基于內(nèi)部控制的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題及對策

張明明

（作者單位：國家林業(yè)和草原局財(cái)會核算審計(jì)中心）

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對業(yè)務(wù)活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過程，是由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)控活動(dòng)五個(gè)要素構(gòu)成的內(nèi)部管理系統(tǒng)。

建立和完善內(nèi)部控制是建設(shè)法治政府、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要加強(qiáng)對政府部門內(nèi)部權(quán)力的制約，對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓和公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗和內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。財(cái)政部也發(fā)布了一系列關(guān)于建立和完善內(nèi)部控制的政策，2012 年11 月29 日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》），啟動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作[1]。2015 年12 月21 日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對《單位內(nèi)控規(guī)范》補(bǔ)充完善了內(nèi)部控制的對象和目標(biāo)，進(jìn)一步構(gòu)建和完善了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本遵循，標(biāo)志著內(nèi)部控制制度進(jìn)入推進(jìn)完善階段[2]。2016 年6 月24 日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，內(nèi)部控制進(jìn)入以評促建階段[3]。2017 年1 月25 日，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，內(nèi)部控制進(jìn)入報(bào)告制度階段，極大促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開工作順利進(jìn)行，推進(jìn)了內(nèi)部控制建設(shè)工作有序開展[4]。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

內(nèi)部控制建設(shè)的本質(zhì)不是推倒重來，而是流程再造和對現(xiàn)有業(yè)務(wù)活動(dòng)及流程的梳理。事業(yè)單位內(nèi)部控制采用風(fēng)險(xiǎn)評估的方法，識別單位層面關(guān)于組織機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置、職責(zé)權(quán)限等方面的風(fēng)險(xiǎn)，識別業(yè)務(wù)層面及流程存在的缺陷，針對上述風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施相應(yīng)的管控措施，并對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行規(guī)劃與優(yōu)化完善。通過將管控措施和執(zhí)行程序固化到管理制度中認(rèn)真執(zhí)行，形成權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力和管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。

自2012 年事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制以來，內(nèi)部控制依然存在制度不健全、執(zhí)行不到位等問題，尤其在單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理中表現(xiàn)較為突出。

（一）內(nèi)部控制管理制度機(jī)制不健全

1.內(nèi)部控制制度不規(guī)范

目前，部分事業(yè)單位內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，組織機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)督機(jī)制缺失。內(nèi)部控制管理制度各模塊之間不成體系、協(xié)調(diào)性差，甚至存在沖突。決策議事機(jī)制有待完善，權(quán)力缺少制衡，有的單位尚未建立“三重一大”決策制度及相關(guān)管理辦法，有的事業(yè)單位“三重一大”事項(xiàng)會議記錄缺失，決策程序不規(guī)范，以逐級簽批代替集體決策。

2.內(nèi)部控制制度不落地

部分事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制制度未針對所辦理的公務(wù)事項(xiàng)根據(jù)國家規(guī)定給出相應(yīng)的具體辦法和流程，也未對單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真梳理識別，應(yīng)對措施不力或缺乏應(yīng)對措施，導(dǎo)致在辦理事項(xiàng)過程中出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)情況時(shí)無法及時(shí)識別管控。

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

部分事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行人員對制度不了解、不熟悉，有的甚至一問三不知，依然采用以前的習(xí)慣辦理各項(xiàng)公務(wù)事項(xiàng)。內(nèi)部控制制度更新不及時(shí)、執(zhí)行范圍及金額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理等問題導(dǎo)致內(nèi)部控制制度不能很好地被執(zhí)行。

（二）預(yù)算管理不科學(xué)

1.預(yù)算編制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、嚴(yán)肅性

部分事業(yè)單位預(yù)算編制依然采用“基數(shù)加增長”的粗放方式，未能堅(jiān)持量入為出、統(tǒng)籌兼顧，確保重點(diǎn)全局和系統(tǒng)觀念，導(dǎo)致脫離單位實(shí)際工作需求編制預(yù)算；預(yù)算指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行缺乏約束控制，在預(yù)算執(zhí)行中未能堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出，導(dǎo)致出現(xiàn)公用經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏硬性約束

部分事業(yè)單位的資金支出隨意性較大，存在無預(yù)算無用款計(jì)劃、超預(yù)算超計(jì)劃撥付資金，以及私自改變資金使用用途等現(xiàn)象，這也是近年來事業(yè)單位普遍存在預(yù)算執(zhí)行緩慢的主要原因。

