法治浙江建設(shè)背景下農(nóng)村“外嫁女”合法權(quán)益保護(hù)實(shí)證研究

蔣偉靈

麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院

一、問題的提出

所謂“外嫁女”（或“出嫁女”）主要指與村外人結(jié)婚、但戶口仍留在本村的婦女[1]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，原本并不值錢的農(nóng)村房屋和土地瞬間“身價(jià)”高漲，由是引發(fā)了“外嫁女”與其所在的村民小組之間關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)收益分配、征地補(bǔ)償款分配等經(jīng)濟(jì)利益糾紛。根據(jù)司法實(shí)踐，解決該類糾紛的關(guān)鍵在于“外嫁女”是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而關(guān)于確認(rèn)該成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，法律上并未明確，這也導(dǎo)致全國各地法院在處理該類糾紛時(shí)適用的裁判標(biāo)準(zhǔn)不一，“外嫁女”的合法權(quán)益無法得到平等保護(hù)。為此，在浙江全省乃至全國范圍內(nèi)統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要和緊迫。

二、麗水市法院涉“外嫁女”案件現(xiàn)狀分析

2023 年3 月23 日，在中國裁判文書網(wǎng)上（ 網(wǎng)址：wenshu.court.gov.cn）收集裁判文書，收集數(shù)據(jù)的截止時(shí)間為2023 年3 月23 日13:00。在高級(jí)檢索中固定檢索條件：“全文檢索”中輸入“外嫁女”，“案由”選擇“民事案由”，“案件類型”選擇“民事案件”，檢索到在全國范圍內(nèi)共23859 篇裁判文書；再在左側(cè)導(dǎo)航欄“地域及法院”選擇“浙江省”，檢索到浙江省范圍內(nèi)共998 篇含有“外嫁女”的裁判文書，其中麗水40 篇，溫州183 篇，杭州138 篇。

從審判層級(jí)上分，麗水市法院的40 篇裁判文書中含中級(jí)法院裁判文書14 篇，基層法院裁判文書26 篇。從審判時(shí)間上分，2014 年1 篇，2015 年6 篇，2016年1 篇，2017 年3 篇，2019 年10 篇，2020 年14 篇，2021 年4篇，2022 年1 篇。剔除無效數(shù)據(jù)后，最終實(shí)際作為分析樣本的裁判文書總數(shù)為38 篇。

各基層法院對(duì)于本院受理的同類案件的裁判思路基本一致，由于篇幅所限，同一縣（市、區(qū)）或中級(jí)法院的案件僅選取部分進(jìn)行對(duì)比（見表1）。

經(jīng)分析得出以下幾方面結(jié)論，第一，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，僅有景寧畬族自治縣人民法院在（2015）麗景民初字第00188 號(hào)案件中采用綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)，并未要求原告提供有關(guān)部門認(rèn)定其具有所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的證明。第二，麗水市蓮都區(qū)人民法院等均以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定不屬于法院受案范圍，原告應(yīng)先向有關(guān)職能部門申請(qǐng)解決為由認(rèn)定原告不具有訴訟主體資格，并裁定駁回原告的起訴。第三，二審法院與一審法院在該問題上的觀點(diǎn)一致，在“上訴人雷某因與被上訴人麗水市蓮都區(qū)巖泉街道辦事處長崗背村一組侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案”中，麗水中院認(rèn)為：上訴人提供的現(xiàn)有證據(jù)不足以證明其具有案涉集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，故原審裁定認(rèn)定雷某的主體不適格并無不當(dāng)[2]。

三、“麗水模式”及其現(xiàn)實(shí)困境

2006 年3 月，麗水中院發(fā)布《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，該文件雖然不屬于法律或司法解釋，但對(duì)于麗水市各地法院在處理該類案件時(shí)無疑具有“約束力”，需參照適用。該文件確立了麗水市法院處理涉“外嫁女”案件的“麗水模式”。根據(jù)該意見，“外嫁女”需向其所在村集體所屬的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處或縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門申請(qǐng)行政處理（僅限于調(diào)解）。行政調(diào)解無果或?qū)ζ洳环?，方能向人民法院提起民事訴訟。此外，若“外嫁女”提起的民事訴訟中涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的，還應(yīng)先向前述部門申請(qǐng)確認(rèn)，才能提起民事訴訟[3]。

