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    參與式預(yù)算與基層治理創(chuàng)新

    2023-08-11 13:57:10趙樹凱
    治理研究 2023年4期
    關(guān)鍵詞:溫嶺民主經(jīng)驗(yàn)

    趙樹凱

    關(guān)于溫嶺經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)在有不同的概念表述,可以表述為協(xié)商民主、預(yù)算民主,也可以表述為政府創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等。當(dāng)時(shí)我們采用了國(guó)外的概念,叫參與式預(yù)算。不同的概念表達(dá)通常根據(jù)不同的政治背景或研究需要提出,但是,創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的核心是一致的,是基層民眾對(duì)于政府活動(dòng)的參與擴(kuò)大,是公眾對(duì)于政府行為的問責(zé)提高。對(duì)于溫嶺經(jīng)驗(yàn),一個(gè)值得探討的問題是二十幾年來溫嶺創(chuàng)新是怎樣做到了持續(xù)和深化?

    溫嶺經(jīng)驗(yàn)是在世紀(jì)之交鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的宏觀背景下出現(xiàn)的。從溫嶺本身來說,這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的民主懇談活動(dòng),發(fā)生過程有一定的偶然性,從更大范圍來看,則具有深廣的歷史背景。20世紀(jì)90年代中期以后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難不斷加劇,引發(fā)了大量的社會(huì)沖突。在財(cái)政困難的條件下,怎樣把有限的預(yù)算使用好,或者說怎樣把政府為民眾辦事的錢花得讓民眾滿意,從而改善基層政府和民眾的關(guān)系,成為各方面共同關(guān)心的重大問題。在這種情況下,溫嶺的參與式預(yù)算,成為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)基層治理問題的重要?jiǎng)?chuàng)新,吸引了不同學(xué)科眾多學(xué)者的關(guān)注研究。

    21世紀(jì)之初,在溫嶺經(jīng)驗(yàn)發(fā)生的同時(shí),各地出現(xiàn)過不少基層治理方面重要?jiǎng)?chuàng)新,分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開、村民自治管理等領(lǐng)域,如四川遂寧市步云鄉(xiāng)、云南紅河州、深圳大鵬鎮(zhèn)、重慶白廟鄉(xiāng)、浙江武義縣、河北武安縣等。在縣級(jí)層面,也有重要的改革創(chuàng)新案例出現(xiàn),如四川巴中面向黨員開放縣委常委會(huì)。那兩年,地方上出現(xiàn)了大范圍的治理創(chuàng)新局面,展現(xiàn)出一種令人期待的勢(shì)頭。

    當(dāng)時(shí),這一系列新現(xiàn)象都是作為基層民主創(chuàng)新來解讀的。那幾年,隨著1998年《村民委員會(huì)組織法》的修訂和正式實(shí)施,鄉(xiāng)村選舉掀起了高潮,基層民主成為各界共同關(guān)注的熱門問題。地方政府的積極性也很高,這個(gè)領(lǐng)域里學(xué)術(shù)研究也相當(dāng)活躍。2006年下半年中央政治局組織了關(guān)于基層民主的集體學(xué)習(xí),我是這次政治局集體學(xué)習(xí)的兩名主講專家之一。這次集體學(xué)習(xí)不僅關(guān)注鄉(xiāng)村民主,也關(guān)注城市基層民主。對(duì)我來講,備課過程也是一次系統(tǒng)的學(xué)習(xí),是擴(kuò)展研究領(lǐng)域的重要機(jī)會(huì)。在那段時(shí)間里,從學(xué)界到政界,人們給予基層民主很高期待。

    21世紀(jì)之初那一波基層民主熱潮,已經(jīng)事過境遷,但留給我們很多思考?,F(xiàn)在看來,出現(xiàn)這種熱潮既有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),也有浪漫想象。從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來講,主要是世紀(jì)之交農(nóng)村發(fā)展遇到了一系列新問題,農(nóng)村群體性事件增加,以李昌平為代表的基層干部,向高層發(fā)出了“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的呼聲。那些年里,不僅農(nóng)民與基層政府的關(guān)系緊張,而且基層政府與上級(jí)政府的關(guān)系也緊張。在這種情況下,基層政府探索化解沖突的有效辦法,發(fā)展民主成為重要選擇路徑。從這個(gè)角度看,基層民主實(shí)質(zhì)上是基層治理的重要手段,或者治理改善的重要途徑。在現(xiàn)實(shí)的困境面前,高層對(duì)于基層的探索突破也表現(xiàn)出了較高寬容,創(chuàng)新突破環(huán)境比較寬松。因此,那些年里,基層創(chuàng)新成果很多,學(xué)術(shù)成果很多,發(fā)展基層民主成為一種社會(huì)潮流。

