新鄉(xiāng)市地攤經(jīng)濟(jì)治理的困境與多元主體治理創(chuàng)新路徑探究

張秀婷，孫大海

1.新疆大學(xué)；2.青島農(nóng)業(yè)大學(xué)

一、緒論

新鄉(xiāng)市勞動力資源與就業(yè)崗位數(shù)量存在供需矛盾、服務(wù)業(yè)發(fā)展不足、吸納就業(yè)不充足、不平衡使得當(dāng)?shù)氐財偨?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。地攤經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加大了城市治理的難度，使地攤經(jīng)濟(jì)的發(fā)展陷入困境。不同利益代表者共同參與到地攤經(jīng)濟(jì)治理中，構(gòu)建多元協(xié)作平臺，有利于協(xié)調(diào)不同群體之間的利益需求，破解城市地攤經(jīng)濟(jì)治理的難題，促進(jìn)城市地攤經(jīng)濟(jì)的治理創(chuàng)新，形成街頭善治的和諧狀態(tài)。

二、地攤經(jīng)濟(jì)治理困境

（一）政府難以實現(xiàn)有效治理

1.配套政策缺失，現(xiàn)有政策靈活性太強(qiáng)

新鄉(xiāng)市目前關(guān)于地攤經(jīng)濟(jì)的政策文件只有兩個，但對于擺攤區(qū)域的限制、擺攤?cè)藛T的要求、允許擺攤的時間等關(guān)鍵問題并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，即使曾對相關(guān)問題做過統(tǒng)一規(guī)定，但是新鄉(xiāng)市內(nèi)不同區(qū)的地方政府價值取向具有差異性。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，配套設(shè)施完備的區(qū)對攤販的擺攤行為更加包容和支持，相比之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的區(qū)，地攤經(jīng)濟(jì)越容易引發(fā)問題，城管會以更強(qiáng)的力度管控，限制其發(fā)展。所以，即使有統(tǒng)一的規(guī)定，在執(zhí)行過程中也是困難重重。而且，本市在地攤經(jīng)濟(jì)政策的制定過程中，借鑒其他地區(qū)政策的力度太強(qiáng)，忽略了本市地攤經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，只是將其他地區(qū)的政策移植復(fù)制到本地區(qū)，而不是制定出符合本地區(qū)發(fā)展的政策。

2.各部門之間權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)性差

黨的十八屆四中全會后，全國各地開始啟動城市執(zhí)法體制改革，新鄉(xiāng)市由于一些特殊原因，并沒有進(jìn)行執(zhí)法體制改革響應(yīng)中央的要求，使得城市各職能部門之間權(quán)責(zé)模糊不清，相互推諉扯皮事件經(jīng)常發(fā)生，城市管理事務(wù)繁雜，而城管執(zhí)法體制又落后，使地攤治理陷入困境。城市各職能部門雖然是為居民服務(wù)，是城市居民利益的代表者，但是各部門的工作人員是“經(jīng)濟(jì)人”，各部門在遇到棘手問題時難免會各自為政，只求盡量減少本部門的利益損失。各部門之間的利益分化使各部門都在通過獲取更多的資源來達(dá)到實現(xiàn)自身利益最大化的目的。所以對地攤經(jīng)濟(jì)也往往是選擇性處理，以致政策執(zhí)行效果難以達(dá)到預(yù)期。

（二）部分城市居民排斥地攤經(jīng)濟(jì)

1.地攤經(jīng)濟(jì)容易擾亂市場秩序

近幾年來受疫情影響，正規(guī)經(jīng)營的商鋪經(jīng)營困難，承受著每月的房租和人工工資成本，無序經(jīng)營的流動攤販對其他正規(guī)經(jīng)營的商販造成不公平競爭，影響了商鋪正常有序的經(jīng)營，使這些正規(guī)商戶虧損嚴(yán)重，幾乎倒閉，嚴(yán)重地破壞了市場公平競爭原則，擾亂了正常的經(jīng)營秩序。部分不遵循市場秩序的攤販，在買賣過程中不講誠信，當(dāng)消費者發(fā)現(xiàn)自身權(quán)益受到侵犯，由于攤販經(jīng)營地點的靈活性而無法及時挽回?fù)p失，嚴(yán)重?fù)p害消費者的權(quán)益。