3.預(yù)算績效評價(jià)開展不到位

預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理有機(jī)融合不夠，存在預(yù)算和績效“兩張皮”現(xiàn)象，績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未落地，財(cái)政預(yù)算資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問題較為突出，這不僅會造成事業(yè)單位財(cái)政資金效益低下，還會影響黨和國家重大政策的有效貫徹落實(shí)。

（三）國有資產(chǎn)管理比較混亂，賬實(shí)不符

1.固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱

部分事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置、領(lǐng)用、使用、保管、維修和報(bào)廢等各環(huán)節(jié)管控不嚴(yán)，存在一定漏洞。資產(chǎn)領(lǐng)用及保管沒有記錄，手續(xù)不完備，固定資產(chǎn)處置、報(bào)廢未按規(guī)定履行審批手續(xù)辦理報(bào)批。

2.國有資產(chǎn)清查盤點(diǎn)問題突出

在日常工作中，部分事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度不健全，存在重采購輕資產(chǎn)管理，未定期對單位全部資產(chǎn)（貨幣資金、固定資產(chǎn)及應(yīng)收賬款等）進(jìn)行清查盤點(diǎn)。長期不清查盤點(diǎn)問題突出，導(dǎo)致“賬賬不符、賬實(shí)不符”，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，產(chǎn)生違紀(jì)問題。

（四）政府采購、招投標(biāo)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

1.目前，事業(yè)單位政府采購制度不健全，采購關(guān)鍵崗位缺失，職責(zé)權(quán)限不清；部分事業(yè)單位政府采購規(guī)章制度落實(shí)不到位，有的形同虛設(shè)；采購方式選擇不合規(guī)，應(yīng)實(shí)施政府采購程序的自行采購，但自行采購缺少控制，存在無預(yù)算無計(jì)劃采購、先采購后補(bǔ)合同等隨意采購現(xiàn)象。

2.部分事業(yè)單位采購招投標(biāo)拆分合同，單位同一采購項(xiàng)目頻繁與同一單位或不同單位簽訂合同，合同金額或低于政府規(guī)定的招投標(biāo)限額，或低于單位內(nèi)部規(guī)定的自行采購招投標(biāo)限額，以達(dá)到不履行公開招投標(biāo)和制定自行采購程序的目的。此外，采購招投標(biāo)存在暗箱操作、內(nèi)定供應(yīng)商、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，部分事業(yè)單位存在評標(biāo)混亂、標(biāo)準(zhǔn)不一、投標(biāo)文件內(nèi)容不實(shí)等問題，導(dǎo)致流于形式走過場和串標(biāo)等重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（五）三公經(jīng)費(fèi)管理薄弱

1.公務(wù)接待方面

2013 年12 月8 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，明確規(guī)定派出單位應(yīng)當(dāng)向接待單位發(fā)出公函，接待單位嚴(yán)格接待審批控制，如實(shí)填寫接待清單等。但在實(shí)際工作中，事業(yè)單位存在只有招待發(fā)票，未附公函要件、接待審批單和接待清單的現(xiàn)象，接待過程中出現(xiàn)陪同人員超標(biāo)，甚至違規(guī)使用現(xiàn)金結(jié)算等公務(wù)接待管理問題。

2.公務(wù)用車方面

2017 年12 月11 日，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》（中辦發(fā)〔2017〕70 號），明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全公務(wù)用車使用管理制度。但事業(yè)單位依然存在事業(yè)單位違規(guī)配備公務(wù)用車，未設(shè)置公務(wù)用車使用登記臺賬，未執(zhí)行一車一卡，未按規(guī)定執(zhí)行定點(diǎn)加油、定點(diǎn)維修、定點(diǎn)保險(xiǎn)的問題。同時(shí)個(gè)別事業(yè)單位外出公務(wù)租車未填寫公務(wù)用車租賃審批表，未實(shí)行公車改革，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)既領(lǐng)取車補(bǔ)，又在工作中使用單位公車。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問題產(chǎn)生的原因

