現(xiàn)代化進(jìn)程中我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制改革探索:歷史、鏡鑒與建議

摘 要 職業(yè)教育宏觀管理體制是指國(guó)家層面職業(yè)教育的領(lǐng)導(dǎo)體制和宏觀行政管理體制，主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、隸屬關(guān)系和運(yùn)行方式等。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制整體上經(jīng)歷了多頭管理、三足鼎立、雙頭管理三個(gè)發(fā)展階段。當(dāng)前，由兩部委分別負(fù)責(zé)職業(yè)教育宏觀行政管理的條塊分割式管理體制，存在統(tǒng)籌乏力、資源浪費(fèi)、內(nèi)耗嚴(yán)重、效能低下、阻礙改革等弊端。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制改革的價(jià)值邏輯應(yīng)是：明確改革方向、提高政治站位、樹(shù)立現(xiàn)代思維、著眼效能提高。為此提出三套改革建議方案：改革完善現(xiàn)有的職業(yè)教育宏觀管理體制；建立國(guó)家統(tǒng)籌的職業(yè)教育宏觀管理體制；構(gòu)建三權(quán)分立的職業(yè)教育宏觀管理體制。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；制度；管理體制；治理效能；現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2023）18-0044-09

作者簡(jiǎn)介

彭振宇（1972- ），男，武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)職業(yè)與職業(yè)教育研究院副院長(zhǎng)，教授，研究方向：職業(yè)教育政策，職業(yè)教育理論，高職通識(shí)教育（武漢，430074）

基金項(xiàng)目

中華職業(yè)教育社第一屆黃炎培職業(yè)教育思想研究規(guī)劃重點(diǎn)課題“新時(shí)代黃炎培職業(yè)教育思想傳承與創(chuàng)新研究”（ZJS2022ZD54）；湖北省教育廳教學(xué)研究項(xiàng)目（委托項(xiàng)目）“湖北省‘3+2專(zhuān)本聯(lián)合培養(yǎng)本科層次技術(shù)技能人才（高職段）實(shí)現(xiàn)路徑研究”（2017549）；湖北省中華職業(yè)教育社2023年度重點(diǎn)調(diào)研課題“‘三教統(tǒng)籌背景下職業(yè)教育宏觀管理體制改革研究”（HBZJ2023337），主持人：彭振宇

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)考察，制度的本質(zhì)是一種基于集體行動(dòng)的規(guī)范體系，或者說(shuō)是規(guī)則。科學(xué)的制度會(huì)激發(fā)人和社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，產(chǎn)生倍增效應(yīng)。不合理的制度則會(huì)顯著增加制度交易成本和社會(huì)資源成本，導(dǎo)致制度效能低下。職業(yè)教育制度是用來(lái)規(guī)定和約束職業(yè)教育活動(dòng)及職業(yè)教育實(shí)施機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)方相互關(guān)系的規(guī)范體系[1]。一般而言，管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。職業(yè)教育宏觀管理體制是職業(yè)教育制度建設(shè)的重要組成部分，主要是指國(guó)家層面職業(yè)教育的領(lǐng)導(dǎo)體制和宏觀行政管理體制，具體包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、隸屬關(guān)系和運(yùn)行方式。通俗來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育宏觀管理體制是指國(guó)家采用何種組織結(jié)構(gòu)和組織方式來(lái)管理職業(yè)教育，即職業(yè)教育誰(shuí)來(lái)管、怎么管的問(wèn)題。從全球范圍來(lái)看，不同國(guó)家在選擇本國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制時(shí)都是從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，選擇適合本國(guó)國(guó)情的職業(yè)教育宏觀管理體制，以達(dá)到治理效能的最大化。從技能政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，一個(gè)國(guó)家的技能制度體系是由不同歷史階段各個(gè)不同政治經(jīng)濟(jì)利益階層相互博弈形塑而成的[2]。

一、我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制現(xiàn)狀分析

我國(guó)目前職業(yè)教育宏觀管理體制的形成是多種歷史和現(xiàn)實(shí)因素交織作用的結(jié)果。伴隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革和職業(yè)教育自身的改革發(fā)展， 職業(yè)教育宏觀管理體制問(wèn)題變得日益突出。

（一）我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制改革歷程

我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制的歷史變遷，與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變、依法治國(guó)發(fā)展階段等密切相關(guān)。為便于理解，將我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制改革發(fā)展歷程整體上分為三個(gè)階段，見(jiàn)表1。

1.新中國(guó)成立后：多頭管理階段（1949-1978年）

新中國(guó)成立后，由于受到長(zhǎng)期戰(zhàn)亂破壞，國(guó)家面臨百?gòu)U待興、各類(lèi)建設(shè)人才奇缺的局面。鑒于當(dāng)時(shí)80%人口為文盲，以及受前蘇聯(lián)影響的現(xiàn)實(shí)狀況，這一階段我國(guó)職業(yè)教育實(shí)際上只有初等和中等職業(yè)教育，高等職業(yè)教育還沒(méi)有出現(xiàn)，并且當(dāng)時(shí)也不叫“職業(yè)教育”這名詞，而是技術(shù)學(xué)校或技術(shù)教育①。

