guī)劃工作建議，明確了村莊規(guī)劃任務(wù)與要求，同時，在國土空間規(guī)劃上實施“五級三類”規(guī)劃模式，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，確保國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)。

一、實用性村莊規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）土地分類不合理

基于國土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃的編制也面臨著新的要求[1]，村莊規(guī)劃編制的用地分類標(biāo)準(zhǔn)還沒有得到統(tǒng)一，致使村莊規(guī)劃工作的開展受到了制約。當(dāng)前我國土地利用總體規(guī)劃存在著與其他空間性規(guī)劃不一致、難以體現(xiàn)空間差異性等問題。只有村莊土地規(guī)劃多規(guī)合一，才能推動村級土地合理使用與規(guī)劃。當(dāng)前我國農(nóng)村土地使用類型主要是耕地、林地、水域以及其他建設(shè)用地四類。城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)一發(fā)展，使得城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃在用地方面形成了社會與經(jīng)濟(jì)兩大性質(zhì)，要求對土地屬性進(jìn)行分類時，需分成更為細(xì)致的分類。但在現(xiàn)實中，農(nóng)用土地劃分還不夠精細(xì)，造成多規(guī)合一的困難。

（二）技術(shù)地圖不夠科學(xué)

就目前國土空間規(guī)劃技術(shù)運(yùn)用形式而言，多數(shù)計劃是以AutoCAD 形式設(shè)計技術(shù)底圖，該軟件在設(shè)計精確度方面有較高要求。由于我國地域廣闊，地形復(fù)雜，因此不同地區(qū)之間存在較大差異，并且很多區(qū)域面積較小，導(dǎo)致實際測繪工作量非常大。技術(shù)人員要求實物和底圖比例保持1:1000，而村莊土地在規(guī)劃時通常是利用ArcGIS 數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)計底圖，以方便數(shù)據(jù)查詢，同時便于分析，通常要求設(shè)計比例保持在1:10000。一些鄉(xiāng)土特色鮮明的村落可保留為特色保護(hù)性村落，并有優(yōu)先發(fā)展優(yōu)勢作用。對于一些擁有較高知名度的村鎮(zhèn)，其建設(shè)過程往往會對當(dāng)?shù)卦写迓溥M(jìn)行整體改造。但在現(xiàn)實中，這一現(xiàn)象正好相反，多數(shù)村落雖保存著當(dāng)?shù)貧v史文化與特色風(fēng)貌，但目前還不能達(dá)標(biāo)。

（三）忽略了農(nóng)村發(fā)展的特點(diǎn)

以黨的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門鄉(xiāng)村建設(shè)工作為依托，我國現(xiàn)在在村莊規(guī)劃方面已經(jīng)有了實質(zhì)性的工作成果，但是在這一階段，仍然面臨著一些規(guī)劃方面的問題，其中比較突出的一點(diǎn)，就是在規(guī)劃建設(shè)過程中忽略了農(nóng)村發(fā)展特色。目前，由于土地資源管理制度存在缺陷，相關(guān)政策執(zhí)行力度不足等因素影響，造成了農(nóng)村土地資源利用率偏低。在開展農(nóng)村土地資源利用工作時，相關(guān)部門認(rèn)為，導(dǎo)向性工作的實施卻沒有很好地處理規(guī)劃細(xì)節(jié)，面對鄉(xiāng)村實用性的建設(shè)工作遵循城市化的建設(shè)道路，制約了農(nóng)村特色發(fā)展。土地使用效率低下，相關(guān)人員對于土地資源利用效率不夠高，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，影響了社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。缺乏管理，不能促進(jìn)規(guī)劃編制工作的實施。

二、實用性的村莊規(guī)劃制定策略

（一）確定用地分類標(biāo)準(zhǔn)

以國土空間規(guī)劃開發(fā)為背景，對村莊進(jìn)行實用性規(guī)劃制定與分析時，用地分類標(biāo)準(zhǔn)的劃分相對困難。目前我國傳統(tǒng)的農(nóng)村土地類型主要以農(nóng)業(yè)為主，而當(dāng)前國家正在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實施過程，因此需要將更多的空間資源納入城鄉(xiāng)規(guī)劃之中。在原空間規(guī)劃體系的構(gòu)建上，村莊規(guī)劃工作不能達(dá)到現(xiàn)代發(fā)展全要素保護(hù)，全域發(fā)展的要求。同時在新時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略發(fā)展過程當(dāng)中，對于土地資源利用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)方面的關(guān)注度越來越高。致使在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作中，農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地沒有得到足夠重視。并且傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃設(shè)計方法已經(jīng)不能滿足當(dāng)前實際發(fā)展需求，這就使得現(xiàn)階段的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用存在一定矛盾，因此也難以為我國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展提供有效支持。為了解決這一問題，有關(guān)工作人員須根據(jù)實際發(fā)展?fàn)顩r，建立起科學(xué)的村莊規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村用地分類規(guī)范，并可作為農(nóng)村土地規(guī)劃的總體參考。實用性村莊規(guī)劃的編制，必須有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來制定土地規(guī)劃，以及與土地相結(jié)合的社會、經(jīng)濟(jì)以及自然屬性的特征做好歸類與規(guī)劃工作。同時還應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展需求，將農(nóng)民群眾所關(guān)心的內(nèi)容納入其中來，這樣才能真正實現(xiàn)村莊規(guī)劃目標(biāo)。