2.地攤經(jīng)濟(jì)容易惡化城市交通

地攤經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展在一定程度上對城市的交通造成了困擾。流動攤販往往沒有固定的場所，大多集中在公交車站、廣場、市場周邊等公共空間，在人流和車流的高峰期出攤，甚至?xí)拷缆费鼐€、交叉路口，占用人行橫道。攤販占用私人車位、消防通道、盲道的現(xiàn)象屢有發(fā)生。隨著新鄉(xiāng)市不斷的發(fā)展，城市中各類車輛的增多，城市居民對城市道路的交通需求增大。部分流動攤販為了自身利益需要，占據(jù)在人流量大、車輛密集的道路及其兩側(cè)，形成了安全隱患。

（三）流動攤販自治過于無序

新鄉(xiāng)市關(guān)于地攤經(jīng)濟(jì)的政策一直處于彈性變動中，關(guān)于攤販區(qū)也并沒有統(tǒng)一完備的規(guī)范，攤販區(qū)的攤販實行自治。攤販區(qū)管理規(guī)范的缺失最容易造成的問題是競爭擺攤位置，攤販區(qū)出攤邊界模糊，攤位規(guī)范設(shè)置得不清晰，部分?jǐn)傌湑驗閿偽欢a(chǎn)生矛盾，爭執(zhí)不休。隨著新鄉(xiāng)市的不斷發(fā)展，城市外來人口不斷增加，流動攤販的數(shù)量近幾年來也呈直線增長的態(tài)勢，受經(jīng)營場所的限制，城市各大街道難以容納人數(shù)不斷增長的流動攤販，人流量大的地方攤位競爭激烈，由于沒有具體的規(guī)范，擺攤現(xiàn)場秩序混亂。

三、多主體協(xié)同治理創(chuàng)新路徑探究

（一）“從主導(dǎo)到引導(dǎo)”：地方政府治理轉(zhuǎn)型

1.治理理念：從“單主體式”走向“多元化”

針對新鄉(xiāng)市地攤經(jīng)濟(jì)現(xiàn)存問題，政府在治理理念上要做到以下幾點，第一，政府應(yīng)明確自身定位和職能，由“劃槳”者向“掌舵”者轉(zhuǎn)變，擔(dān)任整體機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城管部門、公眾和經(jīng)營管理者，使其能夠在既定的框架內(nèi)各司其職，保證城市地攤經(jīng)濟(jì)的正常和持續(xù)發(fā)展；第二，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單一主體治理模式，從思想上轉(zhuǎn)變治理理念，推動政府職能轉(zhuǎn)變，精簡機(jī)構(gòu)改革，讓社會多方主體參與到城市地攤治理中，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟(jì)多元共治，盡可能減少政府治理過程中出現(xiàn)的盲區(qū)；第三，政府應(yīng)最大限度地平衡公共利益和個人利益的關(guān)系，平衡好政府執(zhí)法與服務(wù)之間的關(guān)系，平衡好民生和城市管理的關(guān)系，實現(xiàn)多方共贏的目的。

2.治理方式：從“粗放式”走向“精細(xì)化”

長期以來，地攤經(jīng)濟(jì)難以在城市空間中站穩(wěn)腳跟。究其原因，在城市升級發(fā)展的過程中，地攤經(jīng)濟(jì)的存在與城市的粗放治理有著一定的關(guān)系。由于從事地攤經(jīng)濟(jì)的群體大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)城務(wù)農(nóng)人員、暫時失業(yè)者，他們一般沒有太高的學(xué)歷以及大多為低收入群體，對政策的解讀能力較弱。同時，存在因擺攤空間的競爭關(guān)系而引發(fā)矛盾，甚至極易與城管執(zhí)法者發(fā)生沖突。針對新鄉(xiāng)縣的地攤經(jīng)濟(jì)治理，政府部門應(yīng)該建立一整套完備、細(xì)致的管理制度，無論是疏導(dǎo)區(qū)的選址、政策的宣傳，還是城管的執(zhí)法活動、流動攤販合法權(quán)益的保障，每一項工作從規(guī)劃到實施都應(yīng)有配套的管理細(xì)則，既要考慮流動攤販的生存與發(fā)展，又要為城市的持續(xù)發(fā)展做長遠(yuǎn)規(guī)劃，使流動攤販的管理能在制度的框架下實施。從政策制定的角度出發(fā)，要不斷完善流動攤販的治理政策，使流動攤販走向“正規(guī)化”，進(jìn)而減少城市地攤治理的成本?！暗財偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展需要地方政府在城市空間治理方面的配套政策，也需要為流動攤販提供相應(yīng)的公共服務(wù)，使其能夠在城市規(guī)范化管理下文明、合法的經(jīng)營。

