公共數(shù)據(jù)法律規(guī)制的特點(diǎn)與啟示

張昊萱

鄭州大學(xué) 信息管理學(xué)院

引言

國務(wù)院于2015年8 月31日在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中指出要大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，推動資源整合，提升治理能力。

我國近年來日益重視公共數(shù)據(jù)的開放共享和發(fā)展應(yīng)用，在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法取得了較大進(jìn)展。在國家層面上，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》于2021年9 月1 日起施行，標(biāo)志著我國在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域有法可依，為各行業(yè)數(shù)據(jù)安全提供監(jiān)管依據(jù)，為公共數(shù)據(jù)安全與開放提供了法律保障。在地方層面上，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》于2022年3月1 日起施行，這是全國首部以公共數(shù)據(jù)為主題的地方性法規(guī)?！短K州市數(shù)據(jù)條例》和《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》是最新生效的公共數(shù)據(jù)相關(guān)的地方性法規(guī)?！逗幽鲜?shù)據(jù)條例（草案）》也已進(jìn)入立法審查會議進(jìn)程，各省市也開始重視公共數(shù)據(jù)相關(guān)法制體系建設(shè)[1]。

一、我國公共數(shù)據(jù)相關(guān)法律規(guī)制現(xiàn)狀

近年來電子文件的建設(shè)推動政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的發(fā)展，截至2023年3 月1 日本文通過國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的檢索功能，以“數(shù)據(jù)”為關(guān)鍵詞得到涉及公共數(shù)據(jù)的現(xiàn)行法律和地方性法規(guī)26 部，在我國34 個省級行政區(qū)的人民政府網(wǎng)站的政策文件數(shù)據(jù)庫中以“數(shù)據(jù)”為關(guān)鍵字進(jìn)行檢索得到38 部涉及公共數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章。按照行政區(qū)劃（表1）對64 部涉及公共數(shù)據(jù)的現(xiàn)行法律和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行了分類整理。

從表1 可以得出結(jié)論，從數(shù)量上來看，不同省份制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章數(shù)量上存在明顯差異，出臺地方性法規(guī)和政府規(guī)章數(shù)量在1 部以下的省份中，黑龍江省、湖南省有1 部涉及公共數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)，香港、澳門和臺灣地區(qū)目前還暫無相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章出臺。全國范圍內(nèi)最關(guān)注公共數(shù)據(jù)相關(guān)法治建設(shè)的當(dāng)屬貴州省[2]，出臺公共數(shù)據(jù)相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章數(shù)量達(dá)到了5 部，其法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都值得學(xué)習(xí)參考。

自2018年之后各地公共數(shù)據(jù)相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)熱潮開始掀起，在2021年《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的出臺后，公共數(shù)據(jù)相關(guān)的法治建設(shè)達(dá)到了前所未有的高潮，全國各省市都開始著眼于公共數(shù)據(jù)的法治建設(shè)事業(yè)。目前現(xiàn)行的公共數(shù)據(jù)相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章中，公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的概念得到了較為普遍的認(rèn)可和使用；政府?dāng)?shù)據(jù)則出現(xiàn)于貴陽市所出臺的《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》和拉薩市出臺的《拉薩市公共信息資源開放工作實(shí)施方案（試行）》中2 次被使用，從其概念定義來看與其他法規(guī)和規(guī)章中使用的政務(wù)數(shù)據(jù)概念類似；社會數(shù)據(jù)的概念僅在《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》中被提及1 次；個人數(shù)據(jù)的概念僅在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》中被提出使用1 次。

二、我國公共數(shù)據(jù)相關(guān)法律規(guī)制特點(diǎn)

（一）法規(guī)和規(guī)章所用概念尚待統(tǒng)一

大數(shù)據(jù)被普遍定義為“以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合”；公共數(shù)據(jù)被普遍認(rèn)為是“國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)）履行職能或者提供服務(wù)過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”[3]；政務(wù)數(shù)據(jù)則被認(rèn)為屬于公共數(shù)據(jù)中“由政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的數(shù)據(jù)”[4]；而非公共數(shù)據(jù)在《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和《黑龍江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》中均被提出，認(rèn)為“由公共服務(wù)組織收集、產(chǎn)生的不涉及社會公共利益的數(shù)據(jù)，以及政務(wù)部門、公共服務(wù)組織以外的自然人、法人和非法人組織收集、產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)稱為非公共數(shù)據(jù)”。

而個人數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)則可以從時間維度上理解為非公共數(shù)據(jù)的組成部分，同理可得政務(wù)信息資源和政府?dāng)?shù)據(jù)的說法則是政務(wù)數(shù)據(jù)的前身。

（二）法規(guī)建設(shè)新熱點(diǎn)是數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》中明確了數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵要素的地位，在最新施行的《蘇州市數(shù)據(jù)條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《重慶市數(shù)據(jù)條例》中都重點(diǎn)規(guī)范了數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)。

以上地方性法規(guī)都對政府統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展規(guī)劃、鼓勵培育市場主體參與數(shù)據(jù)要素交易、推動交易平臺場所搭建、建立評估制度和統(tǒng)計(jì)體系科學(xué)反映數(shù)據(jù)要素價值、明確交易范圍并健全市場監(jiān)管營造透明規(guī)范安全可控的交易服務(wù)環(huán)境等方面作出了相關(guān)規(guī)范。

