土地資源整合與利用的政策研究

余若銘

廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司

引言

土地是人類生存和發(fā)展的重要資源，也是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源之一。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人口的不斷增加，土地資源面臨著越來(lái)越大的壓力和挑戰(zhàn)。土地資源的緊張和利用效率不高已經(jīng)成為當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題之一。為了更好地利用土地資源，提高土地利用效率，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府和企事業(yè)單位需要加強(qiáng)土地資源整合和利用，優(yōu)化土地政策，制定相關(guān)規(guī)劃和監(jiān)管措施。

一、研究背景

（一）土地資源緊張問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，土地資源供需矛盾日益突出，土地資源緊張問(wèn)題已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的重要因素之一。土地的供應(yīng)量無(wú)法滿足城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，導(dǎo)致土地資源供給短缺。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易受到諸多限制，導(dǎo)致土地資源的配置和使用效率低下。土地資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、過(guò)度利用和污染等問(wèn)題導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞和土地資源損失。

（二）土地利用效率不高

土地利用效率不高是指土地資源的利用效果低下，存在著浪費(fèi)、重復(fù)、低效利用等問(wèn)題。一方面，地區(qū)土地開(kāi)發(fā)不規(guī)范，土地資源利用率較低，存在大量空置、閑置土地。另一方面，地區(qū)的土地利用方式存在問(wèn)題，土地利用效果不佳，比如農(nóng)業(yè)耕地過(guò)度使用導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，城市建設(shè)土地濫用導(dǎo)致城市擴(kuò)張難以控制，工業(yè)用地存在閑置或者利用效果較差等。這些問(wèn)題導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)和低效利用，嚴(yán)重制約了國(guó)家土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）國(guó)家土地政策調(diào)整的需要

當(dāng)前我國(guó)土地利用效率低下，存在土地閑置、荒蕪和浪費(fèi)等問(wèn)題。為了提高土地資源的利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)土地政策進(jìn)行調(diào)整和完善。隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，土地資源的供需矛盾日益突出。特別是城市土地的價(jià)格不斷攀升，使得企業(yè)和居民難以承受土地租賃和購(gòu)買的高昂成本。因此，需要通過(guò)土地政策的調(diào)整和優(yōu)化，滿足城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，促進(jìn)土地資源的合理配置和使用。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)工作，限制非法占用和破壞土地資源的行為，同時(shí)鼓勵(lì)和推動(dòng)綠色發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，需要通過(guò)調(diào)整土地政策，加強(qiáng)土地資源保護(hù)和管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、現(xiàn)狀分析

（一）土地資源整合現(xiàn)狀

目前，土地資源整合在中國(guó)的不同地區(qū)存在著巨大的差異。在發(fā)達(dá)地區(qū)，如江蘇、浙江、廣東等地，已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模的土地整合，使得土地利用效率得到了顯著提高。而在落后地區(qū)，土地整合工作還處于起步階段，難以實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用和高效利用。土地整合也存在著問(wèn)題和障礙。由于涉及到土地的歸屬權(quán)和流轉(zhuǎn)等問(wèn)題，土地整合工作往往面臨著土地所有權(quán)、土地價(jià)格、補(bǔ)償方式等方面的糾紛和爭(zhēng)議。地方政府和相關(guān)部門的管理和監(jiān)管不力，也可能導(dǎo)致土地整合工作的滯后和效果不佳?？傮w來(lái)說(shuō)，土地整合在我國(guó)的發(fā)展還存在不足和問(wèn)題，需要政府加強(qiáng)對(duì)土地整合工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)需要采取一系列措施來(lái)優(yōu)化土地整合的方式和方法，提高土地利用效率。

（二）土地利用現(xiàn)狀

由于流轉(zhuǎn)的過(guò)程復(fù)雜，涉及到很多相關(guān)部門，缺乏明確的政策和法規(guī)指導(dǎo)，因此農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)難度大，限制了土地利用的有效性。當(dāng)前土地用途規(guī)劃和土地審批仍存在不足，如缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、公正性，導(dǎo)致土地利用效率不高。在城市化進(jìn)程中，建設(shè)用地和保護(hù)用地之間的矛盾與沖突越來(lái)越突出，導(dǎo)致土地資源的有效利用受到影響。目前土地利用方式主要以農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市建設(shè)為主，其他用地類型如生態(tài)用地和文化用地利用不足，導(dǎo)致土地資源的綜合利用率不高。由于城市拓展空間受到自然條件、地形地貌等因素的限制，城市土地的供應(yīng)難度加大，從而影響城市的發(fā)展和建設(shè)。

