電網(wǎng)基建工程項目管理廉潔風(fēng)險防控的探索與思考

余泓實(shí)，袁方然

四川蜀能電力有限公司

一、當(dāng)前基建工程項目管理廉潔風(fēng)險現(xiàn)狀

工程建設(shè)領(lǐng)域作為腐敗問題的高發(fā)地帶，如何加強(qiáng)廉潔風(fēng)險防控，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是建設(shè)單位亟須解決的一項極為重要的課題[1]。根據(jù)近年來基建單位接受上級巡視巡察、審計督導(dǎo)檢查的情況，工程管理廉潔防控工作在不同程度上有一定差距，對關(guān)鍵人員權(quán)力制約和監(jiān)督方面還有不相適應(yīng)、不夠完善問題，導(dǎo)致該項工作或流于形式，或沒有起到應(yīng)有的作用，滋生腐敗行為的土壤依然存在。

一是監(jiān)管責(zé)任難以明確到位。工程項目管理擔(dān)負(fù)著協(xié)助聯(lián)系地方政府部門、業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理，分包商、當(dāng)?shù)匕傩眨苯诱{(diào)控內(nèi)部成本壓力、適應(yīng)復(fù)雜的外部社會施工環(huán)境要求，直接負(fù)責(zé)現(xiàn)場資金使用、項目工程的實(shí)施，權(quán)力多種多樣，廉潔風(fēng)險分散瑣碎，管控難度大。

二是工程管理權(quán)力尋租空間較大。項目管理關(guān)鍵崗位人員長期駐扎在外地，點(diǎn)多面廣，“職低權(quán)實(shí)”，或多或少都擁有一定的決策權(quán)和業(yè)務(wù)處置權(quán)。若對其手中權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督不夠有力，或者監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性不高，思想動機(jī)不純的部分人就可能借權(quán)力運(yùn)作之機(jī)謀取私利。

三是工程管理風(fēng)險防控措施不易落地。對于防控措施如何落地、效果怎樣、如何監(jiān)督的具體辦法不多，致使防控工停在了紙面上，沒有得到有效的執(zhí)行。在以項目為周期推動的廉潔風(fēng)險防控工作中，初期很重視開展廉潔風(fēng)險的梳理排查，但之后的工作卻較難做到時時提醒、實(shí)時防控。

四是風(fēng)險防控體系建設(shè)總體上是求大求全。廉潔風(fēng)險防控主體及其側(cè)重點(diǎn)不突出明晰，忽略了職能部門和工程項目部管理之間的差異性，各職能部門因其職能、所處環(huán)境、管理流程、管理水平與工程項目管理大不相同，從而導(dǎo)致在工程項目管理廉潔風(fēng)險的防控手段上針對性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出、措施不給力。

二、工程項目管理容易產(chǎn)生腐敗行為的原因分析

工程項目管理涉及環(huán)節(jié)多、建設(shè)周期長、投資金額大、廉潔風(fēng)險高，是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作緊盯的重點(diǎn)[2]。形成工程項目管理廉潔風(fēng)險的共性原因可以歸納為五個方面。

一是思想意識不夠堅強(qiáng)。項目管理人員如果在世界觀和價值觀方面有所偏差，價值取向發(fā)生扭曲，職業(yè)操守出現(xiàn)錯位，追求虛榮和低級趣味，就有可能憑借手中的權(quán)力鋌而走險謀求私利，造成個人行為失范，管理行為失控。

二是制度上的管理缺位。如果在管理制度和業(yè)務(wù)流程設(shè)計上存有漏洞，缺乏工作制度的規(guī)范性，內(nèi)部督查流于形式，個人自由裁量空間過大，又缺乏有效制衡和監(jiān)督制約，就很容易讓人利用規(guī)則的缺失和疏漏鉆空子，為腐敗的產(chǎn)生提供溫床。

三是監(jiān)督機(jī)制上的缺失。監(jiān)督機(jī)制沒有得到內(nèi)化拓寬和深化筑牢。一些人一方面對貪污腐化深惡痛絕，另一方面為了辦成事又千方百計地找熟人、托關(guān)系、請客送禮。監(jiān)督機(jī)制一旦出現(xiàn)問題，制度不能被嚴(yán)格地執(zhí)行，權(quán)力運(yùn)作缺少陽光，管理人員就可能不正確履行職責(zé)而產(chǎn)生腐敗行為。