這一時(shí)期的一個(gè)關(guān)鍵性制度文件是1952年3月21日政務(wù)院頒布的《關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》。這個(gè)文件實(shí)際上是周恩來(lái)總理根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展需要，針對(duì)中等技術(shù)教育發(fā)展所作的長(zhǎng)篇指示。指示的中心意思是國(guó)家大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需大量初級(jí)和中級(jí)技術(shù)人才，必須積極整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育。文件由此提出10條方針，其中第（三）條特別提到中等技術(shù)教育的管理體制問(wèn)題。根據(jù)這一指示精神，教育部1952年8月頒發(fā)《中等技術(shù)學(xué)校暫行實(shí)施辦法》，第一次明確規(guī)定技術(shù)教育的管理體制：確立學(xué)校的工作以由中央、大行政區(qū)或?。ㄊ校┤嗣裾嘘P(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)為原則，各級(jí)教育部門(mén)對(duì)同級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的教育行政機(jī)構(gòu)只盡協(xié)助義務(wù)，但負(fù)有指導(dǎo)和視導(dǎo)教學(xué)業(yè)務(wù)的責(zé)任。對(duì)衛(wèi)生、貿(mào)易、銀行、藝術(shù)等中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校同樣適用[4]。由此，中等技術(shù)教育由各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)主管、教育部協(xié)助的宏觀管理體制基本形成。

整體來(lái)看，這一時(shí)期職業(yè)教育宏觀管理體制實(shí)際上形成了一種多頭管理的格局，即職業(yè)教育由中央各行業(yè)主管部門(mén)、大型廠礦企業(yè)、教育部、勞動(dòng)部、地方政府等共管共治，呈現(xiàn)出明顯的“條塊”特征。這客觀上對(duì)當(dāng)時(shí)職業(yè)教育發(fā)展起到了積極作用，一大批中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校蓬勃發(fā)展，為各條戰(zhàn)線建設(shè)提供了急需的技術(shù)技能人才。

2.改革開(kāi)放后：三足鼎立階段（1978-1998年）

1978年改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家對(duì)發(fā)展職業(yè)教育高度重視，一大批中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、技工學(xué)?；謴?fù)招生，職業(yè)教育迅猛發(fā)展。為進(jìn)一步理清中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校與技工學(xué)校的管理權(quán)歸屬問(wèn)題，1980年8月7日《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議文件的通知》第二部分第（六）條規(guī)定：職業(yè)學(xué)校的管理體制以教育部門(mén)為主，勞動(dòng)部門(mén)配合；技工學(xué)校以勞動(dòng)部門(mén)為主，教育部門(mén)配合；并且要求工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及其他有關(guān)部門(mén)密切協(xié)同[5]。同年10月7日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國(guó)家勞動(dòng)總局《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)技工學(xué)校和中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理體制維持不變[6]。1983年5月9日，教育部、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒布《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見(jiàn)》提出，各級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門(mén)要明確分工，各負(fù)其責(zé)，搞好協(xié)作。

由于這一時(shí)期正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的階段，國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的定位仍然是以培養(yǎng)中級(jí)技術(shù)人才為主。招生就業(yè)政策仍然按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)則進(jìn)行。各類(lèi)職業(yè)院校享受政策紅利較多，招生就業(yè)兩旺，因此開(kāi)啟了我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展史上的黃金十年（1986-1996年）[7]。職業(yè)教育成為改變階層狀況，實(shí)現(xiàn)個(gè)人和家庭理想的重要渠道，客觀上為社會(huì)各行各業(yè)培養(yǎng)了大批中等技術(shù)人員和管理骨干，職業(yè)教育的社會(huì)認(rèn)同度大為提高。值得關(guān)注的是，1982年后，針對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快，人才缺乏矛盾日益突出的情況，“六五”（1981-1985年）計(jì)劃提出要試辦一批花錢(qián)省、見(jiàn)效快、可收學(xué)費(fèi)、學(xué)生盡可能走讀、畢業(yè)生擇優(yōu)錄用的專(zhuān)科學(xué)校和職業(yè)大學(xué)[8]。這就為專(zhuān)科層次高等職業(yè)教育發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)，并首次提出建設(shè)職業(yè)技術(shù)教育體系的目標(biāo)。在這一背景下，高等職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院、短期職業(yè)大學(xué)、技術(shù)專(zhuān)科學(xué)校三種形式的高等職業(yè)教育應(yīng)運(yùn)而生。特別是1994年以后，通過(guò)“三改一補(bǔ)”②政策的推行，一批依托省、市兩級(jí)政府、行業(yè)支持發(fā)展起來(lái)的高等職業(yè)院校在全國(guó)范圍內(nèi)蓬勃興起[9]。專(zhuān)科層次的高等職業(yè)教育開(kāi)始登上歷史舞臺(tái)。

這一時(shí)期，國(guó)家在改革開(kāi)放進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的跨越，在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，職業(yè)教育宏觀管理體制也面臨調(diào)整。雖然管理部門(mén)名稱(chēng)有所變化、職能有所調(diào)整，但是對(duì)職業(yè)教育而言，職業(yè)教育宏觀管理體制基本維持了“三足鼎立”的格局：即由國(guó)家教育委員會(huì)高等教育司統(tǒng)籌管理高等職業(yè)教育，國(guó)家教育委員會(huì)職業(yè)教育與成人教育司統(tǒng)籌管理中等職業(yè)教育；勞動(dòng)部綜合管理技工教育；各部委和地方政府管理所屬中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校。

