解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題 切實(shí)提高耕地利用效率

思雨

近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景是什么？對(duì)解決農(nóng)村承包地細(xì)碎化試點(diǎn)工作有哪些要求？如何維護(hù)好廣大農(nóng)戶的土地承包權(quán)益？記者就此采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人。

問(wèn)：此次出臺(tái)《指導(dǎo)意見》的考慮主要是什么？

答：近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高，在一些地方特別是平原地區(qū)，細(xì)碎的承包地越來(lái)越不便于農(nóng)戶等耕種經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前，解決承包地細(xì)碎化已經(jīng)具備切實(shí)可行性。一是農(nóng)民有期盼。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心電話調(diào)查，有76.2%的農(nóng)戶愿意把自家分散的小塊承包地集中成一塊耕種。二是黨中央有部署。2013年以來(lái)，多個(gè)中央一號(hào)文件提出鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取多種方式解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題。2023年中央一號(hào)文件明確提出，“總結(jié)地方‘小田并大田等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問(wèn)題”。三是工作有支撐。通過(guò)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，利用現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)，明晰了承包地塊的空間位置、面積，為地塊連片歸并后追溯權(quán)屬信息提供了支撐。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域土地綜合整治等項(xiàng)目，為歸并田塊、集中連片耕種提供了項(xiàng)目資金保障和工程支持。四是實(shí)踐有基礎(chǔ)。各地積極順應(yīng)農(nóng)民需求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，結(jié)合土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，形成了各具特色的實(shí)踐路徑。為落實(shí)中央要求、順應(yīng)農(nóng)民意愿，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，研究制定了《指導(dǎo)意見》，主要目的是更好保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，提高耕地利用效率。

同時(shí)，為防止個(gè)別地方簡(jiǎn)單推動(dòng)土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)、違背農(nóng)民意愿搞強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益，《指導(dǎo)意見》明確，開展解決承包地細(xì)碎化必須堅(jiān)守“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度”工作底線，提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、合理分配收益、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為等政策要求和科學(xué)選定試點(diǎn)范圍、因地制宜探索路徑、規(guī)范履行工作程序等工作要求，為做好解決承包地細(xì)碎化工作，進(jìn)一步保障農(nóng)民合法權(quán)益上了一道“保險(xiǎn)”。

問(wèn)：近年來(lái)各地為破解承包地細(xì)碎化難題開展了一些探索，《指導(dǎo)意見》吸收了地方探索的哪些經(jīng)驗(yàn)？為什么要提倡“承包權(quán)不動(dòng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)連片”的路徑？

答：“先試點(diǎn)探路、再總結(jié)推廣”，是農(nóng)村改革取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)，解決承包地細(xì)碎化也遵循了這一有效路徑。近年來(lái)，各地為解決承包地細(xì)碎化開展了積極探索。例如，江蘇鹽城通過(guò)“小田變大田”在保障農(nóng)戶承包權(quán)益的前提下，有效滿足了不同經(jīng)營(yíng)主體的種地需求；安徽蒙城通過(guò)“互換并地”實(shí)現(xiàn)了“一戶一塊田”；湖北沙洋采取“按戶連片耕種”的方式，有效解決了自耕農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)不便的問(wèn)題。這些做法總結(jié)起來(lái)可以分為兩種路徑：一是承包權(quán)不動(dòng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)連片，即各戶承包地承包權(quán)不動(dòng)，通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)集中連片。二是土地承包權(quán)互換、承包地連片，即通過(guò)互換承包權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)承包地集中連片耕種。

從各地實(shí)踐看，解決承包地細(xì)碎化以“承包權(quán)不動(dòng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)連片”的路徑為主，且具有多方面的優(yōu)勢(shì)。一是風(fēng)險(xiǎn)小，保持農(nóng)戶承包權(quán)不動(dòng)，最大限度穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，給農(nóng)戶吃下“定心丸”，不易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。二是易操作，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間只需簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，程序簡(jiǎn)單，流程清晰，操作難度較小。三是成本低，如保持承包權(quán)不動(dòng)、僅將經(jīng)營(yíng)權(quán)集中連片，可以最大限度利用承包地確權(quán)登記頒證成果，有效節(jié)省重新測(cè)繪、換證、登記等費(fèi)用，降低工作成本。這一路徑很好地把握了政策界限，同時(shí)兼顧了可操作性和改造成本，既契合了黨中央關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策要求，也豐富了承包地“三權(quán)”分置的有效實(shí)現(xiàn)形式，還適應(yīng)了廣大農(nóng)戶“穩(wěn)定承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)和集中連片耕種”的雙重需求，可在有條件的地方穩(wěn)步推廣。

問(wèn)：在開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)中，如何切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益？

答：農(nóng)民是土地的主人，開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)，應(yīng)由農(nóng)民說(shuō)了算，讓農(nóng)民自主討論決定搞不搞、怎么搞、如何經(jīng)營(yíng)耕種等重大問(wèn)題。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》既明確了原則性要求，也規(guī)定了具體程序。

一是尊重農(nóng)民意愿。各地組織開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)，必須堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性，多“示范引導(dǎo)”，少“整齊劃一”，堅(jiān)決不搞“強(qiáng)行推動(dòng)”，不得損害農(nóng)民權(quán)益。二是不能打亂重分。要落實(shí)好中央關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策要求，堅(jiān)決防止借解決農(nóng)戶承包地細(xì)碎化之機(jī)搞打亂重分，這是土地承包政策的底線，不能觸碰。三是規(guī)范工作程序。擬開展試點(diǎn)的村組，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，方可組織開展試點(diǎn)。凡是涉及承包農(nóng)戶的事項(xiàng)，均要做到政策解讀到戶、征詢意愿到戶、信息核實(shí)到戶、簽字確認(rèn)到戶，保證程序合規(guī)、農(nóng)戶認(rèn)可。