3.權(quán)責(zé)劃分：從“模糊性”走向“清晰性”

治理主體功用的明確化是提升地攤經(jīng)濟(jì)治理實效的前提基礎(chǔ)。政府對城市地攤經(jīng)濟(jì)治理是由其多部門多機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)同不斷整合資源和相互配合的一個系統(tǒng)性、互補(bǔ)性過程。明確政府各部門各機(jī)構(gòu)主體之間的權(quán)力定位和職能分工，提升政府各部門各主體之間相互協(xié)同合作的治理默契有利于提升政府對城市地攤經(jīng)濟(jì)治理水平。地方政府要增強(qiáng)責(zé)任主體意識，制定好完善的政策法規(guī)，為地攤經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明方向。政府在治理過程中要作出科學(xué)的規(guī)劃，要做到因地制宜統(tǒng)籌兼顧，綜合城市特色、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)等多方面因素進(jìn)行頂層設(shè)計，切莫盲目跟風(fēng)千篇一律。地方政府的主管部門發(fā)揮著“領(lǐng)頭羊”的作用，只有地攤政策和規(guī)劃有明確的規(guī)定，屬地管理才能有可以參照管理的措施，才能進(jìn)行依法依規(guī)的管理。政府部門可以成立專門的攤販治理小組專門進(jìn)行信息的收集和反饋，進(jìn)而不斷提高地攤經(jīng)濟(jì)治理過程中的清晰度，政府還可以運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息化工具，將擺攤管理細(xì)則、安全要求、懲罰明細(xì)等及時推送與公開，讓民眾能夠及時地了解相關(guān)信息，進(jìn)而提高地攤經(jīng)濟(jì)治理的清晰度。各層級政府、各職能部門擁有一致的價值取向，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，整合資源信息，進(jìn)而提高地攤經(jīng)濟(jì)治理的工作效率。

4.執(zhí)法方式：從“強(qiáng)硬性”走向“包容性”

地攤經(jīng)濟(jì)作為維持低收入群體生計的一種手段，它承載著一個家庭生存與發(fā)展的希望。但是當(dāng)前的城市地攤經(jīng)濟(jì)治理仍然以政府強(qiáng)制性執(zhí)法為主，在治理過程中包容性不足。在地攤經(jīng)濟(jì)的治理中政府要堅持柔性執(zhí)法和審慎包容監(jiān)管，激發(fā)商家經(jīng)營和百姓消費活力總體來說，城市相關(guān)監(jiān)管部門一方面要放寬準(zhǔn)入，不能隨意取締“地攤經(jīng)濟(jì)”，堅持柔性執(zhí)法和審慎包容監(jiān)管；另一方面也要加強(qiáng)監(jiān)管，如食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量和各種操作安全問題，特別是涉及到生命安全監(jiān)管方面，要做到堅持底線監(jiān)管原則，一旦觸碰需依法處理。同時，要給予商家最大限度的生產(chǎn)經(jīng)營空間，激發(fā)商家經(jīng)營和百姓消費活力；更需各地因地制宜出臺長效而規(guī)范的“地攤經(jīng)濟(jì)”監(jiān)管法規(guī)，利于基層執(zhí)法部門執(zhí)行，確實保障好“民生”。

