縣域教聯(lián)體的治理架構(gòu)和機(jī)制保障

朱愛國

合理高效的治理架構(gòu)，是推進(jìn)縣域教聯(lián)體行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。當(dāng)前，各地教聯(lián)體在組建和運行過程中，都設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，都注重各利益相關(guān)者共同締造，給教育帶來一番新氣象，但也遇到了一些體制性障礙、機(jī)制性梗阻、利益性藩籬，給教育治理帶來新挑戰(zhàn)。要進(jìn)一步理順管理體制，明確發(fā)展定位，加強政策供給，健全機(jī)制保障，推動基礎(chǔ)教育管理體制機(jī)制系統(tǒng)性重塑和整體性重構(gòu)。

縣域教聯(lián)體的組織變革及瓶頸

各級人民政府及有關(guān)部門高位推進(jìn)，但也遇到一些體制性機(jī)制性障礙。推進(jìn)教聯(lián)體建設(shè)是湖北省第十二次黨代會作出的重要部署，省流域綜合治理、先行區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、強縣工程等重點工作均將教聯(lián)體建設(shè)納入重要內(nèi)容或考核指標(biāo)。省教育廳更是把教聯(lián)體建設(shè)作為一項重大的系統(tǒng)工程，出臺了指導(dǎo)意見，舉辦了培訓(xùn)班，遴選了189個省級教聯(lián)體進(jìn)行試點，選聘了35名專家進(jìn)行指導(dǎo)。各地積極行動，取得了階段性成效和成果，給教育帶來一股清新之風(fēng)。但也有一些地方“新瓶裝舊酒”，表面是“聯(lián)”起來了，但“融”的深度不夠，沒有真正成為一“體”。有的為了實現(xiàn)全域推進(jìn)，在城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校不足的情況下，強行將幾所辦學(xué)實力相當(dāng)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)初中捆綁在一起，以一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中去管理另外幾所鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中，由于互相不服，引發(fā)諸多矛盾。究其原因除了主觀上的跟風(fēng)、冒進(jìn)、“一刀切”外，客觀上也存在一些體制性、機(jī)制性障礙，教聯(lián)體的管理需求與現(xiàn)行管理制度沖突日趨明顯。因為，目前的教聯(lián)體在組織變革過程中，涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、編制審批、干部選拔、資金撥付、人事歸并等多項工作，需要多個部門協(xié)同配合，在沒有上位政策的支持下，各個縣級職能部門也不好輕易決策、審批。

各教聯(lián)體設(shè)立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，但有的機(jī)構(gòu)職能存在重疊、缺失的問題。從決策機(jī)構(gòu)來看，融合型教聯(lián)體一般實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，成立黨委（黨總支），所有“三重一大”等事項由黨委（黨總支）集體研究決定；共建型教聯(lián)體一般實行理事會領(lǐng)導(dǎo)的總校長負(fù)責(zé)制，由理事會作為決策機(jī)構(gòu)。從執(zhí)行機(jī)構(gòu)來看，教聯(lián)體內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)扁平化趨勢，大大提高了辦事效率。從監(jiān)督機(jī)構(gòu)來看，除了黨組織外，還設(shè)立了教師代表大會、家長代表大會及學(xué)生代表大會，對教聯(lián)體的管理進(jìn)行監(jiān)督。但一些教聯(lián)體治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計不足。有的縣在教育局設(shè)立全縣教育聯(lián)合體總校，總校下設(shè)人事管理、資源管理、教學(xué)教研等機(jī)構(gòu)，占用了緊張的公務(wù)員編制。有的教聯(lián)體在保持各校區(qū)原有“班底”的前提下，設(shè)置了位于成員校之上的共有管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、管理成本增加。有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏健全的溝通和反饋機(jī)制，尤其是教代會和學(xué)代會監(jiān)督作用乏善可陳。大多數(shù)教聯(lián)體缺少咨詢決策等機(jī)構(gòu)，其職責(zé)均由校務(wù)委員會承擔(dān)，難以保證重大決策的科學(xué)性。