問(wèn)：各地情況千差萬(wàn)別，如何選擇開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)地區(qū)和實(shí)施方式？

答：《指導(dǎo)意見》明確，解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)由各?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織開展。各地要結(jié)合實(shí)際，因地制宜推進(jìn)，不能搞“一刀切”“齊步走”。要綜合考慮地形地貌、灌溉條件、作物品種、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況等因素，優(yōu)先在群眾意愿高、基層組織強(qiáng)、承包地確權(quán)登記頒證工作扎實(shí)的平原、淺丘地區(qū)開展試點(diǎn)，也就是要在“適宜干、愿意干、能干好”的地方開展試點(diǎn)，不能定指標(biāo)、下任務(wù)。

同時(shí)，根據(jù)基層探索的經(jīng)驗(yàn)，《指導(dǎo)意見》提出分類實(shí)施路徑：一是對(duì)于多數(shù)農(nóng)戶仍直接耕種承包地的，可以探索將農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中，實(shí)現(xiàn)按戶連片經(jīng)營(yíng)，解決耕種不便等問(wèn)題。二是對(duì)于多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)的，在集中連片的基礎(chǔ)上，可以探索設(shè)置自耕農(nóng)戶按戶連片經(jīng)營(yíng)的自種區(qū)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中連片經(jīng)營(yíng)的租種區(qū)等方式，滿足不同主體解決承包地細(xì)碎化的多元需求。

問(wèn)：在試點(diǎn)工作中，要如何規(guī)范組織實(shí)施？

答：解決承包地細(xì)碎化，涉及農(nóng)戶眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，做到“有方案、有程序、有檔案”，把保障農(nóng)民權(quán)益的工作做扎實(shí)。在組織實(shí)施過(guò)程中，一要結(jié)合村組實(shí)際制定試點(diǎn)方案，明確目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施路徑、進(jìn)度安排和保障措施等。二要做好調(diào)查摸底、宣傳動(dòng)員、擬定方案、民主議決、組織實(shí)施、總結(jié)驗(yàn)收等工作，確保試點(diǎn)任務(wù)規(guī)范有序完成。三要加強(qiáng)檔案管理，工作中形成的實(shí)施方案、地塊示意圖、農(nóng)戶簽字確認(rèn)記錄、流轉(zhuǎn)合同等資料應(yīng)嚴(yán)格歸檔管理，為保障農(nóng)戶權(quán)益提供支撐。

問(wèn)：解決承包地細(xì)碎化過(guò)程中，如果已經(jīng)打破田埂界限，請(qǐng)問(wèn)有什么措施能確保農(nóng)戶可以找回自己的承包地？

答：在解決承包地細(xì)碎化工作中，確實(shí)有部分農(nóng)戶存在顧慮，擔(dān)心田埂打破后，找不回自己的承包地。對(duì)此，基層試點(diǎn)中已經(jīng)探索了一些經(jīng)驗(yàn)，承包地確權(quán)登記頒證也提供了有效支撐。黨的十八大以來(lái)，我們貫徹落實(shí)中央部署，在全國(guó)組織開展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，通過(guò)現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)，已經(jīng)明確了農(nóng)戶承包地塊的空間位置、四至范圍、面積等信息，強(qiáng)化了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，也為開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)提供信息技術(shù)支撐。

開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)，要充分利用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，確保在打破田壟界限、土地集中連片后，能依據(jù)確權(quán)數(shù)據(jù)回溯承包地塊原來(lái)的空間位置、四至范圍和面積。如有農(nóng)戶想找回自己的承包地，或者承包地被征收，能據(jù)此保障農(nóng)戶土地承包權(quán)益不受損。如果這些基礎(chǔ)工作做得不扎實(shí)，就不能盲目開展試點(diǎn)。

問(wèn)：通過(guò)打破田埂、平整地塊會(huì)新增一些可耕種面積，由此產(chǎn)生的新增收益怎么分配？

答：通過(guò)解決細(xì)碎化，小地塊之間的田埂、壟溝等得到整平，溝壑、水渠和小路得到復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地可耕種面積的增多和收益增長(zhǎng)。據(jù)各地試點(diǎn)，平整后的土地可耕種面積一般可增加3%-5%。對(duì)于這部分新增的面積和收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，依法依規(guī)通過(guò)民主協(xié)商決定，堅(jiān)決杜絕少數(shù)人私相授受，損害農(nóng)民權(quán)益。

問(wèn)：在解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)中，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)分別發(fā)揮什么作用？

答：解決承包地細(xì)碎化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要政府、村集體、農(nóng)戶和承包地經(jīng)營(yíng)者等多元主體協(xié)同推動(dòng)。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要做好工作指導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、試點(diǎn)組織、政策支持和風(fēng)險(xiǎn)防范等工作?！吨笇?dǎo)意見》明確，省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可根據(jù)實(shí)際情況，將符合條件的試點(diǎn)地區(qū)納入土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目支持范圍。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體，在協(xié)調(diào)承包農(nóng)戶整合地塊、整理土地方面具有天然的組織優(yōu)勢(shì)。在推進(jìn)解決承包地細(xì)碎化過(guò)程中，要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，做好試點(diǎn)組織實(shí)施，科學(xué)合理分配收益，化解矛盾糾紛，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。