（二）推動實施多規(guī)合一

鄉(xiāng)村地區(qū)的土地規(guī)劃正在進(jìn)行，需推動多規(guī)合一的有效實施，關(guān)注村莊建設(shè)技術(shù)差異性，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境整治。通過將農(nóng)村發(fā)展和土地資源利用相統(tǒng)一，提升土地利用水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。做好鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間控制工作。同時還應(yīng)當(dāng)注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。在推進(jìn)多規(guī)合一方面，其主要任務(wù)就是要正確處理建設(shè)和保護(hù)開發(fā)的關(guān)系。同時還要注重農(nóng)村居民點(diǎn)整理，提高土地利用效率。把土地利用規(guī)劃納入生態(tài)修復(fù)和耕地保護(hù)的范疇，達(dá)到土地整治的各項要求。要從實際出發(fā)，因地制宜地制定出符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需求的村莊總體規(guī)劃方案。將“城規(guī)”和“土規(guī)”有效地結(jié)合起來，化解村莊建設(shè)規(guī)劃沖突性，搞好村莊建設(shè)規(guī)范化管理工作，合理開發(fā)利用農(nóng)業(yè)空間，搞好環(huán)境整治。

（三）因地制宜地進(jìn)行彈性規(guī)劃的形式

在新時期下，科學(xué)規(guī)劃村莊建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要環(huán)節(jié)[2]，在國土空間規(guī)劃語境下進(jìn)行實用性村莊規(guī)劃時，需考慮村莊建設(shè)與發(fā)展的長遠(yuǎn)利益訴求。為了確保在實際應(yīng)用時能夠科學(xué)開展相關(guān)工作，必須要結(jié)合農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)制定科學(xué)合理的村莊空間布局方案，實現(xiàn)資源利用最大化。采取因地制宜，彈性規(guī)劃等方法，統(tǒng)籌規(guī)劃宅基地分布以及大小等，并且和今后的發(fā)展進(jìn)行有效的對接，在搞好村莊規(guī)模調(diào)控工作的同時，擴(kuò)大范圍也需進(jìn)行合理的規(guī)劃。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的耕地保護(hù)政策已經(jīng)不再適應(yīng)新時代社會的可持續(xù)發(fā)展要求。村莊建設(shè)用地規(guī)劃中亟須確保村莊發(fā)展用地科學(xué)，也要適應(yīng)未來發(fā)展彈性需求。因此，在實際工作中應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛蔡攸c(diǎn)，將自然條件納入村莊建設(shè)當(dāng)中來。另外，還要按照村莊建設(shè)的要求擴(kuò)大范圍，明確禁止在村以外進(jìn)行開發(fā)，并且規(guī)定農(nóng)田不用作建設(shè)開發(fā)用地。通過科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，確保耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。另外還將生態(tài)空間布置于村落的核心部位，生態(tài)與農(nóng)田保護(hù)紅線的實施，推進(jìn)耕地占補(bǔ)工作均衡開展。嚴(yán)守農(nóng)村用地管控底線，留出足夠的可支配空間，以促進(jìn)農(nóng)村今后的發(fā)展，確保規(guī)劃合理。

依據(jù)法律規(guī)范，結(jié)合我國土地使用情況及性質(zhì)，對不同土地類型進(jìn)行分區(qū)，規(guī)劃用地時許多指標(biāo)是剛性，指令性的，基層實施時，若全部按用地規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行，易使規(guī)劃中的建設(shè)項目的實施及規(guī)劃用地范圍的選址等方面受影響。同時由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，城市之間存在很大差距，造成了建設(shè)用地與生活用地的矛盾。但若沒有相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，那么就很難做到用地指標(biāo)調(diào)劑，造成更大的麻煩。同時隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市建設(shè)占用了大量的耕地資源，導(dǎo)致我國的耕地面積逐漸減少。因此，有必要留出部分機(jī)動用地指標(biāo)，較好地適應(yīng)用地需求，并且納入激勵政策，搞好規(guī)劃評估，達(dá)到綜合利用土地的目的。