《蘇州市數(shù)據(jù)條例》創(chuàng)新性提出“數(shù)據(jù)交易場所應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)交易糾紛解決機(jī)制和渠道，制定并公示糾紛解決規(guī)則?！贝伺e保障了市場主體的交易權(quán)益，有助于規(guī)范交易場所、數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)、市場主體的行為。《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》創(chuàng)新性提出“探索數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用，推動建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制?！贝伺e有利于構(gòu)建公平、高效、激勵與規(guī)范相結(jié)合的數(shù)據(jù)價值分配機(jī)制和權(quán)益保護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力；與此同時該條例還提出“探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價模式，推動建立市場主體自主決定、市場調(diào)節(jié)的數(shù)據(jù)交易定價機(jī)制?！贝伺e對數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展打了一劑“強(qiáng)心針”，但是對市場發(fā)展改革、市場監(jiān)督管理、大數(shù)據(jù)主管等部門對數(shù)據(jù)交易定價的監(jiān)督和管理提出了更高的要求?！稄V西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》創(chuàng)新性提出“縣級以上人民政府可以探索建立數(shù)據(jù)權(quán)屬登記制度”與《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》提出的產(chǎn)權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制有異曲同工之妙，都給予了市場主體更多的權(quán)益，無異于激發(fā)了市場主體參與的積極性。

（三）立足地方特色，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

《四川省數(shù)據(jù)條例》要求有關(guān)部門按照國家有關(guān)規(guī)定對公共數(shù)據(jù)施行分類分級目錄化管理，制定本省公共數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則以及行業(yè)細(xì)則并動態(tài)更新。該條例按照共享屬性將公共數(shù)據(jù)分為無條件共享、有條件共享、不予共享三類，政務(wù)部門和公共服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定對收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行評估，科學(xué)合理確定共享屬性，并定期更新；按照開放屬性將公共數(shù)據(jù)分為無條件開放、有條件開放、不予開放三類，并要求“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法最大限度向社會有序開放公共數(shù)據(jù)，并推動企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、氣象等高價值數(shù)據(jù)優(yōu)先開放?！薄逗邶埥〈龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》和《浙江省數(shù)據(jù)條例》等條例中也對公共數(shù)據(jù)的共享和開發(fā)作出了類似的“分類分級目錄化管理”要求?！哆|寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》根據(jù)本省省情，對于本省公共數(shù)據(jù)中的工業(yè)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域作出了更加具體的規(guī)范。

（四）注重平臺搭建，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一管理

《四川省數(shù)據(jù)條例》對于全省公共數(shù)據(jù)資源中心體系和建設(shè)公共數(shù)據(jù)資源管理平臺建設(shè)提出了明確要求，要求“政務(wù)部門和財政資金保障運(yùn)行的公共服務(wù)組織不得新建跨部門、跨層級的公共數(shù)據(jù)資源管理平臺；已經(jīng)建成的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行整合?！薄哆|寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》也明確了全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)資源平臺的建設(shè)要求，對新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也提出了相關(guān)要求?！墩憬?shù)據(jù)條例》也對公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)提出了“整體智治、高效協(xié)同”的一體化智能化建設(shè)要求

（五）重視數(shù)據(jù)安全，明確法律責(zé)任

從《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》到各省市地方性法規(guī)和行政規(guī)章都明確了對數(shù)據(jù)安全的高度重視和明確規(guī)范?！墩憬?shù)據(jù)條例》從明確主體責(zé)任、制定分類分級保護(hù)要求、支持公共管理機(jī)構(gòu)服務(wù)外包增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力、建立公共數(shù)據(jù)安全評估針對性施策等方面給制定了合理規(guī)范。從各省市制定的公共數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于數(shù)據(jù)安全立法的篇幅就可以看出，數(shù)據(jù)安全是公共數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)和行政規(guī)章的立法重點(diǎn)之一。

《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》等公共數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)和行政規(guī)章都對于數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域、市場主體交易領(lǐng)域可能會產(chǎn)生的相關(guān)問題都明確了具體的法律責(zé)任并有具體的法律責(zé)任追究規(guī)定。

三、啟示

（一）以社會發(fā)展趨勢為導(dǎo)向推進(jìn)公共數(shù)據(jù)相關(guān)法治體系構(gòu)建

社會發(fā)展帶動法治進(jìn)步，法治進(jìn)步也在會引導(dǎo)社會向積極的方向發(fā)展。在推動法治社會的建設(shè)過程中要結(jié)合社會發(fā)展的實(shí)際需要，公共數(shù)據(jù)開放立法建設(shè)處于快速發(fā)展時期，需要關(guān)注初期立法實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題和困境，針對性地提出解決和應(yīng)對的法制調(diào)整。如建立健全公共數(shù)據(jù)要素市場運(yùn)行的相關(guān)法治體系、進(jìn)一步完善公共數(shù)據(jù)管理和交易平臺的相關(guān)法律體系規(guī)范等。

（二）強(qiáng)化法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

近年來公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)仍存在界限模糊、概念存在爭議的現(xiàn)象，導(dǎo)致數(shù)據(jù)管理職能細(xì)化不具體等情況，2022年9 月13 日國務(wù)院印發(fā)《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》對于政務(wù)信息提出統(tǒng)籌管理一體化的發(fā)展要求，對于公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的區(qū)別管理有重要指導(dǎo)作用，也對政務(wù)數(shù)據(jù)在檔案利用方面有著重要參考。與此同時應(yīng)同步加快相關(guān)法規(guī)的出臺，強(qiáng)化法規(guī)規(guī)章的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享和檔案利用的建設(shè)。

（三）通過立法引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放

公共數(shù)據(jù)共享開放、政府信息公開等趨勢要求法治建設(shè)向集中公開規(guī)范的方向發(fā)展，以法制為約束，以需求為導(dǎo)向，建設(shè)適合我國國情的新時期法治體系是重要也是必要的，通過立法引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放向著適合我國國情的發(fā)展方向前進(jìn)。與此同時要明確法律責(zé)任[5]，保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動，促進(jìn)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。