3.大學(xué)擴(kuò)招后：雙頭管理階段（1998年至今）

真正的重大變化發(fā)生在1998年前后。伴隨國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，國(guó)家對(duì)整個(gè)教育尤其對(duì)專(zhuān)業(yè)教育階段的中等教育和高等教育改革力度明顯加大。1993年2月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出：“參照高等學(xué)校招生、畢業(yè)生就業(yè)制度改革的精神，加快改革中專(zhuān)、技校招生、畢業(yè)生就業(yè)制度。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，由地方人民政府或主管部門(mén)制定具體辦法”[10]。根據(jù)《綱要》精神，職業(yè)教育面臨重大政策調(diào)整。

首先，就業(yè)政策重大調(diào)整，中職和高校畢業(yè)生不再包分配，而是實(shí)行雙向選擇，自主擇業(yè)。1994年4月7日，國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步改革普通高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的試點(diǎn)意見(jiàn)》，要求“從招生開(kāi)始，通過(guò)建立收費(fèi)制度，改變學(xué)生上大學(xué)由國(guó)家包下來(lái)、畢業(yè)時(shí)國(guó)家包安排職業(yè)的做法”[11]。以1996年1月9日人事部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家不包分配大專(zhuān)以上畢業(yè)生擇業(yè)暫行辦法〉的通知》（人發(fā)[1996]5號(hào)）為標(biāo)志，大中專(zhuān)畢業(yè)生包分配的歷史正式結(jié)束。

其次，人事政策重大調(diào)整，打破工人和干部身份限制，從身份管理走向崗位管理。1995年前后，伴隨國(guó)企改革、大學(xué)擴(kuò)招、產(chǎn)業(yè)工人下崗潮，社會(huì)經(jīng)歷市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型陣痛，職業(yè)教育開(kāi)始面臨發(fā)展危機(jī)。1995年1月1日，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》正式施行，明確要求打破工人、干部身份限制，企事業(yè)單位人員統(tǒng)稱(chēng)“職工”，從身份管理走向崗位管理。中專(zhuān)學(xué)生畢業(yè)后自動(dòng)獲得干部身份的政策也隨之取消。在中國(guó)這樣一個(gè)官本位、學(xué)歷本位的社會(huì)環(huán)境下，面對(duì)日益激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，職業(yè)教育中專(zhuān)學(xué)歷逐步失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，成為就業(yè)弱勢(shì)群體。人們主動(dòng)選擇職業(yè)教育的熱情明顯降低。

第三，教育管理政策重大調(diào)整，原來(lái)由各部委、行業(yè)企業(yè)管理的中等職業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校，逐步與之“剝離”，劃歸各地教育行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。1998-2000年，國(guó)家連續(xù)發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整撤并部門(mén)所屬學(xué)校管理體制的決定》（國(guó)發(fā)[1998]21號(hào)）[12]、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國(guó)務(wù)院部門(mén)（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》（國(guó)發(fā)[1999]26號(hào)）、《關(guān)于調(diào)整國(guó)務(wù)院部門(mén)（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2000]11號(hào)）[13]等文件，對(duì)原國(guó)務(wù)院各部門(mén)所屬學(xué)校管理體制進(jìn)行調(diào)整。隨后，一大批行業(yè)部門(mén)主管舉辦的中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校按屬地原則劃歸地方教育行政部門(mén)管理。這在客觀上斬?cái)嗔寺殬I(yè)教育與生產(chǎn)企業(yè)之間的聯(lián)系，造成職業(yè)教育與生產(chǎn)勞動(dòng)逐漸脫節(jié)，校企合作的基礎(chǔ)遭受重創(chuàng)。

這些重大變化對(duì)職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生重大影響。中等職業(yè)教育迅速萎縮，進(jìn)入發(fā)展低谷。而高等職業(yè)教育趁著高等教育大眾化浪潮，借著“三改一補(bǔ)”政策，開(kāi)始迅猛發(fā)展。但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，早期高等職業(yè)教育基本仿照普通本科教育培養(yǎng)方式辦學(xué)，辦成了“本科教育的壓縮餅干”[14]。同時(shí)，高等職業(yè)教育宏觀管理問(wèn)題隨之產(chǎn)生。2002年8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)），明確職業(yè)教育宏觀管制體制為：在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與。為加強(qiáng)職業(yè)教育國(guó)家層面統(tǒng)籌，2004年6月4日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立由教育部牽頭的職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，由教育部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)保障部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院扶貧辦7個(gè)部門(mén)和單位組成，教育部為牽頭單位。教育部部長(zhǎng)為聯(lián)席會(huì)議召集人，各成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)人任聯(lián)席會(huì)議成員。2012年10月29日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于成立綜合改革司等機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能調(diào)整的通知》（教人廳[2012]5號(hào)），明確“高等教育司的高等職業(yè)教育和繼續(xù)教育管理相關(guān)職責(zé)劃轉(zhuǎn)到職業(yè)教育與成人教育司”[15]。至此，教育部主管學(xué)歷職業(yè)教育，人力資源和社會(huì)保障部主管技工教育的“雙頭管理”職業(yè)教育宏觀管理體制格局基本形成并一直延續(xù)至今。