事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問題產(chǎn)生的主要原因如下。一是部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)部控制工作重視程度不夠，缺乏健全有效的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制及財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識相對薄弱，重爭取輕管理，主要領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)部控制監(jiān)督約束機(jī)制管不管用、到不到位等關(guān)注不夠，全面從嚴(yán)治黨責(zé)任意識不強(qiáng)，未能充分發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)工作在加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、提升治理水平，以及規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)隱患等方面的決定性作用。二是內(nèi)部控制崗位設(shè)置不合理，部門職能存在交叉，職責(zé)權(quán)限邊界不清，不相容崗位未有效分離，導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理漏洞短板，也極易產(chǎn)生營私舞弊風(fēng)險(xiǎn)。三是事業(yè)單位相關(guān)政策掌握不足，工作程序不規(guī)范，管理人員存在憑習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)辦事的傳統(tǒng)思維模式。事業(yè)單位內(nèi)部控制力度及財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力有待提升。

四、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問題的解決對策

（一）完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理機(jī)制體系

首先，事業(yè)單位要加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，深化單位層面頂層設(shè)計(jì)。全面梳理排查單位層面和涵蓋預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、合同及建設(shè)項(xiàng)目六個(gè)主要業(yè)務(wù)層面存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)管控監(jiān)督體系。優(yōu)化設(shè)置關(guān)鍵崗位配置，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)行相互制約、相互監(jiān)督的管理工作機(jī)制。規(guī)范完善“三重一大”決策議事、授權(quán)審批等制度，構(gòu)建事業(yè)單位權(quán)責(zé)相符、制衡有效、管理科學(xué)的內(nèi)部控制機(jī)制體系[5]。

其次，推進(jìn)內(nèi)部控制落地落實(shí)。內(nèi)部控制是事業(yè)單位人員辦理公務(wù)事項(xiàng)的路線圖，即所遵循的內(nèi)部控制程序、流程，所以內(nèi)部控制要結(jié)合事業(yè)單位自身特點(diǎn)和實(shí)際情況作出全面和具體規(guī)定，如“三重一大”中大額資金支付的范圍和金額，單位自行采購程序與流程等，通過細(xì)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制運(yùn)行流程，促使單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度得到貫徹執(zhí)行，提高單位內(nèi)部控制制度的有效性和針對性。

最后，提升財(cái)務(wù)內(nèi)部控制人員能力素質(zhì)，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的培訓(xùn)，熟練掌握單位內(nèi)部控制相關(guān)制度規(guī)定。通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高全員參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，充分認(rèn)識內(nèi)部控制建設(shè)在加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)中的關(guān)鍵作用，確保內(nèi)部控制制度有效實(shí)施。

（二）加強(qiáng)預(yù)算及預(yù)算績效內(nèi)部控制管理

第一，事業(yè)單位編制預(yù)算要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，不折不扣落實(shí)過緊日子的要求，采用零基預(yù)算優(yōu)先保障國家和部門的重大政策、重點(diǎn)改革和重要項(xiàng)目支出，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，全力支撐?；久裆⒈＿\(yùn)轉(zhuǎn)、保工資，大力壓減一般性支出，著力規(guī)范項(xiàng)目支出預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算編制科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

第二，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行剛性約束，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行緩慢的部門和項(xiàng)目予以控制和調(diào)整，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過優(yōu)化完善單位財(cái)務(wù)內(nèi)部管理機(jī)制切實(shí)抓好預(yù)算執(zhí)行。

第三，以預(yù)算一體化推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。2022 年，中央各部門及預(yù)算單位全面推廣實(shí)施預(yù)算管理一體化工作，實(shí)施包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及決算績效評價(jià)在內(nèi)的全過程管理。事業(yè)單位應(yīng)充分應(yīng)用預(yù)算管理一體化平臺，將項(xiàng)目預(yù)算文本科學(xué)準(zhǔn)確編制、績效目標(biāo)設(shè)置、年度中期績效監(jiān)控和年終預(yù)算績效自評等環(huán)節(jié)銜接貫通，有效實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理有機(jī)融合，確保提升財(cái)政資金使用效益，推動(dòng)預(yù)算績效管理常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。

（三）強(qiáng)化國有資產(chǎn)內(nèi)部控制機(jī)制

首先，根據(jù)單位實(shí)際情況制定固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，實(shí)施固定資產(chǎn)歸口管理，按照國家資產(chǎn)有關(guān)規(guī)定，明確劃分固定資產(chǎn)配置、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)保管使用，以及報(bào)廢處置程序、審批權(quán)限和責(zé)任。對于重大資產(chǎn)處置，應(yīng)當(dāng)建立集體決策議事機(jī)制，按照規(guī)定程序和權(quán)限報(bào)批辦理相關(guān)手續(xù)，確保單位資產(chǎn)安全完整。