四是社會不良風(fēng)氣的滲透。為了達(dá)到有利于自身利益的目的，外部人員對工程項目管理關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行感情投資、利益誘惑或恩惠拉攏或施加其他非正常影響。加上社會上的攀比心態(tài)、僥幸心態(tài)、從眾心態(tài)，面對誘惑一旦心態(tài)失衡，錯誤地放大自己的貢獻(xiàn)，把正常履行職責(zé)當(dāng)作索取回報的籌碼，被利益貪欲裹挾著權(quán)力，造成權(quán)錢交易。

五是執(zhí)紀(jì)問責(zé)處置乏力。若監(jiān)督執(zhí)紀(jì)軟弱，問責(zé)處置“不痛不癢”，對關(guān)鍵崗位人員的問責(zé)處置存在“高高舉起，輕輕放下”現(xiàn)象。一些主要領(lǐng)導(dǎo)片面強(qiáng)調(diào)“能人效應(yīng)”，錯誤地將項目管理與腐化貪污查處工作對立著看，認(rèn)為查處腐化貪污案件會挫傷管理人員積極性、有損企業(yè)形象、怕家丑外揚(yáng)等等，從客觀上起到了姑息、慣勢、縱容的不良作用。

三、工程項目管理過程中存在的廉潔隱患及風(fēng)險點(diǎn)

工程項目管理廉潔風(fēng)險誘因是指工程項目管理從業(yè)人員在履行崗位權(quán)力和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性，風(fēng)險點(diǎn)是指項目管理的權(quán)力運(yùn)行過程中可能產(chǎn)生腐敗的具體環(huán)節(jié)或責(zé)任行為。因此，辨識工程建設(shè)廉潔風(fēng)險點(diǎn)，加強(qiáng)防控工作，對從源頭上預(yù)防和遏制工程建設(shè)腐敗問題具有重要的意義[3]。

風(fēng)險誘因：一是項目市場競爭異常激烈。施工行業(yè)門檻低，隊伍良莠不齊，有時不得不以不規(guī)范的手段來適應(yīng)這個目前還不完全規(guī)范的市場[4]，分包商往往會為掌握分包權(quán)的人員輸送特殊利益和好處，以獲取中標(biāo)及施工過程中的利益。二是工程材料需求量大。受工期限制，部分材料從生產(chǎn)到進(jìn)場的保障相對較弱，亦易受到來自廠商或供應(yīng)商、市場變化、當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)或老百姓索求等方面的制約。三是人的行為容易受價值取向所支配。經(jīng)驗表明，市場經(jīng)濟(jì)既是法治經(jīng)濟(jì)也是道德經(jīng)濟(jì)，市場一旦脫離道德底線的約束，就會使人失去對法律紅線的敬畏，反映到基建工程項目上就是管理人員思想被侵蝕，淪為既得利益的俘虜和金錢的奴隸。

風(fēng)險點(diǎn)：項目管理點(diǎn)多面廣，從源頭環(huán)節(jié)上加以分析如下：一是業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)涉及多層管理及關(guān)鍵少數(shù)人員。如在分配決策管理環(huán)節(jié)，決策程序不規(guī)范，執(zhí)行不到位，職能部門履責(zé)的議而不決或相互推諉，越位、錯位、缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。如在資金管理環(huán)節(jié)，可能存在不遵守集體決策和財務(wù)制度，關(guān)鍵少數(shù)人員脫離監(jiān)管，截留或套取資金私設(shè)“小金庫”；在工程款方面，管理人員可能收受相關(guān)方的好處，超合同支付，不按規(guī)定扣除代支代付款項。二是項目管理重要環(huán)節(jié)可操作性強(qiáng)。如搞人情分包，招標(biāo)走形式搞內(nèi)定，形成利益共同體。如在工程結(jié)算及計量環(huán)節(jié)，超前、超價、超量結(jié)算；或者給分包隊伍多記多開，虛報、冒領(lǐng)農(nóng)民工工資。如在物資材料采購環(huán)節(jié)，市場詢價虛擬不實(shí)，招標(biāo)采購走形式，搞指定或者內(nèi)定供貨商；與供貨商私下協(xié)議，采購物資質(zhì)次價高，或虛開發(fā)票，收取回扣；在廢舊或剩余物資材料處理上，私下操作，搞個人定價，少計量、低報價，收入不入賬。三是權(quán)力運(yùn)行中的違規(guī)違法手段隱蔽性強(qiáng)。如利用文字歧義、價格不合理、條款不全、主體不明等造成合同漏洞；如現(xiàn)場管理人員收受相關(guān)方好處，降低安全或質(zhì)量檢查標(biāo)準(zhǔn)，或故意隱瞞問題，或?qū)κ鹿实恼{(diào)查和處理寬松隨意。如本單位有設(shè)備不用，卻對外部市場租賃設(shè)備，或違規(guī)將私車或者機(jī)械設(shè)備租給分包商使用獲取費(fèi)用等。