（二）我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制問(wèn)題分析

回顧職業(yè)教育宏觀管理體制的改革歷程，可以明顯看出，為加強(qiáng)統(tǒng)籌，國(guó)家作出了多次嘗試和努力，并進(jìn)行了一系列改革。2018年11月27日，原職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度升級(jí)為國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，包括人力資源和社會(huì)保障部在內(nèi)的9個(gè)國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)為組成單位，教育部為牽頭單位，國(guó)務(wù)院分管教育工作的副總理為召集人[16]。2019年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，職業(yè)教育類(lèi)型教育定位正式確立，以此為標(biāo)志，職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。為確保職業(yè)教育改革順利推進(jìn)，同年10月31日，國(guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢(xún)委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)國(guó)家職業(yè)教育改革的政策推動(dòng)和決策咨詢(xún)[17]。

對(duì)于目前職業(yè)教育宏觀管理體制，見(jiàn)表2，學(xué)術(shù)界討論很多[18]。客觀上看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這種管理體制弊大于利[19]，不利于國(guó)家職業(yè)教育改革事業(yè)發(fā)展以及現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建，阻礙職業(yè)教育服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效能充分發(fā)揮[20]。

1.統(tǒng)籌乏力

首先，政策統(tǒng)籌乏力。盡管?chē)?guó)家一直試圖彌合分歧、化解矛盾、發(fā)揮合力。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于教育、人社兩部門(mén)分治，政策步調(diào)并不協(xié)調(diào)一致。同一個(gè)政策常常分別行文，造成“政出多門(mén)”，執(zhí)行起來(lái)困難重重。一個(gè)統(tǒng)一的職業(yè)教育大體系，變成了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的小體系，難以真正做到職業(yè)教育全國(guó)一盤(pán)棋。其次，理論統(tǒng)籌乏力。表現(xiàn)在話語(yǔ)體系的不一致，易引起思想、概念混亂，提高溝通治理成本。例如關(guān)于“職業(yè)教育”概念的提法，在不同歷史時(shí)期，“職業(yè)教育”“職業(yè)技術(shù)教育”的提法經(jīng)常同時(shí)并存，在行政文件、學(xué)科分類(lèi)、學(xué)校名稱(chēng)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、雜志名稱(chēng)等很多方面，仍然呈現(xiàn)交替使用的情況。最后，資源統(tǒng)籌乏力。主要表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入和資源配置上的不均衡。由于教育部、人社部?jī)刹块T(mén)的職能分工不同，在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制方面不同，財(cái)政支持力度也差別很大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有限資金效益最大化。

2.資源浪費(fèi)

20世紀(jì)20年代，我國(guó)職業(yè)教育先驅(qū)黃炎培提出大職業(yè)教育主義主張③。黨的十九大報(bào)告明確要求“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系”，說(shuō)明現(xiàn)代職業(yè)教育體系是一個(gè)完整的大體系，而非兩個(gè)割裂的小體系。新修訂《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《職業(yè)教育法》）第二條也明確規(guī)定職業(yè)教育包括職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)。因此，本質(zhì)上來(lái)看，學(xué)歷職業(yè)教育和技工教育都屬于大職業(yè)教育范疇，兩者在人才培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方式、專(zhuān)業(yè)與課程設(shè)置、師資力量等各方面，并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，但是分屬兩個(gè)部委管理，帶來(lái)資源配置上的重復(fù)。這就意味著在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校資源分配、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、師資建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入等各個(gè)方面都必須按照兩套系統(tǒng)配備，無(wú)法整合統(tǒng)籌，造成極大的社會(huì)資源浪費(fèi)。

3.內(nèi)耗嚴(yán)重

客觀上說(shuō)，技工教育和學(xué)歷職業(yè)教育在新中國(guó)成立后的國(guó)家建設(shè)過(guò)程中都發(fā)揮了重要作用，所培養(yǎng)的技術(shù)技能人才有力地支撐了新中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制造大國(guó)地位的形成。但是必須看到，這種條塊分割的職業(yè)教育宏觀管理體制，客觀上形成了一種職業(yè)教育“內(nèi)卷”結(jié)構(gòu)。再好的頂層設(shè)計(jì)和政策措施，一到具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，就各自為陣，互相掣肘，造成資源消耗、阻滯改革的局面。很多重大政策無(wú)法落地實(shí)施或無(wú)法完全落實(shí)，很多重大全國(guó)性項(xiàng)目，無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)做到全覆蓋。舉例來(lái)說(shuō)，教育部推行的國(guó)家示范高職院校建設(shè)、“雙高”計(jì)劃等重大政策，不包含人社部主管的技工學(xué)校。于是為了爭(zhēng)取更多政策優(yōu)惠，同一所學(xué)校兩邊掛牌，既是高職（中職）學(xué)校，又是技師學(xué)院（技工學(xué)校），這不僅造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難、失真，也易造成某種程度的管理混亂。

