國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制方法探討

石澤彪

六盤(pán)水市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司

引言：當(dāng)局所發(fā)布的有關(guān)文件代表中國(guó)村莊建設(shè)實(shí)施框架的確立和完成，有關(guān)部門(mén)強(qiáng)調(diào)，在新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，始終要注重生態(tài)環(huán)保，兼顧生產(chǎn)、生活和其他農(nóng)村建設(shè)思路，特別是在實(shí)用性農(nóng)村建設(shè)背景下，面對(duì)在空間資源治理和保護(hù)思想之下，著重對(duì)農(nóng)村進(jìn)行了土地規(guī)劃、資源規(guī)劃和生態(tài)資源規(guī)劃，在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過(guò)程當(dāng)中，需要考慮不同地區(qū)之間存在的差異性，制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略以及目標(biāo)，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。為推動(dòng)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的高效實(shí)施，國(guó)家也出臺(tái)了多項(xiàng)村莊規(guī)劃工作建議，明確了村莊規(guī)劃任務(wù)與要求，同時(shí)，在國(guó)土空間規(guī)劃上實(shí)施“五級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃模式，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，確保國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)。

一、實(shí)用性村莊規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）土地分類(lèi)不合理

基于國(guó)土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃的編制也面臨著新的要求[1]，村莊規(guī)劃編制的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有得到統(tǒng)一，致使村莊規(guī)劃工作的開(kāi)展受到了制約。當(dāng)前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃存在著與其他空間性規(guī)劃不一致、難以體現(xiàn)空間差異性等問(wèn)題。只有村莊土地規(guī)劃多規(guī)合一，才能推動(dòng)村級(jí)土地合理使用與規(guī)劃。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地使用類(lèi)型主要是耕地、林地、水域以及其他建設(shè)用地四類(lèi)。城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)一發(fā)展，使得城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃在用地方面形成了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)兩大性質(zhì)，要求對(duì)土地屬性進(jìn)行分類(lèi)時(shí)，需分成更為細(xì)致的分類(lèi)。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)用土地劃分還不夠精細(xì)，造成多規(guī)合一的困難。

（二）技術(shù)地圖不夠科學(xué)

就目前國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)運(yùn)用形式而言，多數(shù)計(jì)劃是以AutoCAD 形式設(shè)計(jì)技術(shù)底圖，該軟件在設(shè)計(jì)精確度方面有較高要求。由于我國(guó)地域廣闊，地形復(fù)雜，因此不同地區(qū)之間存在較大差異，并且很多區(qū)域面積較小，導(dǎo)致實(shí)際測(cè)繪工作量非常大。技術(shù)人員要求實(shí)物和底圖比例保持1:1000，而村莊土地在規(guī)劃時(shí)通常是利用ArcGIS 數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)計(jì)底圖，以方便數(shù)據(jù)查詢(xún)，同時(shí)便于分析，通常要求設(shè)計(jì)比例保持在1:10000。一些鄉(xiāng)土特色鮮明的村落可保留為特色保護(hù)性村落，并有優(yōu)先發(fā)展優(yōu)勢(shì)作用。對(duì)于一些擁有較高知名度的村鎮(zhèn)，其建設(shè)過(guò)程往往會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卦写迓溥M(jìn)行整體改造。但在現(xiàn)實(shí)中，這一現(xiàn)象正好相反，多數(shù)村落雖保存著當(dāng)?shù)貧v史文化與特色風(fēng)貌，但目前還不能達(dá)標(biāo)。

（三）忽略了農(nóng)村發(fā)展的特點(diǎn)

以黨的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)鄉(xiāng)村建設(shè)工作為依托，我國(guó)現(xiàn)在在村莊規(guī)劃方面已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性的工作成果，但是在這一階段，仍然面臨著一些規(guī)劃方面的問(wèn)題，其中比較突出的一點(diǎn)，就是在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中忽略了農(nóng)村發(fā)展特色。目前，由于土地資源管理制度存在缺陷，相關(guān)政策執(zhí)行力度不足等因素影響，造成了農(nóng)村土地資源利用率偏低。在開(kāi)展農(nóng)村土地資源利用工作時(shí)，相關(guān)部門(mén)認(rèn)為，導(dǎo)向性工作的實(shí)施卻沒(méi)有很好地處理規(guī)劃細(xì)節(jié)，面對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)用性的建設(shè)工作遵循城市化的建設(shè)道路，制約了農(nóng)村特色發(fā)展。土地使用效率低下，相關(guān)人員對(duì)于土地資源利用效率不夠高，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，影響了社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。缺乏管理，不能促進(jìn)規(guī)劃編制工作的實(shí)施。

