“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建分析

張茜

貴州省貴安新區(qū)生態(tài)環(huán)境局

實(shí)行“三線(xiàn)一單”以深入強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，建立健全其生態(tài)環(huán)境管理體系構(gòu)建，對(duì)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高品質(zhì)的發(fā)展和高水準(zhǔn)維護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)體系和治理水準(zhǔn)有著極其主要的作用。

一、“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的創(chuàng)建現(xiàn)況

（一）管控體系的創(chuàng)建歷程總結(jié)

從20 世紀(jì)90 年代，國(guó)家開(kāi)始研究大氣、水、自然生態(tài)的環(huán)境功能區(qū)劃劃分，這也是“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的探索階段，國(guó)家開(kāi)始逐漸意識(shí)到體系綜合的必要性，我國(guó)開(kāi)始研究國(guó)家生態(tài)功能行政區(qū)劃分和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；同時(shí)把各種最主要的地區(qū)集中劃分劃定為生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，并對(duì)其實(shí)行全面管控。近些年來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步地把生態(tài)紅線(xiàn)和各個(gè)因素區(qū)劃的優(yōu)點(diǎn)組合，不斷研究展開(kāi)關(guān)于城市生態(tài)環(huán)境的整體規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃的試點(diǎn)工作。同時(shí)結(jié)合“三線(xiàn)一單”的試點(diǎn)工作，生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門(mén)帶領(lǐng)編制了關(guān)于“三線(xiàn)一單”的技術(shù)細(xì)則。此外，還頒布了其編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)文獻(xiàn)，逐漸創(chuàng)建完善的技術(shù)和管理體系。

