電網(wǎng)基建工程項目管理廉潔風險防控的探索與思考

余泓實，袁方然

四川蜀能電力有限公司

一、當前基建工程項目管理廉潔風險現(xiàn)狀

工程建設(shè)領(lǐng)域作為腐敗問題的高發(fā)地帶，如何加強廉潔風險防控，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是建設(shè)單位亟須解決的一項極為重要的課題[1]。根據(jù)近年來基建單位接受上級巡視巡察、審計督導(dǎo)檢查的情況，工程管理廉潔防控工作在不同程度上有一定差距，對關(guān)鍵人員權(quán)力制約和監(jiān)督方面還有不相適應(yīng)、不夠完善問題，導(dǎo)致該項工作或流于形式，或沒有起到應(yīng)有的作用，滋生腐敗行為的土壤依然存在。

一是監(jiān)管責任難以明確到位。工程項目管理擔負著協(xié)助聯(lián)系地方政府部門、業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理，分包商、當?shù)匕傩?，直接調(diào)控內(nèi)部成本壓力、適應(yīng)復(fù)雜的外部社會施工環(huán)境要求，直接負責現(xiàn)場資金使用、項目工程的實施，權(quán)力多種多樣，廉潔風險分散瑣碎，管控難度大。

二是工程管理權(quán)力尋租空間較大。項目管理關(guān)鍵崗位人員長期駐扎在外地，點多面廣，“職低權(quán)實”，或多或少都擁有一定的決策權(quán)和業(yè)務(wù)處置權(quán)。若對其手中權(quán)力的運行監(jiān)督不夠有力，或者監(jiān)督的權(quán)威性和實效性不高，思想動機不純的部分人就可能借權(quán)力運作之機謀取私利。

三是工程管理風險防控措施不易落地。對于防控措施如何落地、效果怎樣、如何監(jiān)督的具體辦法不多，致使防控工停在了紙面上，沒有得到有效的執(zhí)行。在以項目為周期推動的廉潔風險防控工作中，初期很重視開展廉潔風險的梳理排查，但之后的工作卻較難做到時時提醒、實時防控。

四是風險防控體系建設(shè)總體上是求大求全。廉潔風險防控主體及其側(cè)重點不突出明晰，忽略了職能部門和工程項目部管理之間的差異性，各職能部門因其職能、所處環(huán)境、管理流程、管理水平與工程項目管理大不相同，從而導(dǎo)致在工程項目管理廉潔風險的防控手段上針對性不強、重點不突出、措施不給力。

二、工程項目管理容易產(chǎn)生腐敗行為的原因分析

工程項目管理涉及環(huán)節(jié)多、建設(shè)周期長、投資金額大、廉潔風險高，是黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作緊盯的重點[2]。形成工程項目管理廉潔風險的共性原因可以歸納為五個方面。

一是思想意識不夠堅強。項目管理人員如果在世界觀和價值觀方面有所偏差，價值取向發(fā)生扭曲，職業(yè)操守出現(xiàn)錯位，追求虛榮和低級趣味，就有可能憑借手中的權(quán)力鋌而走險謀求私利，造成個人行為失范，管理行為失控。

二是制度上的管理缺位。如果在管理制度和業(yè)務(wù)流程設(shè)計上存有漏洞，缺乏工作制度的規(guī)范性，內(nèi)部督查流于形式，個人自由裁量空間過大，又缺乏有效制衡和監(jiān)督制約，就很容易讓人利用規(guī)則的缺失和疏漏鉆空子，為腐敗的產(chǎn)生提供溫床。

三是監(jiān)督機制上的缺失。監(jiān)督機制沒有得到內(nèi)化拓寬和深化筑牢。一些人一方面對貪污腐化深惡痛絕，另一方面為了辦成事又千方百計地找熟人、托關(guān)系、請客送禮。監(jiān)督機制一旦出現(xiàn)問題，制度不能被嚴格地執(zhí)行，權(quán)力運作缺少陽光，管理人員就可能不正確履行職責而產(chǎn)生腐敗行為。