4.效能低下

一個(gè)制度或政策出臺(tái)，好與不好，關(guān)鍵看效能。最能說(shuō)明職業(yè)教育治理效能低下的莫過(guò)于對(duì)重大職業(yè)教育制度文件的貫徹落實(shí)遲遲難以到位。比如對(duì)職業(yè)教育法律法規(guī)文件“一法三決定一方案”④的貫徹執(zhí)行。1996年《職業(yè)教育法》頒布以后，國(guó)家分別于1997年、2001年、2004年、2015年進(jìn)行了四次執(zhí)法落實(shí)情況大檢查。從歷次執(zhí)法檢查以及“三決定一方案”的執(zhí)行情況來(lái)看，情況并不理想，主要有四類(lèi)問(wèn)題。一是法制體系不健全。職業(yè)教育法制體系不配套不完善。直到2022年，時(shí)隔26年，《職業(yè)教育法》才完成修訂頒行。但相關(guān)配套政策及地方法規(guī)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是貫徹落實(shí)不到位。有關(guān)職業(yè)教育管理體制、經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍建設(shè)、產(chǎn)教融合制度、國(guó)家資歷框架等相關(guān)重大改革政策長(zhǎng)期貫徹落實(shí)不到位。三是監(jiān)管措施不得力。對(duì)沒(méi)有按照法律法規(guī)履行職業(yè)教育職責(zé)的行為和機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管、監(jiān)督和處罰。四是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。理想狀態(tài)下，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是一種良性互動(dòng)關(guān)系，人才培養(yǎng)與人才使用應(yīng)當(dāng)是相互協(xié)調(diào)、匹配的。但事實(shí)上由于管理體制上的障礙，導(dǎo)致政策制定缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，人才培養(yǎng)、人才評(píng)價(jià)與人才使用相互脫節(jié)，導(dǎo)致就業(yè)難與招工難同時(shí)并存，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

5.阻礙改革

長(zhǎng)期的職業(yè)教育實(shí)踐和國(guó)際比較研究顯示，職業(yè)教育在一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。在百年未有之大變局背景下，為了贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，世界各國(guó)都在加強(qiáng)職業(yè)教育建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為。”[21]隨著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，職業(yè)教育在其中發(fā)揮的作用將會(huì)越來(lái)越大。實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化是國(guó)家走向現(xiàn)代化的重要前提和基礎(chǔ)。呼應(yīng)這種要求，我國(guó)職業(yè)教育面臨的改革任務(wù)還十分艱巨。而這種條塊分割的職業(yè)教育宏觀管理體制十分不利于職業(yè)教育現(xiàn)代化建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了職業(yè)教育事業(yè)改革發(fā)展，突出體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是產(chǎn)教融合法治化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。沒(méi)有建立起符合現(xiàn)代職業(yè)教育和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的產(chǎn)教融合法律制度體系，職業(yè)教育宏觀管理模式還屬于典型的行政主導(dǎo)模式，用行政文本代替法律文本的現(xiàn)象還普遍存在。二是國(guó)家資歷框架建設(shè)嚴(yán)重滯后。國(guó)家資歷框架是現(xiàn)代國(guó)家規(guī)范勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)、開(kāi)發(fā)人力資源、激發(fā)市場(chǎng)活力、構(gòu)建現(xiàn)代教育體系的重大基礎(chǔ)性制度。在我國(guó)，學(xué)歷證書(shū)與職業(yè)資格證書(shū)之間的壁壘始終存在，不利于縱向貫通、橫向融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建，也不利于勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)的科學(xué)規(guī)范。三是國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)制度改革嚴(yán)重滯后。職業(yè)資格證書(shū)制度是現(xiàn)代技能型社會(huì)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵制度之一，但是我國(guó)目前的職業(yè)資格證書(shū)制度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家發(fā)展需要，勞動(dòng)預(yù)備制度勞動(dòng)準(zhǔn)入制度亟待完善，社會(huì)中介行業(yè)組織培育也遠(yuǎn)不成熟。

綜上，盡管造成這種局面的原因是多方面的，但追根究底，都跟職業(yè)教育宏觀管理體制缺乏統(tǒng)籌密切相關(guān)。由于缺乏強(qiáng)有力的國(guó)家層面的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，很自然帶來(lái)應(yīng)有的政策治理效能無(wú)法充分彰顯。整體上看，我國(guó)職業(yè)教育體系與整個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐還不匹配、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)。

二、現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制的基本特征

現(xiàn)代職業(yè)教育體系之所以被稱(chēng)為“現(xiàn)代”，并非僅僅因?yàn)槲覀兯幍臅r(shí)代是“現(xiàn)代”。“現(xiàn)代”一詞除了有時(shí)間、時(shí)代、當(dāng)下的內(nèi)涵之外，其含義更多的指向科學(xué)、規(guī)范、質(zhì)量、效能。它是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不同時(shí)代的人對(duì)“現(xiàn)代”概念內(nèi)涵可能有不同的認(rèn)識(shí)和理解。相對(duì)傳統(tǒng)、古代職業(yè)教育而言，現(xiàn)代職業(yè)教育體系是更科學(xué)、更規(guī)范、質(zhì)量更高、效能更好的體系。按照這種要求，我們可以在全球范圍內(nèi)從主要發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育宏觀管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)中歸納出四種經(jīng)典的現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制模式，即：以法國(guó)為代表的中央集權(quán)模式；以美國(guó)為代表的地方分權(quán)模式；以德國(guó)為代表的協(xié)同合作模式；以澳大利亞為代表的三權(quán)分立模式。研究表明：國(guó)家與國(guó)家之間，由于國(guó)情差異，其職業(yè)教育宏觀管理體制并沒(méi)有太多可比性和可移植性，各國(guó)選擇什么樣的職業(yè)教育宏觀管理體制并沒(méi)有絕對(duì)的好壞對(duì)錯(cuò)之分，只有合適與不合適的區(qū)別。無(wú)論選擇什么樣的職業(yè)教育宏觀管理體制，只要適合本國(guó)國(guó)情，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職業(yè)教育規(guī)律，都可以展現(xiàn)出蓬勃生命力，有效促進(jìn)國(guó)力提升。以此為基礎(chǔ)，探尋其中蘊(yùn)藏的現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制基本特征。