（二）管控體系逐步形成

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管控體系已經(jīng)逐步形成，由四大體系組成，分別是成果、管理、技術(shù)和運(yùn)用體系。成果體系，具體來(lái)講是一套成果數(shù)據(jù)庫(kù)、一套生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案、一套其準(zhǔn)入清單和一套基礎(chǔ)的地理底圖數(shù)據(jù)庫(kù)。首先，一套基礎(chǔ)的地理底圖數(shù)據(jù)庫(kù)可以對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的情況予以全面摸底，并予以規(guī)范化、矢量化解決，形成一套方位正確、坐標(biāo)系一致、界限清晰等維度的數(shù)據(jù)庫(kù)。完成了每個(gè)環(huán)境因素功能劃區(qū)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)、各種保護(hù)地等的空間化和智能化，為數(shù)據(jù)信息的共享和智能決策夯實(shí)基礎(chǔ)。而生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案，是涵蓋了自然生態(tài)、環(huán)境、土地的自然生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案。這套管理體系里包含自然準(zhǔn)則、銜接城市邊界的氣、水、土地、自然分區(qū)的管理防范，細(xì)致化到土地的斑片尺度，同時(shí)還包含一個(gè)貫徹到監(jiān)控?cái)嗝婧凸芾韱卧沫h(huán)境品質(zhì)目標(biāo)等的要求，以及創(chuàng)建了關(guān)于各種資源的管理體系，例如對(duì)于水資源、土壤資源等的強(qiáng)度、效能和環(huán)境管控方法，同時(shí)還創(chuàng)建了一套關(guān)于引領(lǐng)城市高品質(zhì)發(fā)展的環(huán)境管理單元，其單元精準(zhǔn)度達(dá)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。而成果體系中的一個(gè)分單元的多角度的自然生態(tài)環(huán)境的審批清單也是市場(chǎng)準(zhǔn)入清單。其根據(jù)環(huán)境管理單元，統(tǒng)籌考量到生態(tài)紅線(xiàn)、界線(xiàn)、上線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，連接每項(xiàng)法律法規(guī)及相關(guān)政策文件，進(jìn)而提出了空間結(jié)構(gòu)限制、資源使用率、環(huán)境隱患預(yù)防、顆粒物排放管理等四個(gè)層面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。成果體系中的“三線(xiàn)一單”第一次完成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的體系化、空間化、數(shù)據(jù)化組合，創(chuàng)建了其成果信息的共享系統(tǒng)平臺(tái)。一套致力于多個(gè)服務(wù)對(duì)象的成果數(shù)據(jù)庫(kù)，已完成了各個(gè)城市自助查詢(xún)的服務(wù)以及滿(mǎn)足了全國(guó)一張地圖的展現(xiàn)。我國(guó)的省市區(qū)已經(jīng)完成了基礎(chǔ)支撐平臺(tái)的建設(shè)，并陸續(xù)研發(fā)了數(shù)據(jù)信息管理、查詢(xún)服務(wù)等業(yè)務(wù)板塊。此外，四個(gè)體系中的技術(shù)體系愈加成熟。其在傳承過(guò)去各種機(jī)制成熟技術(shù)方式的基準(zhǔn)上，管控技術(shù)體系展現(xiàn)出細(xì)致化水準(zhǔn)及集成程度越來(lái)越強(qiáng)的特點(diǎn)，從生態(tài)保護(hù)范圍、大氣環(huán)境質(zhì)量范圍、水環(huán)境范圍到土地污染防控以及海洋環(huán)境范圍，逐步確立了一個(gè)海陸統(tǒng)籌涵蓋全要素的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。而四大體系之一的管理體系也在逐漸地完善。對(duì)于“三線(xiàn)一單”的法律確認(rèn)，國(guó)家對(duì)于其實(shí)行的法律保護(hù)不斷加強(qiáng)，同時(shí)其他省市地方也進(jìn)一步確認(rèn)了其法律地位。同時(shí)根據(jù)國(guó)家頒布的相關(guān)管理性的文件，創(chuàng)建了上下聯(lián)動(dòng)和積極響應(yīng)的工作制度，強(qiáng)化主體責(zé)任。國(guó)家層面由相關(guān)方面的顧問(wèn)小組把控目標(biāo)、專(zhuān)家小組審核把關(guān)；省級(jí)層面由包保組專(zhuān)家等從不同維度做好技術(shù)幫扶，全面推進(jìn)體系構(gòu)建工作；市級(jí)層面全面參與“三線(xiàn)一單”的編制、頒布和運(yùn)用工作；各縣區(qū)的分工交給地方相關(guān)部門(mén)自由裁量。除此之外管理體系中動(dòng)態(tài)信息管理和跟蹤評(píng)價(jià)制度初步形成。大致明確了及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)優(yōu)化有效結(jié)合的制度，并提出了首批試點(diǎn)省成果更新修改的準(zhǔn)則和要求、程序與標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于依法依紀(jì)事件及時(shí)更新，對(duì)于五年內(nèi)由于國(guó)家和地方發(fā)展布局、生態(tài)紅線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和自然環(huán)境品質(zhì)目標(biāo)修改，必須予以更新的，需要由各市區(qū)提出更新申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審后更新。初步確定跟蹤評(píng)估價(jià)制度，同時(shí)按照相關(guān)要求，由各省組織定期開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。最后是運(yùn)用體系持續(xù)擴(kuò)展，這個(gè)體系以生態(tài)紅線(xiàn)及其空間保護(hù)主要自然環(huán)境家底。把沒(méi)有引入到生態(tài)紅線(xiàn)的要素主要區(qū)和極其主要的區(qū)域、自然環(huán)境的敏感區(qū)域以及十分敏感的區(qū)域、各種保護(hù)地、河湖緩沖地帶，及主要的草原、林地等歸入生態(tài)紅線(xiàn)，把對(duì)保護(hù)生態(tài)安全有關(guān)鍵作用的綠色走廊也納入保障。此外運(yùn)用體系還以環(huán)境品質(zhì)底線(xiàn)幫助打贏環(huán)境治理攻堅(jiān)活動(dòng)。對(duì)于違法違紀(jì)的單位進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治，有效指導(dǎo)受損害的優(yōu)先保障單元的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。根據(jù)共享應(yīng)用系統(tǒng)，支持觸及到項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、安全距離等環(huán)境信訪投訴處理，擴(kuò)展智能環(huán)保的內(nèi)在和延展，同時(shí)這套體系還以資源使用上線(xiàn)創(chuàng)建資源和生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)鏈以及以自然生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單為提供生態(tài)環(huán)境嚴(yán)謹(jǐn)化管理的標(biāo)準(zhǔn)。其中自然生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單通過(guò)連接原有的相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，匯集了“三線(xiàn)”的成果，堅(jiān)持環(huán)境功能及效果導(dǎo)向，制定涵蓋空間準(zhǔn)入、廢氣排放、環(huán)境隱患、資源使用4 個(gè)層面，并將其共通性和個(gè)性有效結(jié)合的生態(tài)空間準(zhǔn)入清單，是生態(tài)環(huán)境管控的主要工具書(shū)。一方面支持自然環(huán)境管理工作的嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致化、落地化，另一個(gè)層面，確認(rèn)了對(duì)產(chǎn)業(yè)的約束條件，是各種建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的科學(xué)指南。

二、“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

（一）管理體系不完善，生態(tài)環(huán)境建設(shè)效用有待提升

“三線(xiàn)一單”的設(shè)計(jì)理念是增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境根源防御，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，雖然各地方政府將其放入相關(guān)法規(guī)中，但是沒(méi)有進(jìn)一步詳盡的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際應(yīng)用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)由于我國(guó)各省市區(qū)政府的分工形式不同，致使各地方成效差距較大。并隨著我國(guó)各項(xiàng)規(guī)劃的相繼發(fā)布，“三線(xiàn)一單”正面臨不同規(guī)劃間的符合性兼容問(wèn)題，但當(dāng)前對(duì)更換調(diào)整的規(guī)則還未確定，地方在實(shí)行更新修改時(shí)缺少明確的技術(shù)規(guī)范，特別是對(duì)調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容、流程、主體、次數(shù)等仍然在很大的變數(shù)，或許會(huì)影響成果品質(zhì)。