四是社會不良風氣的滲透。為了達到有利于自身利益的目的，外部人員對工程項目管理關(guān)鍵崗位人員進行感情投資、利益誘惑或恩惠拉攏或施加其他非正常影響。加上社會上的攀比心態(tài)、僥幸心態(tài)、從眾心態(tài)，面對誘惑一旦心態(tài)失衡，錯誤地放大自己的貢獻，把正常履行職責當作索取回報的籌碼，被利益貪欲裹挾著權(quán)力，造成權(quán)錢交易。

五是執(zhí)紀問責處置乏力。若監(jiān)督執(zhí)紀軟弱，問責處置“不痛不癢”，對關(guān)鍵崗位人員的問責處置存在“高高舉起，輕輕放下”現(xiàn)象。一些主要領(lǐng)導(dǎo)片面強調(diào)“能人效應(yīng)”，錯誤地將項目管理與腐化貪污查處工作對立著看，認為查處腐化貪污案件會挫傷管理人員積極性、有損企業(yè)形象、怕家丑外揚等等，從客觀上起到了姑息、慣勢、縱容的不良作用。

三、工程項目管理過程中存在的廉潔隱患及風險點

工程項目管理廉潔風險誘因是指工程項目管理從業(yè)人員在履行崗位權(quán)力和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性，風險點是指項目管理的權(quán)力運行過程中可能產(chǎn)生腐敗的具體環(huán)節(jié)或責任行為。因此，辨識工程建設(shè)廉潔風險點，加強防控工作，對從源頭上預(yù)防和遏制工程建設(shè)腐敗問題具有重要的意義[3]。

風險誘因：一是項目市場競爭異常激烈。施工行業(yè)門檻低，隊伍良莠不齊，有時不得不以不規(guī)范的手段來適應(yīng)這個目前還不完全規(guī)范的市場[4]，分包商往往會為掌握分包權(quán)的人員輸送特殊利益和好處，以獲取中標及施工過程中的利益。二是工程材料需求量大。受工期限制，部分材料從生產(chǎn)到進場的保障相對較弱，亦易受到來自廠商或供應(yīng)商、市場變化、當?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)或老百姓索求等方面的制約。三是人的行為容易受價值取向所支配。經(jīng)驗表明，市場經(jīng)濟既是法治經(jīng)濟也是道德經(jīng)濟，市場一旦脫離道德底線的約束，就會使人失去對法律紅線的敬畏，反映到基建工程項目上就是管理人員思想被侵蝕，淪為既得利益的俘虜和金錢的奴隸。

風險點：項目管理點多面廣，從源頭環(huán)節(jié)上加以分析如下：一是業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)涉及多層管理及關(guān)鍵少數(shù)人員。如在分配決策管理環(huán)節(jié)，決策程序不規(guī)范，執(zhí)行不到位，職能部門履責的議而不決或相互推諉，越位、錯位、缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。如在資金管理環(huán)節(jié)，可能存在不遵守集體決策和財務(wù)制度，關(guān)鍵少數(shù)人員脫離監(jiān)管，截留或套取資金私設(shè)“小金庫”；在工程款方面，管理人員可能收受相關(guān)方的好處，超合同支付，不按規(guī)定扣除代支代付款項。二是項目管理重要環(huán)節(jié)可操作性強。如搞人情分包，招標走形式搞內(nèi)定，形成利益共同體。如在工程結(jié)算及計量環(huán)節(jié)，超前、超價、超量結(jié)算；或者給分包隊伍多記多開，虛報、冒領(lǐng)農(nóng)民工工資。如在物資材料采購環(huán)節(jié)，市場詢價虛擬不實，招標采購走形式，搞指定或者內(nèi)定供貨商；與供貨商私下協(xié)議，采購物資質(zhì)次價高，或虛開發(fā)票，收取回扣；在廢舊或剩余物資材料處理上，私下操作，搞個人定價，少計量、低報價，收入不入賬。三是權(quán)力運行中的違規(guī)違法手段隱蔽性強。如利用文字歧義、價格不合理、條款不全、主體不明等造成合同漏洞；如現(xiàn)場管理人員收受相關(guān)方好處，降低安全或質(zhì)量檢查標準，或故意隱瞞問題，或?qū)κ鹿实恼{(diào)查和處理寬松隨意。如本單位有設(shè)備不用，卻對外部市場租賃設(shè)備，或違規(guī)將私車或者機械設(shè)備租給分包商使用獲取費用等。

