開展政策性森林保險(xiǎn)推動(dòng)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

劉建華

陽朔縣森林資源保護(hù)站

林業(yè)是經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，為我國生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域提供原材料，調(diào)節(jié)氣候，保護(hù)水資源，可以說林業(yè)在防風(fēng)防沙等環(huán)境保護(hù)措施中發(fā)揮著不可替代的作用，森林資源是人類賴以生存、生存和發(fā)展的重要組成部分，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。為保證災(zāi)害后森林資源盡快得到恢復(fù)，使其發(fā)揮出最大的生態(tài)效益，提高林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，就必須實(shí)行森林保險(xiǎn)制度。當(dāng)前，我國林業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展還面臨著諸多的困境與問題，亟待完善的保險(xiǎn)政策與監(jiān)督制度，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。然后，對(duì)廣西開展林業(yè)保險(xiǎn)工作所面臨的問題進(jìn)行了分析和研究，并提出了相應(yīng)的解決措施。

一、政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展史

隨著全球環(huán)境的變化，森林發(fā)展越來越受到重視，森林保險(xiǎn)在海外的發(fā)展也相對(duì)成熟。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國的森林保險(xiǎn)也越來越受到重視，保險(xiǎn)業(yè)在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展迅速。森林保險(xiǎn)是森林經(jīng)營者在森林發(fā)生意外災(zāi)害時(shí)，為減少經(jīng)濟(jì)損失而采取的一種保護(hù)行為。森林經(jīng)營者與保險(xiǎn)公司簽訂一定的協(xié)議，形成合同關(guān)系，受法律保護(hù)。自然災(zāi)害對(duì)森林造成巨大破壞是不可避免的。為了減輕由此造成的經(jīng)濟(jì)損失，森林經(jīng)營者決定為森林投保，森林保險(xiǎn)行業(yè)便由此出現(xiàn)。1982 年，《森林保險(xiǎn)條款》正式出版，成為我國第一部森林保險(xiǎn)國家條款，森林保險(xiǎn)試點(diǎn)逐步實(shí)施，并逐漸完善。隨著這項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國已為超過133.3 萬公頃的森林投保，更好地預(yù)防了森林災(zāi)害所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。在這種情況下，國家高度重視森林保險(xiǎn)，并以此為契機(jī)，將森林保險(xiǎn)納入國家政策性保險(xiǎn)的范疇，構(gòu)成了真正的政策性森林保險(xiǎn)。2018 年，財(cái)政部和中華人民共和國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理局《關(guān)于加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持力度支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的通知》，進(jìn)一步降低貧困地區(qū)森林保險(xiǎn)份額，減少貧困家庭繳費(fèi)，提高保險(xiǎn)金額。2019 年，引入了商業(yè)森林保險(xiǎn)制度，發(fā)布了森林保險(xiǎn)桉樹損害賠償技術(shù)規(guī)范。

對(duì)于政策性森林保險(xiǎn)，種植人員、林業(yè)生產(chǎn)大戶以及林場組織等都可以自行投保；保險(xiǎn)人向被保險(xiǎn)人提供保險(xiǎn)信息，為了明確賠償范圍和金額，被保險(xiǎn)人應(yīng)簽署一系列協(xié)議，并向村委會(huì)和社區(qū)公布。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供林業(yè)生產(chǎn)管理的基本情況，主要樹木類型、年齡等等，解釋森林資源文件及其周圍區(qū)域的明確界限：調(diào)查和確定損失、提交賠償材料和賠償要求?；旧?，保險(xiǎn)公司應(yīng)在24 小時(shí)內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場損失評(píng)估，填寫完整的責(zé)任確認(rèn)書，確認(rèn)損失金額，并編制調(diào)查報(bào)告。如在評(píng)估過程中存有爭議，雙方將通過協(xié)商解決。協(xié)商不成的，應(yīng)當(dāng)提交保險(xiǎn)單約定的仲裁委員會(huì)仲裁，或者依法向人民法院提起訴訟。

二、政策性森林保險(xiǎn)的特點(diǎn)