行政調(diào)解-資格行政確認(rèn)-民事訴訟的糾紛解決程序涉及行政和司法兩個(gè)權(quán)力領(lǐng)域，如能順利運(yùn)行，當(dāng)然可以發(fā)揮定分止?fàn)幍淖饔茫珜?shí)施起來，往往并非一帆風(fēng)順。在蓮政復(fù)決字〔2020〕第1 號(hào)行政復(fù)議決定書中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十二條第一款第（三）項(xiàng)、第二十七條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，村經(jīng)濟(jì)合作社社員資格取得、保留、喪失的相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由村經(jīng)濟(jì)合作社章程規(guī)定或者由社員大會(huì)討論決定。根據(jù)職權(quán)法定原則，被申請(qǐng)人并不具有核實(shí)確認(rèn)是否具備村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法定職權(quán)。本案中，被申請(qǐng)人作出認(rèn)定申請(qǐng)人藍(lán)某不具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的處理決定，顯然屬于超越職權(quán)。遂撤銷被申請(qǐng)人麗水市蓮都區(qū)人民政府巖泉街道辦事處于2019 年12 月17 日對(duì)申請(qǐng)人藍(lán)某作出的（2019）蓮巖字第6 號(hào)《蓮都區(qū)巖泉街道辦事處處理決定書》。

該行政復(fù)議決定書的觀點(diǎn)必將導(dǎo)致“麗水模式”的適用困難，它改變了2006 年以來類似糾紛的處理路徑，在認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，“外嫁女”的權(quán)利將無法獲得救濟(jì)。要想在后續(xù)的民事訴訟程序中不因主體不適格而被駁回起訴，“外嫁女”必須取得有關(guān)部門的資格認(rèn)定證明，而復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或街道辦事處等有關(guān)部門并無該項(xiàng)職權(quán)，“麗水模式”的第一個(gè)環(huán)節(jié)已然不具有可操作性，如此一來，該類糾紛恐將涌向信訪部門以尋找可能的出路。

2013 年，溫州中院出臺(tái)《關(guān)于為我市農(nóng)村綜合改革提供司法保障的若干意見》，與“麗水模式”相比，溫州中院對(duì)“外嫁女”權(quán)益的保護(hù)更進(jìn)了一步。該意見明確要求法院在審理涉“外嫁女”糾紛時(shí)要強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，加強(qiáng)對(duì)戶籍在案涉集體組織的“農(nóng)嫁女”及其子女的合法權(quán)利保護(hù)，使其享有與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等的分配權(quán)。該意見要求將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定納入人民法院的審查范圍，并特別強(qiáng)調(diào)同等保護(hù)。

文件還規(guī)定：“外嫁女”戶籍在本集體組織且擁有承包土地，或戶籍在本集體組織，且在配偶地未享受集體組織成員權(quán)益，對(duì)征地補(bǔ)償款請(qǐng)求同等享受權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。該條文細(xì)化了“外嫁女”享受同等分配權(quán)的條件，讓人民法院在審理裁判時(shí)更具可操作性。

“麗水模式”下法院更趨于采取司法避讓策略，需要行政機(jī)關(guān)先行對(duì)“外嫁女”的資格進(jìn)行認(rèn)定，方能進(jìn)入訴訟程序。溫州中院的處理模式則更具能動(dòng)性，相比之下，該模式將更有利于涉“外嫁女”糾紛案件的解決。當(dāng)行政機(jī)關(guān)和人民法院均不想處理時(shí)，人民法院是沒有退路的，因?yàn)槎ǚ种範(fàn)幷欠ㄔ旱穆氊?zé)所在[4]。

四、農(nóng)村“外嫁女”合法權(quán)益保護(hù)路徑的完善

在明確界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律出臺(tái)之前，因缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定和裁判標(biāo)準(zhǔn)，“外嫁女”合法權(quán)益保護(hù)仍將面臨諸多困難，需綜合考慮立法、司法與行政等多方面權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（一）厘清相關(guān)法律之間的關(guān)系

村民自治是《村民委員會(huì)組織法》確立的重要制度，司法實(shí)踐中，限制或排斥“外嫁女”合法權(quán)益的“村規(guī)民約”往往強(qiáng)調(diào)其屬于村民自治的范疇，法律不應(yīng)干涉。有學(xué)者認(rèn)為，“外嫁女”分配歧視正是村民自治下的產(chǎn)物。