四、工程項目管理廉潔風險的防控措施

為規(guī)范日常工程項目管理過程中的廉潔建設(shè)工作，各級各部門高度重視黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，牢固樹立“廉政責任重于泰山”意識，深入開展廉潔教育，扎緊權(quán)力的籠子，強化廉潔風險防控，開展規(guī)章制度的清理和完善、合同管理的執(zhí)行和履約情況、規(guī)范項目管理專業(yè)流程等效能監(jiān)察工作。

一個體系建設(shè)。建立集風險識別、排查、評估、防范、處置于一體的工程項目管理廉政風險防控體系，把廉潔風險防控融入工程項目管理流程中，通過全面排查思想道德、制度機制、崗位職責、管理流程和外部環(huán)境等方面的廉潔風險，逐步建立覆蓋各層級權(quán)力事項、管理流程、工作崗位的防控機制。結(jié)合廉潔從業(yè)承諾，借鑒安全交底的做法等，將職能部門的廉潔風險與工程項目管理廉潔風險區(qū)別開來，關(guān)口前移，主動預(yù)防，抓穩(wěn)抓實，最大化地發(fā)揮防控廉潔風險的作用，降低腐敗問題的發(fā)生機率。

兩個突出工作。第一是突出重點對象，把領(lǐng)導(dǎo)干部特別是掌握有人、財、物等管理權(quán)限的關(guān)鍵崗位人員作為重點對象，筑牢他們的風險防控底線。第二是突出重要環(huán)節(jié)，承包合同簽訂、專業(yè)（勞務(wù)）分包商選定、分包合同簽訂、材料物資及非招標采購、項目資金審批管理、工程質(zhì)量檢測和驗收結(jié)算等易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，及時進行廉潔風險源的排查，發(fā)現(xiàn)各種帶有苗頭性、傾向性的問題，限時糾偏，抓好防控措施落地。

三個帶頭作用。領(lǐng)導(dǎo)重視和員工參與是廉政風險防控的關(guān)鍵，通過領(lǐng)導(dǎo)帶頭查找風險源、帶頭制定和落實防控措施、帶頭帶動職能部門和其他人員抓好自身職責管轄范圍內(nèi)的廉政風險防控，形成上下聯(lián)動，共同溝通和參與廉政風險防控工作的良好局面。同時以上級單位組織的專項治理檢查工作為契機，認真查找公司存在的廉政風險和實際問題，及時制定和完善整改措施，堵塞漏洞。

四個加強管控。加強制度建設(shè)，認真學習和遵守《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定》，正確執(zhí)行和落實“三重一大”決策制度，嚴格遵照《集中采購管理辦法》以及《非招標方式采購實施細則》要求完善權(quán)力約束機制，做好權(quán)力的分解和配置，適時開展各項制度的適用性分析，及時做好制度的建立、修改工作。加強責任落實，梳理、界定工程項目各個管理層級權(quán)力邊界是厘清權(quán)責的根本，明確什么人能干什么、不能干什么，“責無授權(quán)不可為”，以及特殊情況下的行權(quán)規(guī)則，集體決策決定重大事項，并將其結(jié)果和執(zhí)行情況定期公示和報告，接受職工群眾監(jiān)督。加強廉教活動，著重廉潔文化建設(shè)，開辦道德講堂，對工程項目管理負責人和關(guān)鍵崗位人員進行廉潔風險提醒談話，將“干事干凈”放在首位。大力宣貫法律法規(guī)，通過專題學習、警示教育等方式，引導(dǎo)工程項目管理人員算好政治賬、經(jīng)濟賬、名譽賬、親情賬、健康賬等“五筆賬”。加強風險預(yù)警和監(jiān)督，結(jié)合廉潔風險隱患和風險點，逐一繪制管理環(huán)節(jié)和權(quán)力運行流程圖，逐項制定防控措施。如嚴格加強資金和預(yù)結(jié)算管控，把關(guān)計量控制標準和依據(jù)，明確按合同支付條件嚴格管控過程審核和監(jiān)督；細化合同相關(guān)條款，若出現(xiàn)需要現(xiàn)場簽工簽證情況，須現(xiàn)場經(jīng)辦人、預(yù)結(jié)算人員和項目負責人簽定，并完善相關(guān)資料和圖片留存?zhèn)洳?。在現(xiàn)場增設(shè)廉潔監(jiān)督員，對項目管理人員特別是項目經(jīng)理實施全過程、零距離監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)苗頭及時警示，抓早抓小，發(fā)現(xiàn)線索及時追蹤處理，防止由小錯釀成大錯。