    20世紀(jì)90年代中后期,我的研究集中于農(nóng)村基層組織,特別關(guān)注農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。21世紀(jì)之初,我所在的單位,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心下屬的中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì),致力于探索政策研究與政策試驗(yàn)相結(jié)合,選擇了基層參與式預(yù)算作為改革試驗(yàn)項(xiàng)目。我們了解到參與式預(yù)算的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的發(fā)生主要是在拉美和非洲,推動(dòng)者是歐美NGO組織。當(dāng)時(shí),我們正在承辦國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院聯(lián)合舉辦的公共管理高級(jí)培訓(xùn)班。在培訓(xùn)班上,基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁介紹了發(fā)起參與式預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)想,參加培訓(xùn)班的江蘇無錫和黑龍江哈爾濱的領(lǐng)導(dǎo)很有興趣,表示要推動(dòng)本地開展這項(xiàng)政策試驗(yàn),隨后河南省焦作市也積極參與。

    我們啟動(dòng)的參與式預(yù)算試驗(yàn)項(xiàng)目,項(xiàng)目決策在市委,項(xiàng)目執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道,采取了“增量改革”辦法。所謂增量改革辦法是,由市級(jí)財(cái)政拿出一筆專項(xiàng)資金,追加到縣區(qū)財(cái)政,再把這筆預(yù)算資金交給試驗(yàn)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道,作為專門的參與式預(yù)算資金。經(jīng)過兩年推動(dòng),取得重要進(jìn)展,采用第三方進(jìn)行了評(píng)估,社會(huì)反響良好,顯著提高了民眾對(duì)于政府的信任。試驗(yàn)受到廣泛關(guān)注,媒體上有若干介紹。無錫市委書記接受新華社等媒體采訪,談為什么要搞參與式預(yù)算時(shí)說:“人民的錢,對(duì)人民有什么可神秘的!”這句話成為參與式預(yù)算項(xiàng)目的名言。 2007年到2009年,我們先后在無錫、哈爾濱和焦作市召開了參與式預(yù)算試驗(yàn)工作交流會(huì)。如同關(guān)于村民自治的預(yù)期設(shè)想一樣,我們?cè)谠O(shè)計(jì)規(guī)劃項(xiàng)目之初就想到了參與式預(yù)算的高層提升,多次與國(guó)家財(cái)政部和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)溝通。財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)給予鼓勵(lì),表示將根據(jù)試驗(yàn)項(xiàng)目情況加以總結(jié),并在較高層面選點(diǎn)試驗(yàn)。兩會(huì)期間,我們?cè)?jīng)將大量《公共預(yù)算手冊(cè)》放到了代表駐地賓館前臺(tái),由代表自由取閱。我們當(dāng)時(shí)的考慮,主要是提高政府的預(yù)算績(jī)效,設(shè)想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣市的預(yù)算參與,逐步提升到更高層面的政府預(yù)算過程中。

    2005年春天,我們啟動(dòng)參與式預(yù)算項(xiàng)目時(shí),已經(jīng)對(duì)溫嶺經(jīng)驗(yàn)有所了解,也曾邀請(qǐng)有關(guān)人員介紹溫嶺經(jīng)驗(yàn)。但是,我們對(duì)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠,沒有主動(dòng)邀請(qǐng)合作。我們兩次組織試驗(yàn)點(diǎn)官員去國(guó)外考察,沒有邀請(qǐng)溫嶺參與;在項(xiàng)目推進(jìn)過程中,我們每年都組織試驗(yàn)點(diǎn)相互觀摩交流,也在北京召開研討會(huì),也沒有邀請(qǐng)溫嶺參加。我到溫嶺來考察已經(jīng)是2009年,那時(shí)我們?cè)囼?yàn)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入總結(jié)階段。現(xiàn)在看來,我們過度重視了海外經(jīng)驗(yàn),而對(duì)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)重視不夠。如果對(duì)于溫嶺創(chuàng)新適當(dāng)重視,溫嶺作為本土經(jīng)驗(yàn),應(yīng)該能夠在這個(gè)改革試驗(yàn)項(xiàng)目中發(fā)揮重要作用。從這個(gè)政策試驗(yàn)項(xiàng)目的推進(jìn)來看,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),組織國(guó)外考察,請(qǐng)國(guó)外專家介紹經(jīng)驗(yàn),當(dāng)然都有必要性,但還有怎樣接地氣的問題,怎樣使國(guó)外經(jīng)驗(yàn)本土化的問題。

