百年變局中產(chǎn)業(yè)補貼及其國際規(guī)則的重新認識

徐程錦

產(chǎn)業(yè)補貼是近些年常常引起爭議的話題。一方面，產(chǎn)業(yè)補貼被認為具有非市場特征，是政府不當干預市場甚至是計劃經(jīng)濟的標志；另一方面，長期作為“市場經(jīng)濟標桿”的美國和歐盟這幾年也開始大量使用產(chǎn)業(yè)補貼。在國際經(jīng)貿(mào)領域，產(chǎn)業(yè)補貼從未正式成為WTO規(guī)則改革議題，但涉及產(chǎn)業(yè)補貼的規(guī)則建議、爭端解決案件總會引起WTO成員廣泛關注。當前很有必要在新的時代背景下準確認識產(chǎn)業(yè)補貼的新特征，并回答相關的一系列重要問題。

產(chǎn)業(yè)補貼新的時代背景

對任何議題的討論和評價都離不開其所處的時代背景。當前，百年變局下三股歷史力量交匯，決定了產(chǎn)業(yè)補貼的作用將大幅上升。

全球化處于歷史輪回的低潮期

二戰(zhàn)后，為消除國際貿(mào)易壁壘成立的《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT），推進了20世紀全球化的高潮。 20世紀60-70年代，GATT“肯尼迪回合”和“東京回合”分別大幅削減了關稅和非關稅貿(mào)易壁壘。20世紀80年代美日貿(mào)易戰(zhàn)及美國對日本和歐洲濫用301調(diào)查、反傾銷和反補貼調(diào)查，將全球化帶入一個小低潮。1995年世界貿(mào)易組織（WTO）成立和2001年中國入世，將全球化推至前所未有的高潮期，一直持續(xù)至2016年特朗普政府上臺，此后全球化再次步入低潮。在全球化的低潮期，國家更注重自身實力建設，國際規(guī)則的約束力相對下降。

政府作用處于歷史輪回的高潮期

通觀歷史發(fā)展，政府作用的輪回通常與當時處于主導地位的經(jīng)濟思想和意識形態(tài)相關，實力最強國家的意識形態(tài)又能影響其他國家。以美國為例，自南北戰(zhàn)爭以后的重建時期至19世紀末，市場自由競爭和政府“無為而治”（laissez-faire）一直處于主導地位。1901-1921年，老羅斯福、塔夫脫、威爾遜三位總統(tǒng)執(zhí)政的“進步時代”，政府的作用開始上升，金融監(jiān)管、環(huán)境保護、反壟斷、食品安全等部門和制度密集建立。小羅斯?？偨y(tǒng) “新政”時期，政府作用達到高潮。同時，英國經(jīng)濟學家凱恩斯論證了總需求管理對維持經(jīng)濟增長的重要性，為加強政府在經(jīng)濟中的作用提供了理論基礎。20世紀70年代的滯漲使凱恩斯主義逐漸失勢，新自由主義經(jīng)濟學和“里根經(jīng)濟學”在理論和政策領域相得益彰，最終凝聚為“華盛頓共識”，強調(diào)市場競爭、反對政府干預再次成為主流。此后在新自由主義經(jīng)濟學統(tǒng)治近40年后，政府作用開始回潮。

近年來，在理論層面，美國財政部長耶倫提出“現(xiàn)代供給側(cè)經(jīng)濟學”，主張政府應在供給側(cè)積極發(fā)揮作用，加大對勞動力、科技創(chuàng)新、基礎設施的公共投資力度；在實踐層面，美國動用出口管制等手段直接打壓特定企業(yè)，用產(chǎn)業(yè)補貼推動制造業(yè)回流，這些超出之前對政府作用一般認知的方式在西方世界已被逐漸接受，甚至得到效仿。

新一代產(chǎn)業(yè)科技革命處于爆發(fā)期

迄今為止，人類已經(jīng)歷以機械化、電氣化、信息化為核心特征的三次工業(yè)革命。當前，以智能化、綠色化為特征的新一代產(chǎn)業(yè)科技革命正處于爆發(fā)期，核心技術研發(fā)投入大、風險高，政府的推動作用日益重要。根據(jù)美國白宮公布的數(shù)據(jù)，2023年，僅美國能源部和商務部在人工智能和量子計算技術研發(fā)預算就達11.44億美元；通常被認為是企業(yè)家創(chuàng)新典范的馬斯克，其獵鷹9火箭應用了大量由美國航空航天局出資研發(fā)并免費開放的技術；可能為人類能源問題提供永久解決方案的受控核聚變技術，在各國均由政府性科研機構(gòu)主導研發(fā)。