（二）系統(tǒng)技術(shù)需要改進(jìn)

生態(tài)環(huán)境的劃分方式連接難度大。其一，規(guī)建及自然資源部門(mén)對(duì)于“三區(qū)三線(xiàn)”及“三線(xiàn)一單”在設(shè)計(jì)時(shí)期都觸及了生態(tài)紅線(xiàn)和生態(tài)用地，其兩者對(duì)生態(tài)用地的劃分技術(shù)渠道、管控制度有一定差別。其次是落地應(yīng)用效果有待加強(qiáng)，缺乏從自然環(huán)境層面出發(fā)的全面研究分析，不能高效支撐管理部門(mén)的決策支持。此外，污染防控單元?jiǎng)澐址椒ㄒ策€未統(tǒng)一，過(guò)去的劃定方法更傾向于對(duì)主功能區(qū)的規(guī)范，能夠確保成果的平穩(wěn)性，具有比較清晰的承擔(dān)主體，但需要依靠“三線(xiàn)”成效，不及一張圖應(yīng)用方便。最后是自然環(huán)境審批清單準(zhǔn)入特點(diǎn)體現(xiàn)不足。從原有的成就來(lái)看，自然環(huán)境審批清單中除了空間結(jié)構(gòu)約束需求外，污染排放管控、資源利用率等要求“準(zhǔn)入”特點(diǎn)不顯著。因此，因?yàn)槲廴痉揽貑卧缍?biāo)準(zhǔn)的原因，易造成治理要求和標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)位，同區(qū)域環(huán)評(píng)互為參考等問(wèn)題比較明顯。

（三）實(shí)行運(yùn)用的制度和途徑不夠清晰

環(huán)境品質(zhì)原則發(fā)揮的效果有限?！叭€(xiàn)一單”在縮減比例、計(jì)算容量、污染排放清單等層面的工作量較多，初步建立體系化提高生態(tài)質(zhì)量的工作途徑，但當(dāng)前發(fā)揮效果的仍然是僅限于分區(qū)管控。一些地方運(yùn)用依然停在環(huán)境評(píng)價(jià)體系內(nèi)部，僅限在籌備環(huán)評(píng)、環(huán)評(píng)報(bào)告的規(guī)劃符合性分析和結(jié)構(gòu)限制等層面，對(duì)兩者實(shí)施支撐不夠。此外，應(yīng)用保障機(jī)制仍未全面完善。當(dāng)前各地方針對(duì)“三線(xiàn)一單”的詳細(xì)運(yùn)用方向仍處在研究階段，還要在管理制度方面增強(qiáng)設(shè)計(jì)，同時(shí)結(jié)合本地開(kāi)展監(jiān)控評(píng)審也需進(jìn)一步落實(shí)。

三、“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建策略

（一）建立健全管理機(jī)制

首先全面推進(jìn)把其納入國(guó)家和當(dāng)?shù)亓⒎?。在全?guó)范圍確認(rèn)其法律地位，同時(shí)，圍繞我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管控計(jì)劃，以及其準(zhǔn)入清單的相關(guān)要求積累經(jīng)驗(yàn)，為“三線(xiàn)一單”力爭(zhēng)更多的合法地位，確定處罰力度和執(zhí)法流程。其次是完善數(shù)據(jù)更新和按期調(diào)整制度。研討制定“三線(xiàn)一單”更新修改工作規(guī)則，除了依法依紀(jì)信息更新的情況外，對(duì)可能會(huì)減少生態(tài)保護(hù)需求的優(yōu)化調(diào)整行為嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí)創(chuàng)建跟蹤評(píng)審制度，出臺(tái)其跟蹤評(píng)審管理手段，利用跟蹤評(píng)審加強(qiáng)地區(qū)、流域及海區(qū)的群防群控。最后，創(chuàng)建獎(jiǎng)懲制度和生態(tài)賠償制度。全面運(yùn)用跟蹤評(píng)審結(jié)果，研究創(chuàng)建獎(jiǎng)懲制度。推進(jìn)各省縣市區(qū)有效結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案的劃分狀況，嘗試研究納入生態(tài)賠償制度，同其他的生態(tài)賠償規(guī)定合力推進(jìn)，形成誰(shuí)治理，誰(shuí)受益的良好現(xiàn)象[1]。