（一）依法治教：實(shí)行管辦評(píng)分離

綜觀世界各國(guó)職業(yè)教育發(fā)展，一個(gè)顯著的特點(diǎn)是注重職業(yè)教育在服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中所發(fā)揮的人才支撐作用，這種支撐作用的著力點(diǎn)，就是技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量。為此，各國(guó)都在如何促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，尤其是在提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量上做文章。普遍的做法是：人才標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)、人才評(píng)價(jià)、人才使用等人才工作各環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵循既有的法律制度，在法治框架下，管辦評(píng)分離。國(guó)家職業(yè)教育宏觀管理部門(mén)在職業(yè)教育治理過(guò)程中主要只對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、制度、法律等發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌調(diào)控作用；人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)（職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）只負(fù)責(zé)按照國(guó)家相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行技術(shù)技能人才培養(yǎng)，具有充分的辦學(xué)自主權(quán)；而人才評(píng)價(jià)和人才培養(yǎng)質(zhì)量則由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人才使用方予以鑒定或認(rèn)定。職業(yè)教育管理方、職業(yè)教育實(shí)施機(jī)構(gòu)、人才評(píng)價(jià)和人才使用機(jī)構(gòu)等各利益相關(guān)方既相互聯(lián)系又保持相對(duì)獨(dú)立，既相互依存又相互制約。

（二）平衡關(guān)系：強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致

在法治社會(huì)，職業(yè)教育的利益相關(guān)方，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)一致的原則，有什么樣的權(quán)力，就承擔(dān)什么樣的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)盡量避免職能的相互重疊、交叉或管理盲區(qū)。要正確處理好部門(mén)與部門(mén)、政府與市場(chǎng)、中央與地方、學(xué)校與企業(yè)、教育與就業(yè)、人才培養(yǎng)與人才使用之間的關(guān)系。職業(yè)教育管理者不能直接干預(yù)職業(yè)教育實(shí)施者，職業(yè)教育實(shí)施者也不能干預(yù)職業(yè)教育評(píng)價(jià)者，職業(yè)教育評(píng)價(jià)者更不能干預(yù)職業(yè)教育管理者和實(shí)施者。在責(zé)權(quán)保持一致的情況下，各法律責(zé)任主體各負(fù)其責(zé)、各司其職，共同履行好職業(yè)教育建設(shè)發(fā)展的法律責(zé)任。要充分發(fā)揮國(guó)家統(tǒng)籌職能，協(xié)調(diào)平衡好職業(yè)教育各利益相關(guān)方，使職業(yè)教育與生產(chǎn)勞動(dòng)之間建立良性互動(dòng)關(guān)系，更好服務(wù)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）基于公平：堅(jiān)持科學(xué)、公平

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展方向，是向著更科學(xué)、更公平、更美好的社會(huì)制度前進(jìn)。從世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，職業(yè)教育宏觀管理體制也是基于構(gòu)建更科學(xué)、更公平的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，充分激發(fā)相關(guān)社會(huì)主體發(fā)展職業(yè)教育的活力和熱情。如果片面追求某一方面（如追逐高學(xué)歷）要求的滿(mǎn)足，則必然帶來(lái)對(duì)社會(huì)整體利益和人民根本利益的損害。因此，必須要找到國(guó)家治理職業(yè)教育的一個(gè)平衡點(diǎn)，搭建起一個(gè)更科學(xué)、更合理、更公平的職業(yè)教育宏觀管理體制和社會(huì)環(huán)境，充分發(fā)揮政策合力，體現(xiàn)國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)。

（四）關(guān)注效果：注重治理效能

提高治理效能，是國(guó)家治理的永恒話題。一切制度設(shè)計(jì)，其最終目的都是為了達(dá)到特定的設(shè)計(jì)目的，發(fā)揮其最大的治理效能，取得最好的治理效果。為此，世界各國(guó)都在不斷調(diào)整本國(guó)的職業(yè)教育宏觀管理機(jī)構(gòu)，不斷完善職業(yè)教育宏觀管理體制，以發(fā)揮最大的職業(yè)教育治理效能。英國(guó)職業(yè)教育通過(guò)不斷改革調(diào)整國(guó)家教育主管機(jī)構(gòu)以及在“一元制”與“二元制”的交替博弈中，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)教育與高等教育的權(quán)益對(duì)等。美國(guó)通過(guò)《國(guó)防教育法》把職業(yè)教育上升到涉及國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，從而實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后職業(yè)教育大發(fā)展。