（二）“從邊緣到中心”：多元主體參與治理

1.提升自治水平：攤販利益組織化

地攤經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在流動性強(qiáng)和分散性明顯的特征，加之其自身的脆弱性使其真正維護(hù)自身權(quán)益更加困難。當(dāng)前攤位區(qū)自治程度較低，一方面表現(xiàn)為缺乏對攤位區(qū)自治的明確規(guī)范，另一方面是攤販自身素質(zhì)無法完全達(dá)到自治水平。因此，通過建立攤販組織來提升攤販自治水平具有一定的必要性。通過成立攤販行業(yè)組織有利于規(guī)范攤販區(qū)的經(jīng)營秩序，有助于實現(xiàn)攤販內(nèi)部自治。在各個攤販區(qū)設(shè)置攤位區(qū)負(fù)責(zé)人能夠更好地與攤販進(jìn)行溝通。通過組建攤販協(xié)會，使得各個攤販融合成一個利益團(tuán)體，使得攤販區(qū)的自治加入到社會力量當(dāng)中，在實現(xiàn)規(guī)范化管理的同時，通過以集體行動的方式來表達(dá)利益訴求，更具有組織號召力和執(zhí)行力，可以代表攤販群體與城市管理者進(jìn)行協(xié)商甚至維權(quán)。攤販組織有利于加強(qiáng)組織內(nèi)部成員的自我規(guī)范，促進(jìn)攤販經(jīng)營的規(guī)范性。城市居民也能通過攤販組織發(fā)揮監(jiān)督作用，反饋信息、投訴、表達(dá)利益訴求。攤販自治可以減輕城管部門的工作負(fù)擔(dān)，使城管執(zhí)法得到攤販的配合，也能提高城市治理效率。攤販組織的自我管理、自我服務(wù)降低了執(zhí)法成本，還有利于城市治理水平的提升和社會有序的運(yùn)行。

2.拓寬參與渠道：居民表達(dá)暢通化

居民作為地攤經(jīng)濟(jì)治理過程中的重要主體，城市管理者應(yīng)更加開放、透明，主動邀請居民參與，聽取并接納居民的意見、愿望和要求，從而形成協(xié)同治理體制機(jī)制，建立起政府與社會之間的伙伴關(guān)系。共同面對城市公共問題，管理公共事務(wù)，并實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。城市地攤經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展主要是在城市公共空間中，城市公共空間的治理需要城市主體的有效參與。因此，拓寬居民參與渠道，有助于居民利益表達(dá)暢通化，從而有效的參與到城市地攤經(jīng)濟(jì)的治理過程中。地方政府應(yīng)該搭建城市居民參與地攤治理的平臺，激發(fā)居民參與地攤經(jīng)濟(jì)治理的主動性和積極性，鼓勵城市居民表達(dá)自身的訴求，增強(qiáng)城市地攤經(jīng)濟(jì)治理的有效性。只有城市居民參與到地攤經(jīng)濟(jì)政策的制定過程中，地攤經(jīng)濟(jì)政策才具有包容性，城市地攤經(jīng)濟(jì)的治理才具有有效性。

3.培育社會組織：社會力量協(xié)助化

在地攤經(jīng)濟(jì)的治理中，通過社會組織，搭建以城市管理者為引導(dǎo)，攤販、居民為中心的協(xié)商平臺，能夠使三方“共同在場”參與協(xié)商，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟(jì)的多元主體參與治理。社會組織是組織化的、集中化的利益主體，作為協(xié)商溝通的平臺能有效地凝聚和表達(dá)城市居民的利益需求。社會組織還可以起到溝通政府與民眾的橋梁作用，一方面可以向政府反映民眾的愿望和需求，另一方面又可以將政府的政策傳達(dá)給民眾，加強(qiáng)政府與民眾之間的溝通，從而使民眾的不同需求能夠得到最大化的滿足和實現(xiàn)。社會力量參與到地攤經(jīng)濟(jì)的治理中，通過整合城市居民不同階層、不同類型的利益需求，能有效彌補(bǔ)政府在地攤經(jīng)濟(jì)治理方面的不足。城市地攤經(jīng)濟(jì)多中心治理要創(chuàng)新公民參與渠道，構(gòu)建社會組織參與城市治理的多元通道與有效方法，激發(fā)社會組織參與公共空間治理的動力。

四、結(jié)語

本文通過對新鄉(xiāng)市的地攤經(jīng)濟(jì)的調(diào)查研究，分析了地攤經(jīng)濟(jì)在治理中的困境，并對多主體協(xié)同治理創(chuàng)新路徑進(jìn)行探究，提出建議，得出結(jié)論。城市地攤經(jīng)濟(jì)的治理要基于多中心治理理論，構(gòu)建多元協(xié)作平臺，破解城市地攤經(jīng)濟(jì)治理的難題，促進(jìn)城市地攤經(jīng)濟(jì)的治理創(chuàng)新，使城市治理朝著現(xiàn)代化邁進(jìn)。