（一）涉及范圍大

事實(shí)上，森林種植管理無論是天然的還是人工的，一般都具有大規(guī)模的特點(diǎn)，這也就導(dǎo)致了森林保險(xiǎn)的覆蓋面也很廣。一旦發(fā)生火災(zāi)、病蟲害等災(zāi)害，相鄰周邊林地也會(huì)受到一定影響，容易造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。此外，樹木的種類很多，不同的種類有不同的市場價(jià)值，有的還具有附加的生態(tài)價(jià)值，一旦發(fā)生森林災(zāi)害，保險(xiǎn)公司無法準(zhǔn)確確定損失財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。林業(yè)的這種獨(dú)特的危險(xiǎn)性質(zhì)使得正確制定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)劃更加困難。

（二）林木價(jià)值難以預(yù)測(cè)

政策性森林保險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)是使被保險(xiǎn)人在森林受損后獲得一定的保險(xiǎn)賠償，并具備完成林糧保護(hù)、森林恢復(fù)和森林?jǐn)?shù)量保障的能力。他們的目的是補(bǔ)償災(zāi)難損失，與其他森林保險(xiǎn)不同，其他森林保險(xiǎn)側(cè)重于補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失，而政策性森林保險(xiǎn)側(cè)重于保障森林恢復(fù)，即造林成本。在實(shí)際災(zāi)害中，與需要保護(hù)的森林面積和樹種密切相關(guān)，但不要求樹木在實(shí)際災(zāi)害中失去價(jià)值。

（三）沒有明顯的保險(xiǎn)收益

公益林保險(xiǎn)由國家財(cái)政補(bǔ)助，由林業(yè)部和鄉(xiāng)級(jí)人民政府共同購買。便捷安全，公益林多為自然混交林、竹林等，防火、防蟲能力較強(qiáng)，災(zāi)害危險(xiǎn)性較小，造成的損失也較少。商業(yè)林業(yè)保險(xiǎn)僅獲得80%的政府補(bǔ)助，其余的費(fèi)用則是由投保人負(fù)擔(dān)，林權(quán)擁有者必須自愿參加，工作難度很大。此外，商品林多為人工林，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大，容易造成大面積災(zāi)害和嚴(yán)重?fù)p失，并且樹木生長周期長，種植人員需要長期投入保險(xiǎn)費(fèi)，但沒有明顯的保險(xiǎn)收益，間接導(dǎo)致了森林保險(xiǎn)難以普及。

三、政策性森林保險(xiǎn)的不足

（一） 缺少法律法規(guī)的保障

只有在國家政策的扶持下，在法律的保障下，才能得到更好的發(fā)展。但是，到目前為止，還沒有關(guān)于森林保險(xiǎn)的專門的法律規(guī)定。以國家政策為基礎(chǔ)的森林保險(xiǎn)體系，不以法律為依據(jù)，而以政策為依據(jù)。林業(yè)政策的執(zhí)行缺少法律保障。我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)森林保險(xiǎn)的立法，并制訂相關(guān)的法律和規(guī)定，把政策森林保險(xiǎn)制度納入到一個(gè)法制化的系統(tǒng)中。

（二）監(jiān)督力度不夠

當(dāng)前，國家正通過政策、財(cái)政補(bǔ)助等方式，大力扶持林業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。有些保險(xiǎn)公司為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益和其他因素，必然會(huì)采取各種不實(shí)的手段，對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)行挪用、擠占和騙取。此外，由于政策的森林保險(xiǎn)受益者較多，而多人多部門對(duì)補(bǔ)助資金的套取又造成了保險(xiǎn)監(jiān)督管理的難度。目前，我國的政策性森林保險(xiǎn)還處于起步階段，保險(xiǎn)監(jiān)管部門還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，我國的林業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體制還有待于進(jìn)一步地探索與完善。

（三）監(jiān)督管理問題

目前，我國的森林保險(xiǎn)監(jiān)管主要由銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)行。從歷史上看，銀保監(jiān)會(huì)主要側(cè)重于商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管。商業(yè)保險(xiǎn)是基于利息的保險(xiǎn)。政策性森林保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)具有不同的目的和管理理念。對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮保險(xiǎn)公司的利益，但也應(yīng)保護(hù)投保人的利益，并追求兩者利益的平衡。對(duì)于政策性森林保險(xiǎn)，監(jiān)管期該區(qū)的主要任務(wù)是將其作為政策加以推廣，以實(shí)現(xiàn)最終政策目標(biāo)。性質(zhì)、目標(biāo)和理念不同的兩家公司由同一部門管理，這必然會(huì)導(dǎo)致多方面的沖突，這將阻礙政策性森林保險(xiǎn)的順利發(fā)展。