    其實(shí),任何改革項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃,都有一個(gè)如何接地氣的問題。與此相聯(lián)系的問題是,改革推進(jìn)、社會(huì)發(fā)展在多大程度上可以設(shè)計(jì)規(guī)劃,怎樣認(rèn)識(shí)這種設(shè)計(jì)規(guī)劃的局限性?回想20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革,波瀾壯闊的推進(jìn)時(shí)期,恰恰是缺乏設(shè)計(jì)規(guī)劃的時(shí)期,而1987年之后,高層專門成立了改革試驗(yàn)區(qū)辦公室,推出了一系列整體性改革試驗(yàn)計(jì)劃,但推進(jìn)并不如意?,F(xiàn)在看到,過去設(shè)計(jì)的那些自上而下的改革試驗(yàn),不僅難以深化和擴(kuò)散,而且也難以持續(xù)。從發(fā)生過程來看,基層治理創(chuàng)新案例大致上可分為兩類,一類是本土生長(zhǎng)的,一類是學(xué)習(xí)移植的。這兩類經(jīng)驗(yàn)都有成功持續(xù)的,也都有不能持續(xù)的,比較而言,本土生長(zhǎng)的更有旺盛生命力,而學(xué)習(xí)移植的往往陷于水土不服。突出的是兩個(gè)問題:其一,因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)難以持續(xù),所謂“人亡政息”;其二,因?yàn)闆]有財(cái)政支持難以持續(xù),所謂“花錢買改革”。這是政府創(chuàng)新的困境。撫今追昔,聯(lián)系到二十多年前的基層民主創(chuàng)新高潮,我們不能不有所感慨,不能不有所思考。

    持續(xù)、深化和擴(kuò)散,可以說是制度創(chuàng)新的三個(gè)衡量維度,這三個(gè)維度是不斷遞進(jìn)的,難度是不斷增加的。對(duì)溫嶺來說,創(chuàng)新已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)和深化,殊為難能可貴。至于經(jīng)驗(yàn)向溫嶺以外擴(kuò)散,則是另外問題。雖然20多年前基層治理與現(xiàn)在面臨的問題有很大不同,但是,基層治理的深層問題是一致的,治理的邏輯是相通的。所以說,溫嶺的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)到今天愈加值得珍惜和關(guān)注。

    1999年以來,溫嶺的民主懇談活動(dòng)已經(jīng)持續(xù)約四分之一世紀(jì)。這期間,領(lǐng)導(dǎo)班子在換屆,干部在交替,農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了小康村建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興,政策環(huán)境在演變,但是,溫嶺民主懇談活動(dòng)不僅在持續(xù),而且在發(fā)展。懇談的項(xiàng)目在增加,已經(jīng)不僅局限于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算,而且擴(kuò)展到政府活動(dòng)眾多方面,甚至深入到企業(yè)管理、勞資關(guān)系等領(lǐng)域中。人們高興地看到,溫嶺民主懇談活動(dòng)的制度化規(guī)范化水平在提升,已經(jīng)形成了若干制度規(guī)范。對(duì)我來說,最大的好奇是:溫嶺經(jīng)驗(yàn)何以能持續(xù)和發(fā)展?這種持續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在邏輯是什么?這是比民主懇談過程本身更值得研究的問題。