四、工程項目管理廉潔風(fēng)險的防控措施

為規(guī)范日常工程項目管理過程中的廉潔建設(shè)工作，各級各部門高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，牢固樹立“廉政責(zé)任重于泰山”意識，深入開展廉潔教育，扎緊權(quán)力的籠子，強(qiáng)化廉潔風(fēng)險防控，開展規(guī)章制度的清理和完善、合同管理的執(zhí)行和履約情況、規(guī)范項目管理專業(yè)流程等效能監(jiān)察工作。

一個體系建設(shè)。建立集風(fēng)險識別、排查、評估、防范、處置于一體的工程項目管理廉政風(fēng)險防控體系，把廉潔風(fēng)險防控融入工程項目管理流程中，通過全面排查思想道德、制度機(jī)制、崗位職責(zé)、管理流程和外部環(huán)境等方面的廉潔風(fēng)險，逐步建立覆蓋各層級權(quán)力事項、管理流程、工作崗位的防控機(jī)制。結(jié)合廉潔從業(yè)承諾，借鑒安全交底的做法等，將職能部門的廉潔風(fēng)險與工程項目管理廉潔風(fēng)險區(qū)別開來，關(guān)口前移，主動預(yù)防，抓穩(wěn)抓實(shí)，最大化地發(fā)揮防控廉潔風(fēng)險的作用，降低腐敗問題的發(fā)生機(jī)率。

兩個突出工作。第一是突出重點(diǎn)對象，把領(lǐng)導(dǎo)干部特別是掌握有人、財、物等管理權(quán)限的關(guān)鍵崗位人員作為重點(diǎn)對象，筑牢他們的風(fēng)險防控底線。第二是突出重要環(huán)節(jié)，承包合同簽訂、專業(yè)（勞務(wù)）分包商選定、分包合同簽訂、材料物資及非招標(biāo)采購、項目資金審批管理、工程質(zhì)量檢測和驗收結(jié)算等易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，及時進(jìn)行廉潔風(fēng)險源的排查，發(fā)現(xiàn)各種帶有苗頭性、傾向性的問題，限時糾偏，抓好防控措施落地。

三個帶頭作用。領(lǐng)導(dǎo)重視和員工參與是廉政風(fēng)險防控的關(guān)鍵，通過領(lǐng)導(dǎo)帶頭查找風(fēng)險源、帶頭制定和落實(shí)防控措施、帶頭帶動職能部門和其他人員抓好自身職責(zé)管轄范圍內(nèi)的廉政風(fēng)險防控，形成上下聯(lián)動，共同溝通和參與廉政風(fēng)險防控工作的良好局面。同時以上級單位組織的專項治理檢查工作為契機(jī)，認(rèn)真查找公司存在的廉政風(fēng)險和實(shí)際問題，及時制定和完善整改措施，堵塞漏洞。