各教聯(lián)體對職能部門進(jìn)行了相應(yīng)的分工，但有的橫向協(xié)作不夠。各教聯(lián)體為了使其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)逐漸科學(xué)化、合理化，逐步探索出了一條新的治理道路，即由黨組織會（校委會）或理事會、教務(wù)會、總務(wù)會等組成的內(nèi)部治理格局，并對各組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)的分工。黨組織會（校委會）或理事會主要負(fù)責(zé)對重大事項作出決策，引領(lǐng)核心校與成員校的運行和發(fā)展；教務(wù)會主要負(fù)責(zé)教育教學(xué)的重大事項、課程安排、檢測評價等；總務(wù)會主要負(fù)責(zé)學(xué)校的基本建設(shè)和基礎(chǔ)保障等。這種“各管一段”的管理雖能使學(xué)校各組織分工明確、權(quán)責(zé)清楚，但也導(dǎo)致各職能部門之間的橫向聯(lián)系較差，缺乏交流與協(xié)作，容易產(chǎn)生沖突和矛盾。特別是當(dāng)出現(xiàn)需要多部門合作的事項時，往往難以確定責(zé)任的歸屬。同時，各校區(qū)雖然融合或結(jié)盟，但競爭依然存在，如不注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各校區(qū)容易產(chǎn)生本位主義，造成教師流動、資源共享困難，導(dǎo)致內(nèi)耗嚴(yán)重，影響教聯(lián)體整體發(fā)展。

教聯(lián)體拓寬了人才成長的物理空間，但一定程度上也使一些管理干部的職級上升空間受限。教聯(lián)體促進(jìn)了學(xué)校組織間穩(wěn)定的合作關(guān)系和相互支持的生態(tài)體系的形成，在一定程度上拓展了學(xué)校邊界，原先的“小國寡民”變成了一個“大家庭”，人員的交流輪崗變頻繁了，各種學(xué)習(xí)交流展示活動多了，人才“出頭露臉”的機(jī)會多了，有利于各類人才脫穎而出，讓英雄有用武之地。但學(xué)校規(guī)模的日漸擴(kuò)大使得教聯(lián)體內(nèi)行政事務(wù)疊加問題更加突出，管理環(huán)節(jié)更為復(fù)雜，管理成本大幅提高，管理人員的壓力極大。不僅如此，更寬的范圍更大的平臺，需要更高的素質(zhì)和能力，需要更健全的管理制度和激勵機(jī)制。而目前大部分教聯(lián)體在章程之下，缺乏精細(xì)的配套管理制度和精準(zhǔn)的管理規(guī)范；一些教育及人社、編制等部門對教聯(lián)體的教師招聘、評優(yōu)評先、職稱評定等方面仍然以校為單位確定，而非按教聯(lián)體學(xué)生規(guī)模、教師基數(shù)來分配名額；同時教聯(lián)體在績效工資和考核激勵上沒有足夠的空間和自主權(quán)，也影響了管理人員和普通教師的積極性。

各教聯(lián)體能夠集中力量辦大事，但也給學(xué)校的管理帶來新的壓力和挑戰(zhàn)。教聯(lián)體大多以“優(yōu)質(zhì)校+”的形式組建，政府、部門、成員校和社會都對優(yōu)質(zhì)校寄予了很高的期望。各優(yōu)質(zhì)校積極擔(dān)當(dāng)，在教師流動、課程安排、活動開展、條件改善等方面做了大量工作，給成員校帶來了一些新變化、新氣象。但由于學(xué)生數(shù)量和教師數(shù)量的增加，其來源也有了廣泛性和多樣性，給優(yōu)質(zhì)校的管理帶來了極大的壓力和挑戰(zhàn)。盡管各優(yōu)質(zhì)校調(diào)整了管理思路和模式，但還是超量承載了日常管理經(jīng)營等職能，而一些成員校過度依賴優(yōu)質(zhì)校，缺乏主動性和創(chuàng)造性。優(yōu)質(zhì)校管理層大部分人員既要完成一線執(zhí)教的工作，又要身兼教聯(lián)體和校區(qū)雙重的管理職責(zé)，難免會力不從心。而且伴隨辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，諸如安全等問題，以前校長只需承擔(dān)一所學(xué)校的責(zé)任，如今要承擔(dān)若干所學(xué)校的責(zé)任，給校長帶來巨大的壓力。

