陜西省森林資源保護(hù)管理之研討

楊愛(ài)華，楊新生

（1.陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 西安 710082；2.陜西省天然林保護(hù)工程管理中心，陜西 西安 710082）

1 陜西森林資源概況

2022 年1 月陜西省林業(yè)局公布的陜西省林草濕與第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接融合成果報(bào)告如下。

1.1 林地資源

陜西省林地面積為1253.09 萬(wàn)hm2，占省國(guó)土總面積的60.94%；其中各地類面積、占比分別為：?jiǎn)棠玖值?39.01 萬(wàn)hm2，占74.94%；竹林地1.16 萬(wàn)hm2，占0.09%；國(guó)家特別規(guī)定灌木林地75.50 萬(wàn)hm2，占6.03%；其他灌木林地132.09 萬(wàn)hm2，占10.54%；其他林地4.61萬(wàn)hm2，占0.37%；疏林地50.83 萬(wàn)hm2，占4.06%；未成林造林地34.78 萬(wàn)hm2，占2.78%；未成林封育地5.37 萬(wàn)hm2，占0.43%；苗圃地9.74 萬(wàn)hm2，占0.78%；火燒跡地80.0hm2，不足0.01%。

1.1.1 按權(quán)屬分

國(guó)有林地355.26 萬(wàn)hm2，集體林地897.84 萬(wàn)hm2，分別占林地面積的28.35%和71.65%。

1.1.2 按區(qū)劃分

公益林地總面積929.01 萬(wàn)hm2（其中，國(guó)家級(jí)公益林地612.98 萬(wàn)hm2，地方公益林地316.03 萬(wàn)hm2），占林地總面積的74.14%；商品林地總面積324.08 萬(wàn)hm2（其中，重點(diǎn)商品林地67.10 萬(wàn)hm2，一般商品林地256.98 萬(wàn)hm2），占林地總面積的25.86%。

公益林地總面積929.01 萬(wàn)hm2，其中防護(hù)林810.92 萬(wàn)hm2，特用林118.10 萬(wàn)hm2；商品林地面積324.08 萬(wàn)hm2，其中用材林218.73 萬(wàn)hm2，薪炭林40.24萬(wàn)hm2，經(jīng)濟(jì)林40.29 萬(wàn)hm2，其他商品林地24.83萬(wàn)hm2。

1.1.3 按保護(hù)等級(jí)分

林地按保護(hù)等級(jí)劃分：Ⅰ級(jí)保護(hù)林地79.15 萬(wàn)hm2，占比6.32%；Ⅱ級(jí)保護(hù)林地545.41 萬(wàn)hm2，占比43.53%；Ⅲ級(jí)保護(hù)林地374.52 萬(wàn)hm2，占比29.89%；Ⅳ級(jí)保護(hù)林地254.01 萬(wàn)hm2，占比20.27%。

1.2 森林資源

全省森林面積1015.68 萬(wàn)hm2，其中，喬木林939.01 萬(wàn)hm2，占比92.45%；竹林1.16 萬(wàn)hm2，占比0.11%；國(guó)家特別規(guī)定灌木林75.50 萬(wàn)hm2，占比7.43%。森林覆蓋率49.39%。

1.2.1 按起源分

森林資源中天然林面積694.74 萬(wàn)hm2（其中，喬木林面積676.87 萬(wàn)hm2，竹林面積0.83 萬(wàn)hm2，國(guó)家特別規(guī)定灌木林17.04 萬(wàn)hm2）；人工林面積320.93 萬(wàn)hm2（其中，喬木林面積262.15 萬(wàn)hm2，竹林面積0.33 萬(wàn)hm2，國(guó)家特別規(guī)定灌木林58.46 萬(wàn)hm2），分別占森林資源的68.40%和31.60%。

1.2.2 按權(quán)屬劃分

國(guó)有315.70 萬(wàn)hm2，占比31.08%；集體699.98 萬(wàn)hm2，占比68.92%。

1.2.3 按林種劃分

防護(hù)林面積所占比重較大，面積650.64 萬(wàn)hm2，占64.06%；特用林面積112.60 萬(wàn)hm2，占比11.09%；用材林面積184.71 萬(wàn)hm2，占比18.19%；薪炭林面積34.82 萬(wàn)hm2，占比3.43%；經(jīng)濟(jì)林面積32.91 萬(wàn)hm2，占比3.24%。

1.2.4 喬木林面積按起源和齡組劃分

喬木林939.01 萬(wàn)hm2中，天然喬木林676.87 萬(wàn)hm2，占72.08%；人工喬木林262.15 萬(wàn)hm2，占比27.92%。