男女平等是憲法的基本原則，任何法律的規(guī)定都不得與憲法相抵觸。《婦女權(quán)益保障法》第三十三條第一款和《農(nóng)村土地承包法》第三十一條均規(guī)定了對(duì)“外嫁女”在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)益保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵害。憲法是根本大法，具有最高法律效力?！秼D女權(quán)益保障法》《農(nóng)村土地承包法》和《村民委員會(huì)組織法》都是法律，處于同一位階，只是規(guī)定的內(nèi)容各有側(cè)重，但在憲法男女平等原則的統(tǒng)領(lǐng)下，三者關(guān)于“外嫁女”合法權(quán)益保護(hù)的“立場(chǎng)”和“方向”應(yīng)當(dāng)是一致的。人民法院在審理涉“外嫁女”案件時(shí)不應(yīng)徑行認(rèn)為該類糾紛屬于村民自治范圍，而應(yīng)厘清前述法律之間的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)作為少數(shù)人的“外嫁女”的合法權(quán)益。

（二）將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定納入法院審查范圍

在“再審申請(qǐng)人劉某因訴江西省吉安市井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、江西省吉安市井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金雞湖街道辦事處以及江西省吉安市井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金雞湖街道西坑村委會(huì)里塘山村小組行政不作為案”中，最高人民法院認(rèn)為：原告劉某是否具有里塘山村小組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格系法院在審理承包地征地補(bǔ)償款分配民事案件中需要確認(rèn)的事實(shí)，不應(yīng)也無需由行政機(jī)關(guān)先行對(duì)其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)于村民是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，不屬于管委會(huì)、金雞湖街道辦以及其他行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，更不屬于通過單獨(dú)提起行政訴訟由人民法院進(jìn)行審查的事項(xiàng)[5]。

與“麗水模式”不同，最高人民法院認(rèn)為在現(xiàn)行法律對(duì)于由誰通過何種程序來認(rèn)定村民是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格沒有明確規(guī)定的情況下，根據(jù)法不授權(quán)即禁止的原則，行政機(jī)關(guān)并無該項(xiàng)職權(quán)，這與蓮政復(fù)決字〔2020〕第1 號(hào)行政復(fù)議決定書的觀點(diǎn)一致。更重要的是，（2020）最高法行申4278 號(hào)案件確立了這樣一種裁判思路，即由人民法院在民事案件審理中應(yīng)當(dāng)審查原告是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，排除了資格行政確認(rèn)前置這一做法，讓“外嫁女”的權(quán)利救濟(jì)得到更有力的保障。

（三）協(xié)調(diào)行政權(quán)力與司法權(quán)力的關(guān)系

“麗水模式”為麗水地區(qū)該類案件的處理在很長一段時(shí)間內(nèi)提供了解決方案，但時(shí)移世易，前述行政復(fù)議決定顯然已經(jīng)改變了該模式的可操作性和可持續(xù)性。在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，法院系統(tǒng)與行政系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)盡快協(xié)調(diào)好在處理該類案件時(shí)二者所扮演的角色并立場(chǎng)一致、共同進(jìn)退，不能單方面退出“麗水模式”的執(zhí)行，在法律明確之前，繼續(xù)為“外嫁女”的合法權(quán)益救濟(jì)提供解決途徑。

（四）充分發(fā)揮人民檢察院的法律監(jiān)督職能

民事訴訟法第十四條規(guī)定了人民檢察院的法律監(jiān)督職能，第十五條規(guī)定了支持起訴制度，這也為“外嫁女”提供了一條維權(quán)路徑。2017 年至2020 年，浙江杭州和溫州兩地人民檢察院共受理“外嫁女”申請(qǐng)檢察監(jiān)督案件32 件，主要訴求集中在要求確認(rèn)當(dāng)事人是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格以及所在集體組織的收益分配方案是否違法等實(shí)體性事項(xiàng)。支持起訴制度不是一種剛性的公權(quán)介入方式，但在實(shí)務(wù)界看來，該制度無疑將有助于“外嫁女”維權(quán)問題的解決，促進(jìn)案涉集體經(jīng)濟(jì)組織成員更新“嫁出去的女兒，潑出去的水”的傳統(tǒng)觀念[6]。

五、結(jié)語

一方面是重男輕女的傳統(tǒng)觀念，另一方面是保障男女平等的法治理念，村規(guī)民約存在以“多數(shù)人暴政”侵害“外嫁女”合法權(quán)益的可能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定不應(yīng)屬于村民自治范疇，而應(yīng)由法律直接規(guī)定。在現(xiàn)有法律尚缺乏明確判定標(biāo)準(zhǔn)之前，人民法院應(yīng)當(dāng)將之納入案件審理審查范圍，并嘗試在省高級(jí)人民法院指導(dǎo)下統(tǒng)一全省同類案件的裁判尺度，這是“同案同判”制度的具體實(shí)踐，是維護(hù)法治統(tǒng)一的法治要求，也是法治浙江建設(shè)的應(yīng)有之義、必經(jīng)之路。