縣域教聯(lián)體治理架構(gòu)的完善和優(yōu)化

理順管理體制。在堅持基礎(chǔ)教育“省級統(tǒng)籌、以縣為主”管理體制的前提下，由縣級教育局或中心學(xué)校管理各教聯(lián)體；取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的地方，由教育局直接管理各教聯(lián)體，要協(xié)調(diào)好相關(guān)職能部門，按教聯(lián)體建制，統(tǒng)籌人財物等資源配置與保障，解決好機(jī)構(gòu)編制批復(fù)、干部任免、中心學(xué)校資產(chǎn)清算及人員安置、各校區(qū)資產(chǎn)清算和統(tǒng)整問題。各教聯(lián)體要組建實體性（融合型教聯(lián)體）或功能性（共建型教聯(lián)體）黨組織，建立校務(wù)委員會和學(xué)術(shù)委員會，制定辦學(xué)章程，完善黨組織和行政議事決策機(jī)制。各級政府及教育行政部門要深化“管辦評”分離改革，在規(guī)范的前提下最大限度地將人事權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、課程開發(fā)權(quán)、學(xué)生管理權(quán)等下放至教聯(lián)體。各教聯(lián)體可依據(jù)組合方式的不同，靈活選擇適宜的管理模式。其中，融合型教聯(lián)體要賦予單一法人統(tǒng)籌管理權(quán)限，實現(xiàn)行政管理一體化、編制統(tǒng)籌一體化、經(jīng)費使用一體化、課程教學(xué)一體化、教師發(fā)展一體化、教學(xué)研究一體化、文化建設(shè)一體化、考核評價一體化。

明晰發(fā)展定位。嚴(yán)格意義上講，教聯(lián)體不是一級教育行政管理機(jī)構(gòu)，而是一個辦學(xué)實體（融合型）或辦學(xué)聯(lián)盟組織（共建型、協(xié)作型），兼具一定的行政管理職能，重在如何共享優(yōu)質(zhì)資源，傳播先進(jìn)的教育理念、辦學(xué)思想、管理經(jīng)驗、教學(xué)方法，促進(jìn)教育教學(xué)研究，整體提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和辦學(xué)水平。各核心校要通過多種方式和途徑的融合、滲透，在核心的辦學(xué)理念、發(fā)展方向、思想認(rèn)識、價值訴求上與成員校達(dá)成高度一致，促使各成員校從“形似”走向“神合”。各成員校在辦學(xué)理念與核心校保持基本一致的基礎(chǔ)上，要基于自身的文化特征對學(xué)校發(fā)展進(jìn)行清晰定位，因地制宜地制定發(fā)展目標(biāo)，不斷豐富辦學(xué)內(nèi)涵，實現(xiàn)自身的優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展。教育行政部門和核心校在尊重各成員校原有價值追求的基礎(chǔ)上，從學(xué)校發(fā)展、教師成長、學(xué)生培養(yǎng)等方面采取有針對性的措施，引導(dǎo)成員校尋找特色發(fā)展的路徑，實現(xiàn)“既有共同品牌，又有各自特色”。對教聯(lián)體中的新建學(xué)校，教育行政部門和核心校要對其進(jìn)行科學(xué)定位，讓新校的起步和發(fā)展站在一個較高的臺階上，探索出既有名校文化基因又有自身鮮明特色的文化品牌，盡快成長成熟。