喬木林按齡組劃分，幼齡林301.47 萬(wàn)hm2，占32.10%；中齡林391.86 萬(wàn)hm2，占41.73%；近熟林149.90 萬(wàn)hm2，占15.96%；成熟林72.04 萬(wàn)hm2，占7.67%；過(guò)熟林23.75 萬(wàn)hm2，占2.53%。

天然喬木林中，幼齡林183.19 萬(wàn)hm2，中齡林279.36 萬(wàn)hm2，近熟林129.40 萬(wàn)hm2，成熟林65.62 萬(wàn)hm2，過(guò)熟林19.30 萬(wàn)hm2。

人工喬木林中，幼齡林118.28 萬(wàn)hm2，中齡林112.50 萬(wàn)hm2，近熟林20.50 萬(wàn)hm2，成熟林6.42 萬(wàn)hm2，過(guò)熟林4.44 萬(wàn)hm2。

2 森林資源保護(hù)與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2.1 森林資源二類調(diào)查工作滯后

森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)是編制森林經(jīng)營(yíng)方案、開(kāi)展各種森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)資料。目前我省除延安市完成外，其他市縣還沒(méi)有啟動(dòng)此項(xiàng)調(diào)查工作，資源數(shù)據(jù)陳舊，已不能客觀、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)森林資源的質(zhì)量，滿足不了開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)的需要。

2.2 森林經(jīng)營(yíng)方案編制和實(shí)施流于形式

由于森林資源二類調(diào)查工作滯后，全省以林場(chǎng)為單位的森林經(jīng)營(yíng)方案編制工作滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，特別是天保工程實(shí)施以來(lái)，將森林區(qū)劃分為公益林、商品林后，有的地方公益林區(qū)劃界定工作不夠深入，分類施策、分林而治落實(shí)不到位，給森林經(jīng)營(yíng)工作帶來(lái)了不便[1]。

2.3 林木采伐管理亟待完善

實(shí)施天保工程后，全面停止了天然林的商業(yè)性采伐，靠山吃山的觀念也在轉(zhuǎn)變，林木采伐管理的壓力大大減輕。但是，個(gè)別地方對(duì)農(nóng)民自用材采伐疏于管理，存在隨意批準(zhǔn)采伐的現(xiàn)象；本應(yīng)進(jìn)行森林撫育采伐的中幼齡林分，由于撫育間伐成本大，大多只是采取修枝、砍灌，有的砍大留小，達(dá)不到真正撫育的目的；對(duì)于成過(guò)熟林采伐，缺少符合實(shí)際的森林經(jīng)營(yíng)方案，使森林健康受到威脅[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年全省林木采伐年度計(jì)劃完成率大約10%。

2.4 林地資源保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，林地逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象不容忽視。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，最近幾年全省征占林地平均每年林地逆轉(zhuǎn)面積約1 萬(wàn)hm2。

另外，根據(jù)現(xiàn)行的退林還耕政策規(guī)定，原計(jì)入林地面積的部分退耕還林地極有可能逆轉(zhuǎn)為耕地。

2.5 林政管理隊(duì)伍力量薄弱

機(jī)構(gòu)改革后，實(shí)行綜合執(zhí)法，執(zhí)法權(quán)限下放基層，而基層人員嚴(yán)重短缺，加之原來(lái)的森林公安轉(zhuǎn)隸，林業(yè)行政執(zhí)法突然出現(xiàn)了空檔。而且基層林業(yè)站撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后與其他單位合并成綜合服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)森林資源保護(hù)管理力量大大削弱。林政管理執(zhí)法隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新形勢(shì)下森林資源保護(hù)工作的需要[3]。

3 對(duì)策

3.1 積極開(kāi)展森林資源信息化管理

（1）有效開(kāi)展森林資源監(jiān)測(cè)工作。全省應(yīng)依據(jù)森林資源調(diào)查規(guī)程有計(jì)劃性地定期開(kāi)展森林資源調(diào)查工作，摸清家底，及時(shí)掌握森林資源現(xiàn)狀及變化情況，為編制經(jīng)營(yíng)方案、開(kāi)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等工作提供依據(jù)。