二、實(shí)用性的村莊規(guī)劃制定策略

（一）確定用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

以國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)為背景，對(duì)村莊進(jìn)行實(shí)用性規(guī)劃制定與分析時(shí)，用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的劃分相對(duì)困難。目前我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村土地類(lèi)型主要以農(nóng)業(yè)為主，而當(dāng)前國(guó)家正在開(kāi)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程，因此需要將更多的空間資源納入城鄉(xiāng)規(guī)劃之中。在原空間規(guī)劃體系的構(gòu)建上，村莊規(guī)劃工作不能達(dá)到現(xiàn)代發(fā)展全要素保護(hù)，全域發(fā)展的要求。同時(shí)在新時(shí)期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，對(duì)于土地資源利用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)方面的關(guān)注度越來(lái)越高。致使在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作中，農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地沒(méi)有得到足夠重視。并且傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方法已經(jīng)不能滿足當(dāng)前實(shí)際發(fā)展需求，這就使得現(xiàn)階段的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用存在一定矛盾，因此也難以為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展提供有效支持。為了解決這一問(wèn)題，有關(guān)工作人員須根據(jù)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，建立起科學(xué)的村莊規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村用地分類(lèi)規(guī)范，并可作為農(nóng)村土地規(guī)劃的總體參考。實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制，必須有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定土地規(guī)劃，以及與土地相結(jié)合的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及自然屬性的特征做好歸類(lèi)與規(guī)劃工作。同時(shí)還應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需求，將農(nóng)民群眾所關(guān)心的內(nèi)容納入其中來(lái)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃目標(biāo)。

（二）推動(dòng)實(shí)施多規(guī)合一

鄉(xiāng)村地區(qū)的土地規(guī)劃正在進(jìn)行，需推動(dòng)多規(guī)合一的有效實(shí)施，關(guān)注村莊建設(shè)技術(shù)差異性，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境整治。通過(guò)將農(nóng)村發(fā)展和土地資源利用相統(tǒng)一，提升土地利用水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。做好鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間控制工作。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。在推進(jìn)多規(guī)合一方面，其主要任務(wù)就是要正確處理建設(shè)和保護(hù)開(kāi)發(fā)的關(guān)系。同時(shí)還要注重農(nóng)村居民點(diǎn)整理，提高土地利用效率。把土地利用規(guī)劃納入生態(tài)修復(fù)和耕地保護(hù)的范疇，達(dá)到土地整治的各項(xiàng)要求。要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地制定出符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求的村莊總體規(guī)劃方案。將“城規(guī)”和“土規(guī)”有效地結(jié)合起來(lái)，化解村莊建設(shè)規(guī)劃沖突性，搞好村莊建設(shè)規(guī)范化管理工作，合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)空間，搞好環(huán)境整治。

（三）因地制宜地進(jìn)行彈性規(guī)劃的形式

在新時(shí)期下，科學(xué)規(guī)劃村莊建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要環(huán)節(jié)[2]，在國(guó)土空間規(guī)劃語(yǔ)境下進(jìn)行實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，需考慮村莊建設(shè)與發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益訴求。為了確保在實(shí)際應(yīng)用時(shí)能夠科學(xué)開(kāi)展相關(guān)工作，必須要結(jié)合農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)制定科學(xué)合理的村莊空間布局方案，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。采取因地制宜，彈性規(guī)劃等方法，統(tǒng)籌規(guī)劃宅基地分布以及大小等，并且和今后的發(fā)展進(jìn)行有效的對(duì)接，在搞好村莊規(guī)模調(diào)控工作的同時(shí)，擴(kuò)大范圍也需進(jìn)行合理的規(guī)劃。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的耕地保護(hù)政策已經(jīng)不再適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展要求。村莊建設(shè)用地規(guī)劃中亟須確保村莊發(fā)展用地科學(xué)，也要適應(yīng)未來(lái)發(fā)展彈性需求。因此，在實(shí)際工作中應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛蔡攸c(diǎn)，將自然條件納入村莊建設(shè)當(dāng)中來(lái)。另外，還要按照村莊建設(shè)的要求擴(kuò)大范圍，明確禁止在村以外進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并且規(guī)定農(nóng)田不用作建設(shè)開(kāi)發(fā)用地。通過(guò)科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量有提高。另外還將生態(tài)空間布置于村落的核心部位，生態(tài)與農(nóng)田保護(hù)紅線的實(shí)施，推進(jìn)耕地占補(bǔ)工作均衡開(kāi)展。嚴(yán)守農(nóng)村用地管控底線，留出足夠的可支配空間，以促進(jìn)農(nóng)村今后的發(fā)展，確保規(guī)劃合理。

依據(jù)法律規(guī)范，結(jié)合我國(guó)土地使用情況及性質(zhì)，對(duì)不同土地類(lèi)型進(jìn)行分區(qū)，規(guī)劃用地時(shí)許多指標(biāo)是剛性，指令性的，基層實(shí)施時(shí)，若全部按用地規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行，易使規(guī)劃中的建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施及規(guī)劃用地范圍的選址等方面受影響。同時(shí)由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，城市之間存在很大差距，造成了建設(shè)用地與生活用地的矛盾。但若沒(méi)有相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，那么就很難做到用地指標(biāo)調(diào)劑，造成更大的麻煩。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市建設(shè)占用了大量的耕地資源，導(dǎo)致我國(guó)的耕地面積逐漸減少。因此，有必要留出部分機(jī)動(dòng)用地指標(biāo)，較好地適應(yīng)用地需求，并且納入激勵(lì)政策，搞好規(guī)劃評(píng)估，達(dá)到綜合利用土地的目的。