（三）土地政策現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂版）》等法律法規(guī)，國(guó)家將土地劃分為國(guó)有土地和集體所有土地。國(guó)有土地出讓制度是指政府以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式將國(guó)有土地使用權(quán)出售給購(gòu)地人，購(gòu)地人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按照土地用途、容積率等要求建設(shè)項(xiàng)目。土地出讓收益是指土地使用權(quán)出讓過(guò)程中政府所獲得的收益，主要包括土地出讓金、土地增值收益等。土地使用權(quán)出讓收益分配政策是指政府對(duì)土地出讓收益的歸集和分配規(guī)定。在農(nóng)村土地制度改革中，國(guó)家提出了“三權(quán)分置”的政策，即將土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地征收是指政府為了公共利益需要對(duì)土地實(shí)行收歸國(guó)有或者集體所有的行為。土地征收政策包括征地補(bǔ)償、土地收儲(chǔ)等方面。建設(shè)用地政策主要包括城市用地規(guī)劃、農(nóng)村集體建設(shè)用地、生態(tài)用地等方面的規(guī)定和管理措施。

三、政策分析

（一）國(guó)家土地政策的調(diào)整

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)土地政策進(jìn)行了多次調(diào)整，旨在提高土地利用效率，加強(qiáng)土地資源保護(hù)。其中，最具代表性的是2019 年發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地整治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2020 年發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)的若干意見(jiàn)》，這兩份文件均提出了一系列土地政策的調(diào)整和創(chuàng)新。其中，2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，將推動(dòng)土地集約利用和集約經(jīng)營(yíng)，完善土地利用和管護(hù)制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地保護(hù)，實(shí)施鄉(xiāng)村土地整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推進(jìn)土地質(zhì)量提升等一系列措施，以提高土地利用效率和土地資源的保護(hù)程度。而2020 年的《若干意見(jiàn)》則重點(diǎn)提出，將推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，建立健全農(nóng)村土地市場(chǎng)化交易體系，強(qiáng)化土地用途管制，防范非法占用和惡意炒作等。

（二）土地資源整合政策

國(guó)家積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以流轉(zhuǎn)土地方式提高土地利用效率，同時(shí)加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合法有序。加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制，強(qiáng)化土地利用計(jì)劃實(shí)施，推進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，提高土地利用效率和質(zhì)量。根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需求和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，編制國(guó)土空間規(guī)劃，明確重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和發(fā)展方向，促進(jìn)國(guó)土空間的高效利用和優(yōu)化配置；編制控制性詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)用地格局和空間布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和空間有序布局。建立健全土地利用監(jiān)管制度，加強(qiáng)土地利用的審批、監(jiān)管和執(zhí)法，保障土地資源的合理利用和保護(hù)。推進(jìn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地利用管理和監(jiān)管。加強(qiáng)土地征收管理，完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制，確保征收補(bǔ)償公開(kāi)透明、合理合法。

（三）土地利用政策

國(guó)家將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用土地，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、城市公共設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。國(guó)家加強(qiáng)土地利用管理和監(jiān)督，加大違法用地的查處和處理力度，完善土地資源評(píng)估和監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)土地資源利用效益和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，保障土地資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家加大土地資源整合力度，支持集約化利用，鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)城市用地重心下移，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

四、土地資源整合與利用的優(yōu)化建議

（一）編制土地資源整合規(guī)劃

調(diào)查與評(píng)估土地資源：對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行全面的調(diào)查和評(píng)估，包括土地利用類型、土地質(zhì)量、土地資源數(shù)量和分布等信息，以此為依據(jù)制定土地資源整合規(guī)劃。在考慮土地資源的實(shí)際情況和需求的基礎(chǔ)上，確定整合規(guī)劃的目標(biāo)，如提高土地資源利用率、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)等。依據(jù)整合規(guī)劃目標(biāo)，制定出一系列可行的整合方案，包括土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用方式創(chuàng)新等措施，同時(shí)需考慮不同土地資源類型的特點(diǎn)和利用潛力。整合土地資源涉及多個(gè)領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)各部門、各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以確保整合規(guī)劃的順利實(shí)施。整合規(guī)劃的實(shí)施需要采取多種手段和措施，包括政策支持、技術(shù)指導(dǎo)和資金保障等，以確保規(guī)劃的順利實(shí)施和取得預(yù)期效果。