（2）加強(qiáng)森林資源檔案管理工作。全省208 個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、其他森林經(jīng)營(yíng)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站應(yīng)建立森林資源檔案，專人負(fù)責(zé)管理。紙質(zhì)檔案和電子檔案應(yīng)同步進(jìn)行，為數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（3）加快數(shù)據(jù)庫(kù)和地理信息系統(tǒng)建設(shè)。為全面提升森林資源管理水平，各地應(yīng)利用最新的森林資源二類調(diào)查成果盡快建立數(shù)據(jù)庫(kù)，科學(xué)、及時(shí)、準(zhǔn)確地分析評(píng)價(jià)陜西森林資源數(shù)量、質(zhì)量的消長(zhǎng)情況及林木生長(zhǎng)規(guī)律。并持續(xù)做好全省森林資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)的銜接與更新工作，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字林業(yè)”，為實(shí)現(xiàn)“數(shù)字陜西”貢獻(xiàn)林業(yè)力量[4]。

3.2 落實(shí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制

在全面完成全省二類森林資源調(diào)查工作后，以林場(chǎng)為單位編制各個(gè)縣及采育企業(yè)林業(yè)局森林經(jīng)營(yíng)方案，確定森林經(jīng)營(yíng)方向、目標(biāo)、任務(wù)以及措施。把森林經(jīng)營(yíng)方案作為森林經(jīng)營(yíng)管理單位開(kāi)展各項(xiàng)工作的指導(dǎo)性文件。按照《中華人民共和國(guó)森林法》《陜西省森林管理?xiàng)l例》《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《陜西省天然林保護(hù)修復(fù)條例》等法規(guī)規(guī)定，分類施策，有針對(duì)性地經(jīng)營(yíng)管理天然林與人工林、公益林與商品林、國(guó)有林與非國(guó)有林。

3.3 切實(shí)做好森林資源管理工作

三分造林七分管護(hù)，搞好森林資源保護(hù)管理工作是實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用的基礎(chǔ)。

（1）加強(qiáng)林木管理?？h級(jí)以上人民政府組織林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門及其機(jī)構(gòu)做好森林防火、有害生物防治、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警等工作。①建立森林防火責(zé)任制，劃定森林防火責(zé)任區(qū)、確定森林防火責(zé)任人，加大森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，建立防滅火應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)制，組織應(yīng)急管理、林業(yè)等部門按照職責(zé)分工，做好森林火災(zāi)的科學(xué)預(yù)防、撲救和處置工作。②森林發(fā)生檢疫性、暴發(fā)性、危險(xiǎn)性等重大林業(yè)有害生物災(zāi)害時(shí)，所在地的縣級(jí)以上人民政府按照分級(jí)響應(yīng)有關(guān)規(guī)定啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，組織專業(yè)除治隊(duì)伍，協(xié)調(diào)解決物資、經(jīng)費(fèi)，采取緊急措施開(kāi)展除治工作。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位或者管護(hù)單位、村民委員會(huì)按照有關(guān)要求協(xié)助做好除治救災(zāi)工作。

（2）加強(qiáng)林木采伐管理。根據(jù)二類調(diào)查的成果認(rèn)真編制全省森林采伐限額。合理下達(dá)年度森林采伐計(jì)劃，嚴(yán)格按照采伐作業(yè)設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)程，做好伐區(qū)作業(yè)設(shè)計(jì)，明確采伐的時(shí)間、地點(diǎn)、面積和數(shù)量，在技術(shù)人員監(jiān)督下進(jìn)行，對(duì)采伐跡地要及時(shí)更新造林，確保森林越采越好，實(shí)現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用[5]。

（3）認(rèn)真開(kāi)展森林撫育工作。①遵循現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)的原則，在充分考慮森林培育目標(biāo)和林分發(fā)育階段的基礎(chǔ)上，編制森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)，選擇合適的撫育方式。②作業(yè)施工中按照作業(yè)設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)程作業(yè)，避免采大留小、采好留壞等問(wèn)題。③嚴(yán)格檢查驗(yàn)收，確保撫育質(zhì)量，不斷提高林分質(zhì)量，提高單位面積林地生產(chǎn)力。

（4）加強(qiáng)林地的保護(hù)管理。首先，做好林地林權(quán)管理工作；其次，編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，處理好保護(hù)與利用的關(guān)系；最后，嚴(yán)格林地管理，切實(shí)保護(hù)好林地資源。省級(jí)設(shè)立使用林地審核工作委員會(huì)，對(duì)區(qū)位重要的或生態(tài)脆弱地區(qū)一定面積的大型征占地建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)提前介入，進(jìn)入再審核程序，以避免占地誤差；對(duì)于常規(guī)征占地項(xiàng)目，誰(shuí)審核誰(shuí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格審核制度，確保不突破林地限額。

3.4 強(qiáng)化林政綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

根據(jù)目前林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況，整合林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，把林業(yè)站、木材檢查、有害生物防治、野生動(dòng)植物管理等進(jìn)行整合，建設(shè)一支林業(yè)行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，理順執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法要求，完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強(qiáng)化執(zhí)法能力，并及時(shí)糾正執(zhí)法不作為、亂作為現(xiàn)象。同時(shí)，加大執(zhí)法督查力度，為森林資源安全提供保障。