五、加強工程項目管理廉政風險防控工作的幾點建議

一是關(guān)于廉潔教育。廉潔從業(yè)教育，不能單看是思想教育，更不能單針對領(lǐng)導(dǎo)人員，實際上是從上到下的全員思想教育和管理再認識。嚴明法紀和工作規(guī)則規(guī)范要求，讓各級管理人員熟知哪些可以作為，哪些不能作為，在工作中不出現(xiàn)好心辦壞事，盲目從事和辦糊涂事，對企業(yè)、對各級干部和管理人員都是一種政治保護。對于重點崗位管理人員，當以提高廉潔履職意識為重點，注重拒腐防變、懲前毖后，定期進行廉潔談話和提醒，促使干部員工時刻筑牢廉潔“防護墻”，干事干凈。

二是關(guān)于強化監(jiān)管。透明、高效的監(jiān)督機制，才能夠起著糾正偏差，保證權(quán)力行為沿著正確的軌道運行的作用，也使腐敗者望而卻步，腐敗行為無所遁形。加強對工程項目的事中事后關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管和問題處置，重點整治招呼干預(yù)、暗箱操作、圍標串標行為，以及變更和數(shù)據(jù)造假、層層轉(zhuǎn)包和非法分包、虛報工程量、多計工程款等違紀違規(guī)行為。完善決策制度和監(jiān)督機制建設(shè)，梳理整治管理疏漏環(huán)節(jié)，堵塞權(quán)力運行監(jiān)管漏洞，加大項目管理工作的公開力度，主動接受各級監(jiān)督；對責任權(quán)力進行規(guī)范，進一步細化、量化自由裁量權(quán)標準，減少層次、優(yōu)化流程、提高效能。完善施工從業(yè)單位和人員數(shù)據(jù)庫，信息共享，做到市場主體信用信息公開、透明、有效，大力整治非法掛靠、虛報資格（質(zhì))、履約不到位等問題。建立招標、采購全過程的動態(tài)監(jiān)管機制，推進公共服務(wù)平臺和行政監(jiān)督平臺，運用大數(shù)據(jù)加強和改進監(jiān)督方式，實現(xiàn)預(yù)警糾錯容錯、事中事后監(jiān)督、在線投訴舉報服務(wù)處理。

黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，永遠在路上，有力的懲處手段才能體現(xiàn)廉潔從業(yè)的嚴肅性，才能體現(xiàn)制度和監(jiān)督的約束力和法紀的威懾力，尤其是基建工程領(lǐng)域，在面對當前嚴峻的反腐倡廉形勢、依法治企的嚴格要求和社會各界越來越嚴的監(jiān)督力度，我們在工程項目管理廉潔風險防范管控上更需要多加勤奮努力和恪盡職守，不斷地創(chuàng)新和完善管控措施，抓早抓小，硬化處置，以反腐倡廉建設(shè)“干事、干凈”的新成效，為施工行業(yè)健康發(fā)展提供更好的服務(wù)保障。