    說到當(dāng)初我在啟動(dòng)參與式預(yù)算試驗(yàn)項(xiàng)目時(shí)對(duì)溫嶺經(jīng)驗(yàn)的忽視,當(dāng)然首先應(yīng)該檢討反思,但是,如果有所辯解的話,客觀上也有可以理解的原因。當(dāng)時(shí),我們面對(duì)形形色色的基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),難以識(shí)別判斷,不敢貿(mào)然表態(tài)。我長(zhǎng)期從事農(nóng)村研究,也在地方工作過,知道許多風(fēng)起云涌的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新很快便如落花流水。很多“創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”,或者起于領(lǐng)導(dǎo)的激情動(dòng)作,或者起于秀才的妙筆生花。二十多年后再看溫嶺,不僅延續(xù)下來了,而且不斷深化,嘆為觀止。我想,這正是溫嶺經(jīng)驗(yàn)最寶貴的地方,最值得研究的地方。現(xiàn)在,關(guān)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)的研究成果很多,主要圍繞溫嶺民主懇談本身。為什么溫嶺創(chuàng)新能夠持續(xù)和發(fā)展?關(guān)于這個(gè)問題的研究還相當(dāng)薄弱。

    由此我還想到的問題是: 治理變革需要什么樣的社會(huì)條件?怎樣才能培育創(chuàng)造這種社會(huì)條件?怎樣才能夠使創(chuàng)新愿望與現(xiàn)實(shí)條件有機(jī)結(jié)合起來,既不拔苗助長(zhǎng),也不坐失良機(jī)。溫嶺經(jīng)驗(yàn)具有非常深刻的啟發(fā)性。關(guān)于這種創(chuàng)新條件的分析研究,對(duì)于探索治理現(xiàn)代化非常重要。任何政府創(chuàng)新或者治理創(chuàng)新,都需要社會(huì)基礎(chǔ)作為支撐。那么,治理創(chuàng)新的社會(huì)基礎(chǔ)是什么?所謂社會(huì)基礎(chǔ),也可以歸結(jié)為推動(dòng)政府創(chuàng)新的社會(huì)力量。那么,怎樣發(fā)現(xiàn)和利用推動(dòng)治理創(chuàng)新的社會(huì)力量?任何政治變革都需要社會(huì)基礎(chǔ),社會(huì)力量的興起是根本的動(dòng)力和支撐。從大歷史的角度來看,中西文明的發(fā)展深化都遵循這一邏輯。同樣,現(xiàn)在來看中國(guó)農(nóng)村改革過程,特別是看農(nóng)村治理狀況的變化,民眾對(duì)于政府行為問責(zé)和民眾對(duì)于公共事務(wù)參與的提升,也都有這樣的邏輯在其中。改革開放以來,鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化,私營(yíng)企業(yè)家的興起,民眾政治自主性的增強(qiáng),都構(gòu)成治理變革的社會(huì)基礎(chǔ)。在這個(gè)過程中,如何發(fā)現(xiàn)治理變革的社會(huì)力量,尋找社會(huì)力量成長(zhǎng)和治理體系變革的契合點(diǎn),是治理現(xiàn)代化研究中帶有根本性的問題。學(xué)術(shù)界的研究重心不應(yīng)該放在闡釋論證目標(biāo)原則,不應(yīng)該坐而論道規(guī)劃方案,更不應(yīng)該沉溺于構(gòu)想編造宏大口號(hào)和說辭。這樣,學(xué)術(shù)研究才能對(duì)基層治理現(xiàn)代化做出實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。

    溫嶺創(chuàng)新何以持續(xù)和發(fā)展?認(rèn)真研究這個(gè)問題,有利于認(rèn)知新世紀(jì)以來基層治理變革的歷史軌跡,有利于在現(xiàn)實(shí)生活面前保持清醒和洞察,有利于把握中國(guó)農(nóng)村改革的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)力量的發(fā)展變化?,F(xiàn)在,在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的宏大目標(biāo)感召下,基層治理的經(jīng)驗(yàn)典型層出不窮,學(xué)界研究如火如荼,很是令人鼓舞。但是,回顧歷史可以發(fā)現(xiàn),許多看上去蓬勃繁榮的典型經(jīng)驗(yàn)和研究成果,往往夾雜著泡沫水分。 面對(duì)現(xiàn)實(shí),保持冷峻和清醒,找到現(xiàn)象背后的根本邏輯,才能使研究經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。在七十多年中國(guó)農(nóng)村變遷史上,有很多學(xué)者的研究做出了寶貴貢獻(xiàn),但是,也有不少所謂研究是起哄和添亂。中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展歷史需要繼續(xù)審視和反思,同樣,這個(gè)過程中的學(xué)術(shù)研究也需要審視和反思。

    (作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)

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