3.5 做好森林分類經(jīng)營(yíng)

在做好森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，開(kāi)展區(qū)劃界定工作，界定為公益林和商品林，實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理，突出主導(dǎo)功能。制定分類經(jīng)營(yíng)方案，科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。

3.5.1 關(guān)于一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林

國(guó)有的依法可以適度開(kāi)展教學(xué)科研方面的采伐，以及火災(zāi)、病蟲(chóng)害及其他自然災(zāi)害等特殊情況受害木的清理。

集體和個(gè)人所有的，依據(jù)森林撫育、森林采伐等技術(shù)規(guī)程，開(kāi)展森林撫育、更新采伐等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或適宜開(kāi)展非木質(zhì)資源培育利用的，應(yīng)當(dāng)編制作業(yè)設(shè)計(jì)、申請(qǐng)林木采伐許可證，并接受相關(guān)部門的指導(dǎo)和驗(yàn)收。

3.5.2 關(guān)于二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林

在確保森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能不降低的基礎(chǔ)上，遵循有關(guān)技術(shù)規(guī)程，開(kāi)展森林修復(fù)工作。

在森林植被不被破壞的前提下，充分利用林地資源，開(kāi)展種養(yǎng)植業(yè)、森林旅游。森林康養(yǎng)等活動(dòng)，積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。

3.6 建議出臺(tái)地方級(jí)公益林管理辦法

鑒于現(xiàn)行的生態(tài)效益補(bǔ)償政策未覆蓋國(guó)有地方級(jí)公益林、集體和個(gè)人所有的地方級(jí)公益林只有管護(hù)費(fèi)而未體現(xiàn)其生態(tài)效益等情況，為了保護(hù)好森林資源，調(diào)動(dòng)林權(quán)所有者的積極性，按照《中華人民共和國(guó)森林法》的有關(guān)規(guī)定，建議盡快制定出臺(tái)陜西省地方級(jí)公益林管理辦法。

3.7 制定商品林停伐補(bǔ)助政策

鑒于目前的政策只是針對(duì)集體和個(gè)人所有的天然商品林停伐給予補(bǔ)助，對(duì)于國(guó)有的天然商品林停伐而未進(jìn)行補(bǔ)助，建議上級(jí)有關(guān)部門制定出臺(tái)。

3.8 充分發(fā)揮林長(zhǎng)制平臺(tái)對(duì)森林資源管理的作用

充分利用林長(zhǎng)制平臺(tái)，特別是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)，增強(qiáng)“林長(zhǎng)”的管護(hù)意識(shí)，劃定責(zé)任區(qū)、明確工作職責(zé)、完善配套制度，把林長(zhǎng)制變成“林長(zhǎng)治”貫穿到生態(tài)空間治理的每個(gè)鏈條、環(huán)節(jié)之中，切實(shí)做到山有人管、樹(shù)有人護(hù)、火有人防、責(zé)有人擔(dān)的齊抓共管的工作局面。

（1）繼續(xù)按照政府和林業(yè)主管部門“雙線目標(biāo)責(zé)任制”要求，自上而下，逐級(jí)簽訂森林資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任狀，將目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任和資金落到了實(shí)處。

（2）全省建立了“橫向到邊、縱向到點(diǎn)”，點(diǎn)、線、面相結(jié)合的森林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。對(duì)于國(guó)有林，繼續(xù)堅(jiān)持場(chǎng)、工區(qū)、護(hù)林站（點(diǎn)）三級(jí)管護(hù)組織；對(duì)于集體林區(qū)，堅(jiān)持縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)管護(hù)組織，在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管護(hù)權(quán)“三不變”的前提下，做到管護(hù)區(qū)域、管護(hù)標(biāo)志、管護(hù)人員、管護(hù)辦法、管護(hù)報(bào)酬“五落實(shí)”。有條件的單位或組織嘗試建立森林資源管護(hù)空中飛機(jī)定期巡航、地面無(wú)人機(jī)重點(diǎn)監(jiān)控、主要溝道路口視頻監(jiān)控等現(xiàn)代化的森林資源管護(hù)新模式，提高森林管護(hù)能力。繼續(xù)加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體林管護(hù)站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）針對(duì)林區(qū)的不同特點(diǎn)，劃定責(zé)任區(qū)，充實(shí)護(hù)林人員，做好人員培訓(xùn)工作，提高人員素質(zhì)。