優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。為保證教聯(lián)體更好地進(jìn)行頂層設(shè)計，實現(xiàn)各項工作的共治、久治和善治，要對組織機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化。一是統(tǒng)分結(jié)合。教聯(lián)體內(nèi)設(shè)立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三級組織架構(gòu)，按照“統(tǒng)籌兼顧、一職多崗、統(tǒng)分結(jié)合”的治理方略，形成縱橫交織的管理網(wǎng)絡(luò)。以融合型教聯(lián)體為例，縱向可為“黨組織書記（總校長）—副校長（兼成員校執(zhí)行校長）—中層干部—年級組長”，橫向為各成員校執(zhí)行校長。黨組織書記（總校長）不僅在核心校負(fù)第一責(zé)任，還要引領(lǐng)各成員校的發(fā)展；各成員校執(zhí)行校長兼任教聯(lián)體副校長，除了負(fù)責(zé)本校區(qū)全面工作外，還要負(fù)責(zé)教聯(lián)體一個部門的管理工作。二是條塊結(jié)合。以融合型教聯(lián)體為例，總體架構(gòu)可設(shè)置為“黨組織+N中心（處、室）”。“黨組織”依據(jù)黨員數(shù)量設(shè)置為黨委、黨總支、黨支部；“中心（處、室）”根據(jù)黨（校）務(wù)管理、人力資源管理、教師發(fā)展、學(xué)生成長、課程建設(shè)、教研組織、質(zhì)量評估、后勤保障、數(shù)字賦能等工作任務(wù)設(shè)置。各校區(qū)可根據(jù)規(guī)模大小整合部門功能，由一個部門對應(yīng)總校1～3個部門。條件成熟時，教聯(lián)體可將各校區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，只保留核心校一套黨政班子、一套中層機(jī)構(gòu)，其他校區(qū)實行年級組管理，把更多人力資源用到教學(xué)一線，把更強師資力量用到學(xué)科教學(xué)。三是內(nèi)外結(jié)合。各教聯(lián)體可根據(jù)需要設(shè)立教學(xué)工作委員會、德育（思政）工作委員會、學(xué)科委員會、教研組等教育教學(xué)議事決策機(jī)構(gòu)；還可設(shè)立發(fā)展顧問委員會、家長委員會、社區(qū)教育服務(wù)委員會等校外輔助機(jī)構(gòu)，聘請“兩代表一委員”、離退休人員、家長、社會能人、鄉(xiāng)賢等參與教聯(lián)體決策，提供咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。

規(guī)范機(jī)構(gòu)命名。一是教聯(lián)體命名。目前各地教聯(lián)體的名稱五花八門，有的是“核心學(xué)校+教聯(lián)體”，有的是“某某教育集團(tuán)+教聯(lián)體”，有的是“某某聯(lián)合學(xué)區(qū)+教聯(lián)體”，有的是“某某協(xié)作區(qū)+教聯(lián)體”。其實，教聯(lián)體是“教育聯(lián)合發(fā)展共同體”的簡稱，本身含有集團(tuán)化辦學(xué)、聯(lián)合辦學(xué)、協(xié)作辦學(xué)的意義，正確的應(yīng)是“核心學(xué)校+教聯(lián)體”。二是教聯(lián)體核心校的命名。有的叫核心校，有的叫主體校，有的叫牽頭校，有的叫龍頭校。按照省教育廳文件，應(yīng)統(tǒng)一稱作“核心?！?。三是教聯(lián)體成員校的命名。有的是“核心學(xué)校名稱+成員校地理位置名稱+校區(qū)”，比如“某某縣實驗中學(xué)某某校區(qū)”；有的是“核心學(xué)校名稱+教聯(lián)體+成員校名稱+校區(qū)”，比如，“某某縣實驗小學(xué)教聯(lián)體某某小學(xué)校區(qū)”；有的是“核心學(xué)校名稱+教聯(lián)體+成員校地理位置名稱+校區(qū)”，比如，“某某縣實驗小學(xué)教聯(lián)體某某校區(qū)”。目前，比較流行的是最后一種。四是教聯(lián)體主要領(lǐng)導(dǎo)的簡稱。目前，不少融合型教聯(lián)體在總校設(shè)立了黨總支書記、總校長，于是有人將之簡稱為“總書記”“總校長”，很是不妥，應(yīng)統(tǒng)一簡稱為“書記”“校長”。