其次，健全國有資產(chǎn)清查盤點(diǎn)機(jī)制。資產(chǎn)管理部門要定期與財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門核對資產(chǎn)信息，盤點(diǎn)清查，若賬實(shí)不符，須及時(shí)查明原因，并對應(yīng)收賬款進(jìn)行清查清收。要根據(jù)清查情況制定切實(shí)可行的清收措施和清收時(shí)間表，根據(jù)資產(chǎn)清查和清產(chǎn)核資工作中發(fā)現(xiàn)的情況，深入分析本單位存在的內(nèi)部控制制度缺失、執(zhí)行弱化等問題，建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制管理制度，對工作失職和瀆職的責(zé)任人追究相應(yīng)責(zé)任，避免問題再次發(fā)生。

（四）規(guī)范政府采購與招投標(biāo)管理

第一，政府采購和招投標(biāo)歷來是廉政風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域，更是巡視、審計(jì)監(jiān)督檢查的重點(diǎn)。事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部控制制度中對政府采購程序和流程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，并按照政府采購預(yù)算和采購計(jì)劃依法依規(guī)進(jìn)行采購。規(guī)范采購環(huán)節(jié)，單位應(yīng)先和供貨商或協(xié)議供貨商簽訂書面合同，雙方按照合同規(guī)定履行權(quán)利義務(wù)，避免未簽訂合同就履行采購行為等違規(guī)行為，防止后補(bǔ)合同問題的發(fā)生，切實(shí)規(guī)范采購管理。

第二，單位自行采購應(yīng)制定相應(yīng)的內(nèi)部采購制度，堵塞漏洞，嚴(yán)禁以拆分采購金額和拆分合同方式來規(guī)避公開招投標(biāo)。建立健全招投標(biāo)全過程的監(jiān)管機(jī)制，加大招投標(biāo)信息公開透明度，讓更多符合條件的供應(yīng)商參與招投標(biāo)，做好政采、招投標(biāo)質(zhì)疑投訴答復(fù)處理工作，拓寬投訴渠道，促進(jìn)招投標(biāo)公平公正、透明公開。

（五）嚴(yán)格三公經(jīng)費(fèi)管理

首先，三公經(jīng)費(fèi)應(yīng)遵循先有預(yù)算后有支出的原則，嚴(yán)格按照批復(fù)的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算三公經(jīng)費(fèi)支出。事業(yè)單位應(yīng)制定內(nèi)部管理辦法，將三公經(jīng)費(fèi)納入內(nèi)部控制制度中，實(shí)行公務(wù)卡支付結(jié)算管理。明確單位公務(wù)接待審批程序，執(zhí)行先審批后接待的規(guī)定，細(xì)化公務(wù)接待范圍和對象，報(bào)銷公務(wù)接待支出需附派出單位公函、接待清單、公務(wù)審批單、消費(fèi)清單等要件，遵守陪餐人數(shù)控制標(biāo)準(zhǔn)，禁止在公務(wù)接待中列支與公務(wù)無關(guān)的費(fèi)用，防止接待范圍、招待標(biāo)準(zhǔn)和審批報(bào)銷環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)問題。

其次，加強(qiáng)公務(wù)用車配置和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用管理，嚴(yán)格執(zhí)行定點(diǎn)加油、保險(xiǎn)和維修，建立健全公務(wù)用車油耗、運(yùn)行費(fèi)用單車核算機(jī)制，按內(nèi)部控制要求設(shè)立油卡使用登記制度，建立臺賬，認(rèn)車不認(rèn)人，定期對油卡使用的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁私車公養(yǎng)違規(guī)行為的發(fā)生，做到以內(nèi)部控制制度堵塞管理漏洞，降低單位運(yùn)行成本，規(guī)范有效支出三公經(jīng)費(fèi)。

五、結(jié)語

建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，是保證事業(yè)單位健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而財(cái)務(wù)內(nèi)部控制作為事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，在提升事業(yè)單位治理能力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，事業(yè)單位要不斷加強(qiáng)和完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制體系建設(shè)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對內(nèi)部控制機(jī)制體制、預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購等財(cái)務(wù)管理薄弱環(huán)節(jié)和其中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化運(yùn)行流程，堵塞管理短板漏洞，防范可能發(fā)生的重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的支撐保障。