（四）加大鄉(xiāng)村歷史文化和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)力度

鄉(xiāng)村建設(shè)中有許多農(nóng)耕文化濃厚的地方，散落于鄉(xiāng)村各處，這些農(nóng)耕文化并不能構(gòu)成一個(gè)完整的體系。所以，要想使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)，就必須重視對(duì)于鄉(xiāng)村文化的保護(hù)。為確保農(nóng)村文化得到有效傳承，鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)工作有待加強(qiáng)，可建立相關(guān)法律依據(jù)，保護(hù)農(nóng)村用地。為了激發(fā)鄉(xiāng)村大眾保護(hù)歷史文化意識(shí)，通過(guò)頒布相關(guān)宣傳和保護(hù)法律，實(shí)行嚴(yán)厲懲戒制度，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)歷史文化和特殊鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)的水平。

（五）類(lèi)型的合理劃分和編制原則的優(yōu)化

村莊規(guī)劃則是鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，起到重要的指導(dǎo)作用[3]，實(shí)用型的村莊建設(shè)之路，相關(guān)部門(mén)要統(tǒng)籌規(guī)劃，在具體開(kāi)展農(nóng)村區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，以科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)原則，堅(jiān)持以人為本，全面協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，通過(guò)因地制宜的方式對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不變，村莊實(shí)用性強(qiáng)規(guī)劃路徑中的實(shí)用性為重點(diǎn)，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，以高效利用空間為規(guī)劃原則，對(duì)農(nóng)村土地利用性質(zhì)進(jìn)行合理分割。再次以“兩型社會(huì)”作為指導(dǎo)方向開(kāi)展規(guī)劃編制工作，制定科學(xué)合理的規(guī)劃指標(biāo)和實(shí)施方法，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的目的。注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，通過(guò)建立完善的環(huán)境保護(hù)機(jī)制保障村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，從而達(dá)到改善農(nóng)村居民居住條件和提升生活品質(zhì)的目的。

（六）引進(jìn)“村”計(jì)劃人才

在鄉(xiāng)村振興背景以及“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，重要性凸顯[4]。在農(nóng)村的規(guī)劃工作開(kāi)展的過(guò)程當(dāng)中，與城市進(jìn)行規(guī)劃相比，難度較大，由于受到不同程度實(shí)際因素的影響，農(nóng)村規(guī)劃工作的展開(kāi)和實(shí)施難度較大，這時(shí)就要注意引進(jìn)人才，完成計(jì)劃的編制。在實(shí)際工作中應(yīng)注重引進(jìn)高素質(zhì)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師來(lái)承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)。引進(jìn)“村”計(jì)劃人才，完成村莊規(guī)劃，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員要有從事農(nóng)村規(guī)劃方面的經(jīng)驗(yàn)，在促進(jìn)農(nóng)村有序發(fā)展和保護(hù)生態(tài)先行的思路下，完成規(guī)劃編制工作，降低規(guī)劃編制中不適應(yīng)性。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村居民日常生活方式以及傳統(tǒng)文化習(xí)俗的調(diào)查研究，并結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行分析和處理，為制定科學(xué)有效的村莊總體規(guī)劃提供依據(jù)?；诖迩f差異性，采取實(shí)用的編制模式，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員要仔細(xì)研究村落個(gè)體差異性，運(yùn)用差異性規(guī)劃方法，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一建設(shè)思路。無(wú)論在什么時(shí)期，村莊規(guī)劃工作都要跟上黨的決策，在這一階段完成模式探索，要以國(guó)土空間規(guī)劃為工作思路，農(nóng)村建設(shè)之路實(shí)行多規(guī)合一，特別是基層工作人員，把政策和執(zhí)行有效地結(jié)合在一起，完成新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重大使命。在實(shí)用性農(nóng)村建設(shè)背景下開(kāi)展工作時(shí)，面對(duì)在空間資源治理和保護(hù)思想之下，著重對(duì)農(nóng)村進(jìn)行土地規(guī)劃、資源規(guī)劃和生態(tài)資源規(guī)劃是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作任務(wù)，由有關(guān)部門(mén)牽頭，做到整體和可行的編制模式探析，科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化地使用資源，完成生態(tài)管理和科學(xué)規(guī)劃，最終達(dá)到國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村建設(shè)的目的。

結(jié)論：總之，在國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境下建設(shè)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制體系對(duì)于農(nóng)村發(fā)展和全社會(huì)發(fā)展規(guī)劃起著決定性作用。在新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，土地是最基本也是最為核心的資源之一，因此為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門(mén)應(yīng)重視并加強(qiáng)實(shí)用性村莊規(guī)劃工作。但就實(shí)用性強(qiáng)的村莊規(guī)劃現(xiàn)狀而言，這里面還存在著不少問(wèn)題，有必要結(jié)合這類(lèi)問(wèn)題，探索出相關(guān)解決策略，優(yōu)化土地分類(lèi)，保護(hù)好鄉(xiāng)土文化，確保村莊規(guī)劃實(shí)用科學(xué)。