（四）加大鄉(xiāng)村歷史文化和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)力度

鄉(xiāng)村建設(shè)中有許多農(nóng)耕文化濃厚的地方，散落于鄉(xiāng)村各處，這些農(nóng)耕文化并不能構(gòu)成一個完整的體系。所以，要想使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實現(xiàn)，就必須重視對于鄉(xiāng)村文化的保護(hù)。為確保農(nóng)村文化得到有效傳承，鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)工作有待加強(qiáng)，可建立相關(guān)法律依據(jù)，保護(hù)農(nóng)村用地。為了激發(fā)鄉(xiāng)村大眾保護(hù)歷史文化意識，通過頒布相關(guān)宣傳和保護(hù)法律，實行嚴(yán)厲懲戒制度，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃對歷史文化和特殊鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)的水平。

（五）類型的合理劃分和編制原則的優(yōu)化

村莊規(guī)劃則是鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，起到重要的指導(dǎo)作用[3]，實用型的村莊建設(shè)之路，相關(guān)部門要統(tǒng)籌規(guī)劃，在具體開展農(nóng)村區(qū)域內(nèi)各項活動時，以科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)原則，堅持以人為本，全面協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，通過因地制宜的方式對土地資源進(jìn)行開發(fā)和利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不變，村莊實用性強(qiáng)規(guī)劃路徑中的實用性為重點(diǎn)，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，以高效利用空間為規(guī)劃原則，對農(nóng)村土地利用性質(zhì)進(jìn)行合理分割。再次以“兩型社會”作為指導(dǎo)方向開展規(guī)劃編制工作，制定科學(xué)合理的規(guī)劃指標(biāo)和實施方法，通過科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的目的。注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，通過建立完善的環(huán)境保護(hù)機(jī)制保障村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，從而達(dá)到改善農(nóng)村居民居住條件和提升生活品質(zhì)的目的。

（六）引進(jìn)“村”計劃人才

在鄉(xiāng)村振興背景以及“五級三類”國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，重要性凸顯[4]。在農(nóng)村的規(guī)劃工作開展的過程當(dāng)中，與城市進(jìn)行規(guī)劃相比，難度較大，由于受到不同程度實際因素的影響，農(nóng)村規(guī)劃工作的展開和實施難度較大，這時就要注意引進(jìn)人才，完成計劃的編制。在實際工作中應(yīng)注重引進(jìn)高素質(zhì)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師來承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)。引進(jìn)“村”計劃人才，完成村莊規(guī)劃，規(guī)劃設(shè)計人員要有從事農(nóng)村規(guī)劃方面的經(jīng)驗，在促進(jìn)農(nóng)村有序發(fā)展和保護(hù)生態(tài)先行的思路下，完成規(guī)劃編制工作，降低規(guī)劃編制中不適應(yīng)性。同時還應(yīng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)村居民日常生活方式以及傳統(tǒng)文化習(xí)俗的調(diào)查研究，并結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行分析和處理，為制定科學(xué)有效的村莊總體規(guī)劃提供依據(jù)。基于村莊差異性，采取實用的編制模式，規(guī)劃設(shè)計人員要仔細(xì)研究村落個體差異性，運(yùn)用差異性規(guī)劃方法，實現(xiàn)多規(guī)合一建設(shè)思路。無論在什么時期，村莊規(guī)劃工作都要跟上黨的決策，在這一階段完成模式探索，要以國土空間規(guī)劃為工作思路，農(nóng)村建設(shè)之路實行多規(guī)合一，特別是基層工作人員，把政策和執(zhí)行有效地結(jié)合在一起，完成新時期中國農(nóng)村發(fā)展的重大使命。在實用性農(nóng)村建設(shè)背景下開展工作時，面對在空間資源治理和保護(hù)思想之下，著重對農(nóng)村進(jìn)行土地規(guī)劃、資源規(guī)劃和生態(tài)資源規(guī)劃是一項基礎(chǔ)性的工作任務(wù)，由有關(guān)部門牽頭，做到整體和可行的編制模式探析，科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化地使用資源，完成生態(tài)管理和科學(xué)規(guī)劃，最終達(dá)到國土空間規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村建設(shè)的目的。

結(jié)論：總之，在國土空間規(guī)劃環(huán)境下建設(shè)實用性村莊規(guī)劃編制體系對于農(nóng)村發(fā)展和全社會發(fā)展規(guī)劃起著決定性作用。在新時期我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，土地是最基本也是最為核心的資源之一，因此為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門應(yīng)重視并加強(qiáng)實用性村莊規(guī)劃工作。但就實用性強(qiáng)的村莊規(guī)劃現(xiàn)狀而言，這里面還存在著不少問題，有必要結(jié)合這類問題，探索出相關(guān)解決策略，優(yōu)化土地分類，保護(hù)好鄉(xiāng)土文化，確保村莊規(guī)劃實用科學(xué)。