（四）缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目

近年來，中國許多地區(qū)發(fā)生了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害、遭受干旱和其他自然災(zāi)害。種植人員收成減少，損失慘重。然而，中國政府尚未建立分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，各級(jí)政府也沒有特別的財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司的賠償通常是今年收到的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的10 倍以上。因此，面對(duì)保險(xiǎn)公司的負(fù)擔(dān)日益加重，保險(xiǎn)合同無法履行。因此，風(fēng)險(xiǎn)分散和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展是重要問題。

（五）投保的積極性低

有者都是農(nóng)民，在森林生產(chǎn)過程中，由于缺乏以市場為導(dǎo)向的原料生產(chǎn)活動(dòng)，森林生產(chǎn)與經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。同時(shí)，由于受其他保險(xiǎn)公司的影響，他們對(duì)自己所購買的保險(xiǎn)產(chǎn)品缺乏信心。另外，由于林產(chǎn)品并非農(nóng)民的主要收入來源，農(nóng)民的投保意愿較低，沒有政府林業(yè)主管部門的全力支持，保險(xiǎn)公司無法享受森林保險(xiǎn)保障。

（六）承保到戶更困難

森林財(cái)產(chǎn)證書是森林保險(xiǎn)保險(xiǎn)的重要依據(jù)。但考慮到目前的林業(yè)狀況，林權(quán)制度尚未完善，許多偏遠(yuǎn)地區(qū)的森林權(quán)歸屬問題尚未得到充分解決。林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)證書的發(fā)放率不高。大多數(shù)種植人員沒有自己的森林產(chǎn)權(quán)證書。若林權(quán)歸屬無效，那么種植人員將不具備購買森林保險(xiǎn)的基本條件，保險(xiǎn)將難以實(shí)施，未能購買不同類型的保險(xiǎn)也將直接阻礙政策性森林保險(xiǎn)的推廣。

四、推進(jìn)廣西政策性森林保險(xiǎn)的建議

（一）加強(qiáng)政策性森林保險(xiǎn)的宣傳力度

因此，要使政策森林保險(xiǎn)得到有效的推廣與應(yīng)用，就需要各級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行積極而又有力的宣傳，以切實(shí)提高林農(nóng)參加森林保險(xiǎn)的積極性。一是對(duì)森林資源保護(hù)的意義、有關(guān)法律、法規(guī)、森林保險(xiǎn)的政策、森林保險(xiǎn)的適用范圍、對(duì)補(bǔ)償過程的影響以及對(duì)后期可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響等問題有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。二是通過對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面的廣泛宣傳，提高林農(nóng)及社會(huì)對(duì)林業(yè)的重視程度；很多縣都使用了有線電視、廣播和其他媒體在重要的會(huì)議和地方民族節(jié)日上大力推廣政策性森林保險(xiǎn)，效果就很好。三是充分發(fā)揮村級(jí)地方組織作用，積極動(dòng)員農(nóng)民參加政策性森林保。

（二）制定配套的政策法規(guī)

為保證林木保險(xiǎn)的順利實(shí)施與推廣，必須從廣西林業(yè)的實(shí)際出發(fā)，以林業(yè)法制為依托，積極制訂具有地方特色的有關(guān)法律，以落實(shí)原則、保障范圍和管理權(quán)限；為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況，必須從立法、司法、行政等方面著手，進(jìn)一步健全和完善我國的森林保險(xiǎn)制度。推行政策性森林保險(xiǎn)，并構(gòu)建保險(xiǎn)法律體系，將政府在森林保險(xiǎn)中的功能與作用發(fā)揮到最大，對(duì)森林保險(xiǎn)的行為主體進(jìn)行規(guī)范化，以避免國家對(duì)森林保險(xiǎn)的主觀性與盲目性，使森林保險(xiǎn)的合法運(yùn)作得到規(guī)范。