加強過程管理。組建教聯(lián)體后，如何在“人”變的情況下，保證管理品質(zhì)不變，是一個亟須解決的問題?？山梃b現(xiàn)代企業(yè)管理的先進(jìn)經(jīng)驗，探索實施程序化管理。即針對每個管理項目，按照定人、定時、定崗、定責(zé)、定流程、定標(biāo)準(zhǔn)等要素，研發(fā)程序化管理手冊，為執(zhí)行者提供可操作的“地圖”，明確時間地點、誰來做、怎么做、做到什么程度，以此保證各成員校管理的規(guī)范性和有效性，確?！叭俗儭焙蟆肮芾砥焚|(zhì)不變”。當(dāng)然，教聯(lián)體的管理是一個持續(xù)發(fā)展變化的過程，在實際操作中，相關(guān)負(fù)責(zé)人可依據(jù)管理手冊實施管理，但也可以結(jié)合各類活動的實際情況以及本校的辦學(xué)特色，進(jìn)行個別環(huán)節(jié)的設(shè)計、完善，使學(xué)校的各項工作既有教聯(lián)體的共性又有成員校的個性，既有剛性約束又有人文關(guān)懷。

縣域教聯(lián)體保障機(jī)制的建立與實施

以黨的領(lǐng)導(dǎo)保方向。加強黨對教聯(lián)體的全面領(lǐng)導(dǎo)，是教聯(lián)體健康發(fā)展的根本保證。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)教育改革進(jìn)入深水區(qū)，政府部門之間的合作已經(jīng)成為常態(tài)。但由于各個部門的規(guī)章制度有各自的邏輯和規(guī)則，有時跨部門合作會遇到瓶頸或阻滯。特別是編制、職稱和工資是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域最為關(guān)注的三項政策，它們的改革均涉及復(fù)雜的部門合作。在推進(jìn)教聯(lián)體建設(shè)過程中，特別是組建融合型教聯(lián)體，涉及資產(chǎn)分割、資金撥付、人員分流、教師調(diào)配等諸多敏感問題，涉及財政、發(fā)改、編制、人社等多個職能部門，必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的最高權(quán)威總攬全局、協(xié)調(diào)各方，才能有效開展跨部門合作，才能有效確保各類資源合理歸并，把黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高度的治理效能。

以政府行為保供給。

隨著教聯(lián)體建設(shè)的深入，各級政府應(yīng)適時調(diào)整自身職權(quán)和行為方式，注重培育教聯(lián)體辦學(xué)的自主性，把“有為政府”和“學(xué)校自主”有機(jī)結(jié)合起來。首先，政府要發(fā)揮好常規(guī)“供給者”的作用，保障教聯(lián)體建設(shè)必需的資金及人力、物力資源。其次，政府要發(fā)揮好“掌舵者”的作用，把資源配置的自決權(quán)交給教聯(lián)體。比如，可將推選校長的部分權(quán)力釋放給教聯(lián)體，政府進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。最后，強調(diào)政府行為的穩(wěn)定性。在充分論證的基礎(chǔ)上，把相關(guān)政策以常態(tài)化的制度形式予以固定，保障供給承諾的實現(xiàn)。