三、我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制改革的創(chuàng)新思考

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，關(guān)于改革我國(guó)職業(yè)教育宏觀管理體制的呼聲一直沒(méi)有停止，一些學(xué)者在不同時(shí)期、不同場(chǎng)合多次提出理順全國(guó)職業(yè)教育管理體制的意見(jiàn)和建議。比如打破職業(yè)教育管理體制的分割[22]，建立國(guó)家職業(yè)教育總局[23]，整合教育部與人力資源和社會(huì)保障部職業(yè)教育管理職能[24]等。但是客觀來(lái)看，在我們這樣一個(gè)人口眾多、區(qū)域發(fā)展極度不均衡、社會(huì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜的發(fā)展中大國(guó)要實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育宏觀管理體制的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，顯然不是一件容易的事。盡管如此，從國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和職業(yè)教育事業(yè)改革發(fā)展的角度出發(fā)，為了使職業(yè)教育發(fā)揮出最大的社會(huì)效能，我們又必須對(duì)職業(yè)教育宏觀管理體制進(jìn)行創(chuàng)新性改革探索。鑒于此，筆者提出三種我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制改革建議。

（一）改革完善現(xiàn)有的職業(yè)教育宏觀管理體制

為了降低改革成本，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上進(jìn)行職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，見(jiàn)圖1，使職業(yè)教育宏觀管理體制更趨于科學(xué)和合理，形成新的職業(yè)教育宏觀管理體制。在這個(gè)方案中，教育部和人社部的基本職能不變，教育部負(fù)責(zé)學(xué)歷職業(yè)教育的管理，人社部負(fù)責(zé)非學(xué)歷職業(yè)教育的管理。但是要更強(qiáng)化國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的剛性約束力，要形成國(guó)家強(qiáng)力統(tǒng)籌職業(yè)教育工作的大格局，職業(yè)教育國(guó)家層面政策必須全國(guó)統(tǒng)一，避免政出多門(mén)。國(guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢(xún)委員會(huì)要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)職能，根據(jù)第三方評(píng)價(jià)結(jié)果和績(jī)效考評(píng)方式，客觀評(píng)價(jià)教育部、人社部?jī)刹块T(mén)的治理效能，并據(jù)此形成“職業(yè)教育發(fā)展效能評(píng)估報(bào)告”提交國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)后面向社會(huì)公開(kāi)，形成優(yōu)勝劣汰良性機(jī)制，提高資源配置的科學(xué)性和合理性。在國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議框架下，教育部、人社部協(xié)商，定期或不定期修訂《職業(yè)教育法》，出臺(tái)《產(chǎn)教融合促進(jìn)法》，構(gòu)建國(guó)家資歷框架，委托相關(guān)行業(yè)機(jī)構(gòu)制訂國(guó)家職業(yè)能力（資格）標(biāo)準(zhǔn)。中央政府要通過(guò)政策杠桿和財(cái)稅工具加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的宏觀指導(dǎo)和財(cái)政支持力度，尤其是加大對(duì)相對(duì)落后地區(qū)的支持力度，加大地方政府自主統(tǒng)籌管理本地職業(yè)教育的權(quán)力，加大職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，加大對(duì)勞動(dòng)用工制度和人事管理制度的改革力度，營(yíng)造全社會(huì)重視職業(yè)教育的政策環(huán)境。最后要達(dá)到一種國(guó)家強(qiáng)力統(tǒng)籌，教育部、人社部分頭管理，地方為主，行業(yè)參與，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的效果。

這一方案的優(yōu)點(diǎn)是：維持了教育部、人社部分管分治的大格局，改革阻力和成本相對(duì)較小、較低。不足在于：在現(xiàn)有國(guó)家治理框架下，國(guó)家強(qiáng)力統(tǒng)籌的作用難以有效發(fā)揮。國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度和國(guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢(xún)委員會(huì)作為一種松散型、非正式協(xié)調(diào)機(jī)制和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，是否具有剛性約束力？能夠發(fā)揮什么作用？如何發(fā)揮作用？發(fā)揮作用到什么程度？都還有待檢驗(yàn)和觀察。

（二）建立國(guó)家統(tǒng)籌的職業(yè)教育宏觀管理體制

按照《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》有關(guān)要求，基于職業(yè)教育是一種教育類(lèi)型，設(shè)計(jì)第二套職業(yè)教育宏觀管理體制改革方案，見(jiàn)圖2。在這個(gè)方案中，教育部一分為二：成立普通（國(guó)民）教育部和職業(yè)教育部。普通教育部負(fù)責(zé)全國(guó)基礎(chǔ)教育和普通（學(xué)術(shù)）高等教育的宏觀管理；職業(yè)教育部負(fù)責(zé)全國(guó)職業(yè)教育的宏觀統(tǒng)籌管理，包括學(xué)歷職業(yè)教育和非學(xué)歷職業(yè)教育。人社部不再直接管理職業(yè)（技工）教育。由職業(yè)教育部協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)部門(mén)、行業(yè)組織制訂行業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，擬訂國(guó)家資歷框架及國(guó)家層面相關(guān)制度設(shè)計(jì)、建設(shè)。成立國(guó)家職業(yè)教育研究院實(shí)體機(jī)構(gòu)，隸屬于職業(yè)教育部，主要職責(zé)是為國(guó)家重大職業(yè)教育政策出臺(tái)提供決策咨詢(xún)和理論指導(dǎo)。對(duì)現(xiàn)有技工院校和職業(yè)院校進(jìn)行整合調(diào)整，根據(jù)廣泛調(diào)研結(jié)果，精心制訂調(diào)整方案，按照關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)四種方式，進(jìn)行職業(yè)教育資源整合，實(shí)現(xiàn)全國(guó)職業(yè)教育一盤(pán)棋，形成縱向（初等、中等、高等，職前與職后）貫通、橫向（普通教育與職業(yè)教育）融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，更好服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)。