（二）建立健全“三線(xiàn)一單”的技術(shù)體制

首先擴(kuò)展“三線(xiàn)一單”的技術(shù)體制深度。它的最大特征是基準(zhǔn)性、體系性、空間性、長(zhǎng)久性和可變性，應(yīng)該隨著生態(tài)保護(hù)工作的最新規(guī)定和具體工作的策略更新而持續(xù)的迭代更新。比如在當(dāng)前碳達(dá)峰碳平衡的政策下，“三線(xiàn)一單”要有效結(jié)合國(guó)家碳排放政策，以及地方碳平衡計(jì)劃方案，研究展開(kāi)“三線(xiàn)一單”協(xié)作推進(jìn)碳排放探究工作，把減污降碳協(xié)作管理的目標(biāo)融到生態(tài)環(huán)境、水及氣的空間品質(zhì)原則目標(biāo)及分區(qū)管控、碳上線(xiàn)指標(biāo)管理等層面，逐漸摸透“三線(xiàn)一單”協(xié)作推進(jìn)碳排放技術(shù)途徑。其次是增強(qiáng)其較弱環(huán)節(jié)的技術(shù)探究。不斷深化生態(tài)環(huán)境劃分和審批清單編制的相關(guān)技術(shù)要求，和環(huán)境管控單元的劃分或改進(jìn)的技術(shù)關(guān)鍵點(diǎn)。強(qiáng)化資源利用率的技術(shù)途徑探索，深化資源類(lèi)和自然環(huán)境類(lèi)機(jī)制間的有效連接。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)生態(tài)區(qū)域薄弱環(huán)節(jié)的探究。進(jìn)而明確自然生態(tài)環(huán)境審批清單的編制要求，全面體現(xiàn)根據(jù)自然法則確認(rèn)的空間資質(zhì)要求和根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)確認(rèn)的范圍、時(shí)效要求。最后是加強(qiáng)跨省地區(qū)流域協(xié)作管理。全面運(yùn)用重點(diǎn)地區(qū)、流域的“三線(xiàn)一單”合成工作成就，突出協(xié)作管控、共同治理的準(zhǔn)則，增強(qiáng)其統(tǒng)籌連接工作，加強(qiáng)地區(qū)、河流流域及海域的防控機(jī)制，為輔導(dǎo)相關(guān)省區(qū)持續(xù)優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理體制提供保障[2]。

（三）擴(kuò)展運(yùn)用體系

首先推進(jìn)高水準(zhǔn)的保障。不斷推進(jìn)“三線(xiàn)一單”成效數(shù)據(jù)的資源共享，支持水、空氣、土地等范圍的工作，合力治理污染。對(duì)于違法違紀(jì)、不符合要求等現(xiàn)象加速整改，做好追蹤評(píng)審、監(jiān)督考評(píng)等。其次是引領(lǐng)高品質(zhì)的發(fā)展。不斷強(qiáng)化“三線(xiàn)一單”在重點(diǎn)項(xiàng)目選址優(yōu)化、城市規(guī)劃建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等層面的效用，推進(jìn)新老動(dòng)能變換。全面研究根據(jù)生態(tài)、水、空氣等資源空間承載能力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的運(yùn)用形式。做好有效支持環(huán)評(píng)管放的服務(wù)變革。擴(kuò)展“三線(xiàn)一單”的信息共享數(shù)據(jù)的科技化決策支持的業(yè)務(wù)模塊設(shè)計(jì)，支持系統(tǒng)中環(huán)境評(píng)價(jià)的智能化審批和檢查，支持群眾和企業(yè)查找信息，提前判斷規(guī)劃開(kāi)發(fā)行為的外在影響。借鑒相關(guān)省市的成功改革案例，探索運(yùn)用“三線(xiàn)一單”的成就支持環(huán)評(píng)范圍的改革創(chuàng)新。最后是完善運(yùn)用渠道和制度。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保體系對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)的了解和運(yùn)用，進(jìn)而從機(jī)制體制方面逐漸研究形成一套“三線(xiàn)一單”同各項(xiàng)制度連接或共同發(fā)力的工作體系。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建，要以改善環(huán)境品質(zhì)為中心，有效結(jié)合當(dāng)?shù)氐膽?zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)布局，從空間結(jié)構(gòu)指導(dǎo)、污染物排放、環(huán)境危機(jī)防控等層面，對(duì)于不同類(lèi)別管理單元提出差異化環(huán)境的準(zhǔn)入條件?！叭€(xiàn)一單”的運(yùn)用，在城市建設(shè)開(kāi)發(fā)中必須將其作為主要參考依據(jù)，運(yùn)用其成果加速環(huán)保整治，改進(jìn)環(huán)境品質(zhì)。同時(shí)利用“三線(xiàn)一單”的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，為項(xiàng)目在銜接運(yùn)用、監(jiān)督等層面發(fā)揮政策引導(dǎo)和建設(shè)空間管理的作用，為省市區(qū)的高品質(zhì)發(fā)展提供主要支持。