四個加強(qiáng)管控。加強(qiáng)制度建設(shè)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和遵守《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定》，正確執(zhí)行和落實(shí)“三重一大”決策制度，嚴(yán)格遵照《集中采購管理辦法》以及《非招標(biāo)方式采購實(shí)施細(xì)則》要求完善權(quán)力約束機(jī)制，做好權(quán)力的分解和配置，適時開展各項制度的適用性分析，及時做好制度的建立、修改工作。加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，梳理、界定工程項目各個管理層級權(quán)力邊界是厘清權(quán)責(zé)的根本，明確什么人能干什么、不能干什么，“責(zé)無授權(quán)不可為”，以及特殊情況下的行權(quán)規(guī)則，集體決策決定重大事項，并將其結(jié)果和執(zhí)行情況定期公示和報告，接受職工群眾監(jiān)督。加強(qiáng)廉教活動，著重廉潔文化建設(shè)，開辦道德講堂，對工程項目管理負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行廉潔風(fēng)險提醒談話，將“干事干凈”放在首位。大力宣貫法律法規(guī)，通過專題學(xué)習(xí)、警示教育等方式，引導(dǎo)工程項目管理人員算好政治賬、經(jīng)濟(jì)賬、名譽(yù)賬、親情賬、健康賬等“五筆賬”。加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)督，結(jié)合廉潔風(fēng)險隱患和風(fēng)險點(diǎn)，逐一繪制管理環(huán)節(jié)和權(quán)力運(yùn)行流程圖，逐項制定防控措施。如嚴(yán)格加強(qiáng)資金和預(yù)結(jié)算管控，把關(guān)計量控制標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，明確按合同支付條件嚴(yán)格管控過程審核和監(jiān)督；細(xì)化合同相關(guān)條款，若出現(xiàn)需要現(xiàn)場簽工簽證情況，須現(xiàn)場經(jīng)辦人、預(yù)結(jié)算人員和項目負(fù)責(zé)人簽定，并完善相關(guān)資料和圖片留存?zhèn)洳?。在現(xiàn)場增設(shè)廉潔監(jiān)督員，對項目管理人員特別是項目經(jīng)理實(shí)施全過程、零距離監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)苗頭及時警示，抓早抓小，發(fā)現(xiàn)線索及時追蹤處理，防止由小錯釀成大錯。

五、加強(qiáng)工程項目管理廉政風(fēng)險防控工作的幾點(diǎn)建議

一是關(guān)于廉潔教育。廉潔從業(yè)教育，不能單看是思想教育，更不能單針對領(lǐng)導(dǎo)人員，實(shí)際上是從上到下的全員思想教育和管理再認(rèn)識。嚴(yán)明法紀(jì)和工作規(guī)則規(guī)范要求，讓各級管理人員熟知哪些可以作為，哪些不能作為，在工作中不出現(xiàn)好心辦壞事，盲目從事和辦糊涂事，對企業(yè)、對各級干部和管理人員都是一種政治保護(hù)。對于重點(diǎn)崗位管理人員，當(dāng)以提高廉潔履職意識為重點(diǎn)，注重拒腐防變、懲前毖后，定期進(jìn)行廉潔談話和提醒，促使干部員工時刻筑牢廉潔“防護(hù)墻”，干事干凈。

二是關(guān)于強(qiáng)化監(jiān)管。透明、高效的監(jiān)督機(jī)制，才能夠起著糾正偏差，保證權(quán)力行為沿著正確的軌道運(yùn)行的作用，也使腐敗者望而卻步，腐敗行為無所遁形。加強(qiáng)對工程項目的事中事后關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管和問題處置，重點(diǎn)整治招呼干預(yù)、暗箱操作、圍標(biāo)串標(biāo)行為，以及變更和數(shù)據(jù)造假、層層轉(zhuǎn)包和非法分包、虛報工程量、多計工程款等違紀(jì)違規(guī)行為。完善決策制度和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，梳理整治管理疏漏環(huán)節(jié)，堵塞權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管漏洞，加大項目管理工作的公開力度，主動接受各級監(jiān)督；對責(zé)任權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步細(xì)化、量化自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，減少層次、優(yōu)化流程、提高效能。完善施工從業(yè)單位和人員數(shù)據(jù)庫，信息共享，做到市場主體信用信息公開、透明、有效，大力整治非法掛靠、虛報資格（質(zhì))、履約不到位等問題。建立招標(biāo)、采購全過程的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)平臺和行政監(jiān)督平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)預(yù)警糾錯容錯、事中事后監(jiān)督、在線投訴舉報服務(wù)處理。

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，永遠(yuǎn)在路上，有力的懲處手段才能體現(xiàn)廉潔從業(yè)的嚴(yán)肅性，才能體現(xiàn)制度和監(jiān)督的約束力和法紀(jì)的威懾力，尤其是基建工程領(lǐng)域，在面對當(dāng)前嚴(yán)峻的反腐倡廉形勢、依法治企的嚴(yán)格要求和社會各界越來越嚴(yán)的監(jiān)督力度，我們在工程項目管理廉潔風(fēng)險防范管控上更需要多加勤奮努力和恪盡職守，不斷地創(chuàng)新和完善管控措施，抓早抓小，硬化處置，以反腐倡廉建設(shè)“干事、干凈”的新成效，為施工行業(yè)健康發(fā)展提供更好的服務(wù)保障。