這一方案的優(yōu)點(diǎn)是：突出職業(yè)教育類(lèi)型特征，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育全國(guó)一盤(pán)棋，有效整合職業(yè)教育資源，實(shí)現(xiàn)效益最大化，有利于加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。缺點(diǎn)是：改革力度較大，觸及整個(gè)教育體系和教育結(jié)構(gòu)大調(diào)整，改革成本較高。

（三）建立三權(quán)分立的職業(yè)教育宏觀管理體制

按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以及《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》中有關(guān)要求，在依法治教框架下，設(shè)計(jì)第三套職業(yè)教育宏觀管理體制改革方案，見(jiàn)圖3。在這一方案中，職業(yè)教育的宏觀管理權(quán)歸屬?lài)?guó)家職業(yè)教育總局，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌管理全國(guó)職業(yè)教育，包括學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)管理職業(yè)教育實(shí)施機(jī)構(gòu)，進(jìn)行技術(shù)技能人才培養(yǎng)。人社部不再管理技工教育，其主要職能是進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè)制度設(shè)計(jì)，包括國(guó)家資歷框架、國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)制度、勞動(dòng)預(yù)備制度、勞動(dòng)準(zhǔn)入制度、勞動(dòng)用工制度等等。各行業(yè)組織在相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)指導(dǎo)下，根據(jù)國(guó)家授權(quán)，主要負(fù)責(zé)國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)制定、職業(yè)教育評(píng)價(jià)等，主要職責(zé)是開(kāi)展職業(yè)教育第三方評(píng)估，提供人力資源需求報(bào)告，專(zhuān)業(yè)與課程認(rèn)證，職業(yè)技能鑒定，職業(yè)資格證書(shū)頒發(fā)等。以此實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育管理權(quán)、職業(yè)教育實(shí)施權(quán)、職業(yè)教育評(píng)價(jià)權(quán)三權(quán)分立的架構(gòu)，形成職業(yè)教育管辦評(píng)分離又相互聯(lián)系制約的格局，最大限度地實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育公平公正發(fā)展，高效服務(wù)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。

這一方案的優(yōu)點(diǎn)是：職業(yè)教育管辦評(píng)三方相互沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，雖然互有聯(lián)系，但保持相對(duì)獨(dú)立。這比較符合現(xiàn)代社會(huì)對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育人才培養(yǎng)的基本要求和定位，可以確保人才培養(yǎng)質(zhì)量與社會(huì)生產(chǎn)需求形成良性互動(dòng)，最大限度地保證了職業(yè)教育公平、公正，有利于提高職業(yè)教育的社會(huì)認(rèn)可度和美譽(yù)度。不足在于：這種大破大立對(duì)現(xiàn)有管理體制形成挑戰(zhàn)。

綜上，職業(yè)教育宏觀管理體制改革屬于國(guó)家教育體制的重大改革，關(guān)鍵在于建立一種有利于職業(yè)教育政策效能充分發(fā)揮，有利于全國(guó)職業(yè)教育有效統(tǒng)籌、高效運(yùn)作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機(jī)制。只要我們堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以習(xí)近平關(guān)于教育和職業(yè)教育重要論述為根本遵循，解放思想，實(shí)事求是，就一定會(huì)破除各種阻礙，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育宏觀管理體制的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

參 考 文 獻(xiàn)

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Exploration on the Reform of Macro-management System of Vocational Education in the Process of Modernization in China： History， Dilemma and Suggestions

Peng Zhenyu

Abstract? The macro-management system of vocational education mainly refers to the leadership system and macro-administrative management system of vocational education at the national level. Specifically， it mainly includes institutional settings， division of powers， affiliation and operation methods. Since the founding of PRC， the vocational education macro-management system has gone through three stages of development： the multi-head management stage （1949-1978）， the tripartite stage （1978-1998） and the double-head management stage （1998-present）. The current segmented management system in which the Ministry of Education and the Ministry of Human Resources and Social Security are responsible for the macro-administrative management of vocational education which has disadvantages such as weak coordination， waste of resources， serious internal friction， low efficiency and hindering reform. Considering our current national conditions， the value logic of the reform of the macro-management system of vocational education should be： clarifying the reform direction， highlighting the political position， and focusing on the improvement of efficiency based on modern concepts. Thus， three reform suggestions are proposed： to reform and improve the existing vocational education macro-management system; to establish a national overall management system for vocational education; to build a three-power separation of vocational education macro-management system.

Key words? vocational education; system; management system; efficiency of management; modernization

Author? Peng Zhenyu， professor of Wuhan Polytechnic （Wuhan 430074）