（三）強(qiáng)化有關(guān)部門的協(xié)作配合

加強(qiáng)多層次合作，建立相關(guān)組織合作工作機(jī)制，以政府為基礎(chǔ)，明確有關(guān)部門的責(zé)任與角色，按“協(xié)同推進(jìn)”的原則，保證廣西林業(yè)保險(xiǎn)工作的成功開展與可持續(xù)發(fā)展。為了保證合作機(jī)制能夠順暢地運(yùn)作，保障各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)益，維持市場秩序，林業(yè)部門應(yīng)該在現(xiàn)實(shí)條件下，充分發(fā)揮自己的專業(yè)特長，主動(dòng)為保險(xiǎn)主體提供技術(shù)支持和基礎(chǔ)信息，提供保險(xiǎn)主體的財(cái)政部門必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政制度，及時(shí)撥付補(bǔ)貼保費(fèi)并專款專用。

（四）完善多層分散的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

為了確保森林保險(xiǎn)的可持續(xù)性，有必要建立分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，提高分配風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)損失和應(yīng)對(duì)災(zāi)害影響的能力。作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的核心框架，考慮到“財(cái)政支持和多層次設(shè)計(jì)”、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金、國家再保險(xiǎn)支持，通過不斷審查自治災(zāi)害基金和中央災(zāi)害基金的層次結(jié)構(gòu)并實(shí)施靈活的災(zāi)害基金所作的精準(zhǔn)報(bào)告。

（五）推進(jìn)數(shù)字化改革，提高管理服務(wù)水平

數(shù)字化改革是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。制定森林保險(xiǎn)方案，修訂基金，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)核保、查災(zāi)、理賠全流程數(shù)字化，是提升森林保險(xiǎn)管理和服務(wù)水平，推動(dòng)森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。一是建立詳細(xì)的林業(yè)記錄數(shù)據(jù)庫，全面記錄歷年森林的基本情況、災(zāi)害損失、索賠等信息，為科學(xué)計(jì)算森林災(zāi)害發(fā)生的頻率、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、災(zāi)害等級(jí)和長期平均損失率提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。另一方面，電子地圖可以實(shí)現(xiàn)森林到戶，解決個(gè)體農(nóng)戶數(shù)量多、數(shù)據(jù)不完整等問題，推動(dòng)林業(yè)經(jīng)營者網(wǎng)上投保、手持投保，降低保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)合同成本，實(shí)現(xiàn)森林保險(xiǎn)科學(xué)管理，借助衛(wèi)星遙感、無人機(jī)遙感、地面查勘等手段優(yōu)化損害賠償處理，提高理賠效率。

（六）拓展補(bǔ)貼方式

財(cái)政資金通過對(duì)森林保險(xiǎn)的直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼林業(yè)經(jīng)營者的保險(xiǎn)費(fèi)用，從減輕需求方保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的角度推動(dòng)森林保險(xiǎn)的廣泛開展。有學(xué)者認(rèn)為，這種財(cái)政補(bǔ)貼方式比較單一，沒有形成有效的激勵(lì)機(jī)制。通過國際經(jīng)驗(yàn)，可以探索提供森林保險(xiǎn)，補(bǔ)助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營費(fèi)用，通過間接補(bǔ)貼的方式提供財(cái)稅信貸優(yōu)惠。從降低供給側(cè)運(yùn)營成本的角度，可以支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加大對(duì)森林保險(xiǎn)的投入，創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品，科學(xué)確定保險(xiǎn)費(fèi)率，積極提升服務(wù)水平，最終提高森林保險(xiǎn)市場的有效供給。同時(shí)，財(cái)政資金給予適當(dāng)補(bǔ)助，幫助動(dòng)員基層林業(yè)部門建立林業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫，發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)部門，提高積極性，保持森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的良好基礎(chǔ)。

總結(jié)

只有森林經(jīng)營者熟悉政策性森林保險(xiǎn)，了解其發(fā)展意義，主動(dòng)為自己的森林提供長期保險(xiǎn)，才能確保政策性森林保險(xiǎn)的長期可持續(xù)發(fā)展。作為國家大力支持的行業(yè)，它正處于探索和發(fā)展階段，做好政策性森林保險(xiǎn)，即國家森林資源保險(xiǎn)，有助于保護(hù)森林生物多樣性，維護(hù)生態(tài)安全。