以制度規(guī)章保治理。教聯(lián)體制度建設(shè)既要與以前單體學(xué)校管理相銜接，更要適應(yīng)新的管理體制需要，進(jìn)行提檔升級。首先，要制定辦學(xué)章程、中長期發(fā)展規(guī)劃和階段性建設(shè)行動方案，共謀發(fā)展愿景，明確發(fā)展路徑，凝聚發(fā)展共識。其次，要建立完善一系列相關(guān)的管理制度，確保各項工作有章可循。比如，干部任用制度，選準(zhǔn)配強領(lǐng)導(dǎo)班子及中層干部和年級主任，把年級管理經(jīng)歷、校區(qū)管理經(jīng)歷作為選拔教聯(lián)體干部的必要條件，把優(yōu)秀管理人才放到年級去鍛煉，放到校區(qū)去歷練；教師交流制度，既讓城里教師能下到農(nóng)村“使出真本事”，也要讓農(nóng)村教師到城區(qū)學(xué)?！皩W(xué)到真本領(lǐng)”；長效投入制度，通過“標(biāo)準(zhǔn)+專項”的制度性安排，把更多經(jīng)費用在教聯(lián)體教學(xué)改革、課程實施、質(zhì)量評估、隊伍建設(shè)、特色發(fā)展等方面；績效考核制度，構(gòu)建優(yōu)勞優(yōu)酬、多勞多得的分配機(jī)制，激勵“優(yōu)者從教”，保障“教者從優(yōu)”。

以數(shù)字賦能保共享。實施教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動計劃，加強數(shù)字校園建設(shè)，推動城鄉(xiāng)學(xué)校數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新?lián)Q代。統(tǒng)籌用好國家中小學(xué)智慧教育平臺、湖北省教聯(lián)體網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，加強教學(xué)點網(wǎng)校建設(shè)，推進(jìn)專遞課堂、名師課堂、名校網(wǎng)絡(luò)課堂常態(tài)應(yīng)用，大力開展空中同步課堂、線上同步教研。建立網(wǎng)上巡課巡校系統(tǒng)，校長能在核心校隨時察看各校區(qū)的教室教學(xué)狀況、校園安全情況；建立網(wǎng)絡(luò)集體備課系統(tǒng)，確保各學(xué)科各校區(qū)教師按時相聚云端，開展常態(tài)化集體備課活動；建立教學(xué)評估監(jiān)測系統(tǒng)，推進(jìn)教學(xué)研究和反思；建立OA辦公系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上辦事報賬，讓數(shù)據(jù)多跑路，人員少跑腿。

以督導(dǎo)評估保落實。各級政府教育督導(dǎo)部門要將教聯(lián)體建設(shè)納入教育督導(dǎo)和政府履行教育職責(zé)評價的重要內(nèi)容，進(jìn)行跟蹤督辦指導(dǎo)，定期組織考核評估，抓好評估結(jié)果應(yīng)用，推動工作落實。制定教聯(lián)體建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)，建立第三方評價和群眾滿意度調(diào)查制度，推動教聯(lián)體內(nèi)各成員校一體化、捆綁式評價，重點關(guān)注農(nóng)村校、薄弱校、新建校辦學(xué)水平和學(xué)生發(fā)展提升情況。對辦學(xué)質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的成員校給予激勵；對達(dá)不到辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)要求的，設(shè)置改進(jìn)期限，有效化解辦學(xué)中的“搭便車”行為；對沒有足夠的資源條件、不能帶領(lǐng)成員校共同發(fā)展的龍頭學(xué)校，要嚴(yán)格限制其擴(kuò)張，防止教聯(lián)體辦學(xué)變成一場名校的“圈地運動”。從而，促使所有學(xué)校各負(fù)其責(zé)、各盡所能，實現(xiàn)教聯(lián)體的良性運轉(zhuǎn)和整體提高。

責(zé)任編輯/鄢志勇