（二）建立土地資源信息系統(tǒng)

建立土地資源信息系統(tǒng)是優(yōu)化土地資源整合與利用的關(guān)鍵措施，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的全面調(diào)查和管理。通過(guò)建立信息系統(tǒng)，可以了解土地資源的分布、用途和利用狀況等信息，為土地資源的整合和利用提供科學(xué)依據(jù)。建立土地資源信息系統(tǒng)是優(yōu)化土地資源整合與利用的重要手段，可以通過(guò)信息技術(shù)的創(chuàng)新性應(yīng)用，提高土地資源利用的效益和水平。建立土地資源信息系統(tǒng)需要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，結(jié)合自然資源環(huán)境條件，確定土地利用方式和重點(diǎn)發(fā)展方向。加強(qiáng)土地資源利用監(jiān)管是優(yōu)化土地資源整合與利用的必要措施，可以有效控制土地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和濫用。加強(qiáng)監(jiān)管需要完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)土地資源利用的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違法違規(guī)行為。建立土地資源信息系統(tǒng)是優(yōu)化土地資源整合與利用的關(guān)鍵步驟。要明確信息系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，根據(jù)不同區(qū)域和目標(biāo)確定不同的信息系統(tǒng)普及策略。應(yīng)充分考慮土地資源的利用效益和環(huán)境保護(hù)，確保整合后的土地資源利用效率最大化且不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。建立土地資源信息系統(tǒng)需要政府、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)等多方面合作，通過(guò)專業(yè)技術(shù)和科學(xué)數(shù)據(jù)支持，確保信息系統(tǒng)應(yīng)用方案的科學(xué)性和可行性。應(yīng)建立規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制和評(píng)估體系，及時(shí)評(píng)估和調(diào)整規(guī)劃的執(zhí)行效果，確保信息系統(tǒng)的應(yīng)用效果符合預(yù)期目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)土地資源利用監(jiān)管

建立健全土地利用監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)土地利用的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)掌握土地利用狀況和問(wèn)題，為制定土地利用政策提供科學(xué)依據(jù)。明確土地用途，規(guī)范土地利用行為，防止土地利用違法行為的發(fā)生，提高土地資源利用效率。加強(qiáng)對(duì)退耕還林、荒山荒地治理等土地整治項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，推動(dòng)土地資源的合理利用和保護(hù)。通過(guò)完善土地資源稅收政策和管理體系，引導(dǎo)土地資源的合理利用，減少浪費(fèi)和亂占。加強(qiáng)土地資源利用違法行為的打擊力度，加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法保護(hù)，保障土地資源的合理利用和保護(hù)。例如，政府可以加強(qiáng)對(duì)土地利用的監(jiān)管，采取更加嚴(yán)格的土地使用審核和執(zhí)法措施，防止違法用地和惡意炒作等現(xiàn)象。

五、案例分析

例如，在韶關(guān)市建立完善的土地資源信息系統(tǒng)，包括土地資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和管理等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)韶關(guān)市土地資源的全面掌握和有效管理。同時(shí)，提高土地資源信息共享的程度，加強(qiáng)不同部門之間的協(xié)作和信息交流。制定土地資源整合規(guī)劃，明確韶關(guān)市土地資源利用的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略方向和實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌各類土地資源的開(kāi)發(fā)和利用，避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃方案。韶關(guān)市政府部門通過(guò)完善土地資源信息系統(tǒng)，利用GIS 技術(shù)進(jìn)行空間分析，確定了韶關(guān)市未來(lái)的土地利用規(guī)劃，規(guī)定了農(nóng)村宅基地、城市綠地、工礦用地等用地指標(biāo)和區(qū)域，統(tǒng)籌考慮了城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的需求。

六、結(jié)語(yǔ)

土地資源緊張、土地利用效率低下和國(guó)家土地政策調(diào)整的需要，是當(dāng)前土地管理面臨的重要問(wèn)題。土地資源整合和利用的優(yōu)化是解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵。應(yīng)該編制土地資源整合規(guī)劃，完善土地資源信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用和科學(xué)規(guī)劃。同時(shí)，應(yīng)該注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和土地交易市場(chǎng)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和有效利用。政府和社會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地資源管理和利用的投入和支持，提高土地管理水平和土地利用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的雙重效益。