在未來10至20年內(nèi)，政府在經(jīng)濟運行中將更加積極主動地發(fā)揮作用，盡力為本國在國際競爭中爭取優(yōu)勢地位，維護國家安全。產(chǎn)業(yè)補貼是政府發(fā)揮作用的重要方式，但這并不意味著產(chǎn)業(yè)補貼將一直保持強勢作用，當未來新的國際政治格局形成、新一代核心技術及主導產(chǎn)業(yè)進入發(fā)展成熟期時，政府和補貼作用將再次下降。

產(chǎn)業(yè)補貼呈現(xiàn)新的時代特點

當前的產(chǎn)業(yè)補貼有鮮明的時代特征，實質(zhì)是東西方相互借鑒，而原有的國際規(guī)則已明顯落后于時代的需要。

美歐的產(chǎn)業(yè)補貼瞄準新一代產(chǎn)業(yè)科技革命的核心技術

當前以美國為首的西方國家的核心利益是繼續(xù)把控新一代產(chǎn)業(yè)科技革命的主導權(quán)，其產(chǎn)業(yè)補貼的對象基本可以對應新一代產(chǎn)業(yè)科技革命的核心技術。2022年11月30日，美國商務部長雷蒙多在麻省理工學院發(fā)表應對“中國挑戰(zhàn)”的演講，提到美國當前重點發(fā)展3個領域的核心技術：一是先進計算，包括微電子、人工智能、量子計算，二是清潔能源，三是生物技術。美國的主要產(chǎn)業(yè)補貼幾乎與此一一對應。補貼額高達527億美元的《芯片與科學法》支持的是微電子，即集成電路，高端集成電路又是發(fā)展人工智能技術的必要條件；《通脹削減法》支持的是清潔能源，近3700億美元補貼的對象主要是新能源汽車、電池、清潔能源及相關發(fā)電設備；《國家生物技術和生物制造倡議》行政令支持的是生物技術，美國政府將投資近30億美元補貼用于生物制造的原材料和基礎設施。

追隨美國腳步，歐盟也推出《芯片法》草案，擬投入超過400億歐元支持集成電路生產(chǎn)和技術創(chuàng)新；金額超2000億歐元的REPowerEU計劃則是歐盟向綠色能源轉(zhuǎn)型的主要補貼項目。為把握以智能和綠色為核心的新一代產(chǎn)業(yè)科技革命主導權(quán)，美歐在產(chǎn)業(yè)補貼方面已基本完成布局。

中國正在以政府引導的產(chǎn)業(yè)投資替代產(chǎn)業(yè)補貼

近年來，中國政府一直強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策要從差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變。作為產(chǎn)業(yè)政策的一種主要實施手段，產(chǎn)業(yè)補貼也遵循上述轉(zhuǎn)變方向，特別是實施方式更加強調(diào)市場化，甚至已不再是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)補貼。決定產(chǎn)業(yè)補貼轉(zhuǎn)型的一個重要背景是，近年來中國各級政府都面臨財政緊平衡問題，很難再無償給予某個產(chǎn)業(yè)高額補貼，因此支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式必須轉(zhuǎn)變。

替代產(chǎn)業(yè)補貼的一個重要方式是以“合肥模式”為代表的政府引導的產(chǎn)業(yè)投資?！昂戏誓Ｊ健笨梢愿爬槿矫嫣卣?。一是聚焦核心技術和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。合肥的政府性投融資平臺先后投資了京東方、長鑫存儲、蔚來等企業(yè)，其中京東方的崛起基本解決了中國此前面臨的“少屏”困境，蔚來更是成為中國在新能源汽車領域“換道超車”的成功代表。二是秉持專業(yè)的投資理念和操作流程。合肥建立了一支專業(yè)的“政府投行”隊伍，投資人員對所投的產(chǎn)業(yè)鏈和相關前沿技術非常了解，委托專業(yè)的律師事務所和會計師事務所開展盡職調(diào)查，并與被投企業(yè)開展嚴謹細致的商業(yè)談判，大幅提升了政府投資的科學性和專業(yè)度。三是擁有撬動市場化投資的效果及相應的退出渠道。

傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)補貼是政府的單方面投入，不存在償還或退出問題。在“合肥模式”下，政府出資形成的約1000億元的“基金叢林”帶動社會投資近4000億元；同時，政府投資像一般市場化基金一樣，可以通過退出回收資金。蔚來的董事長李斌稱，蔚來已陸續(xù)從合肥的產(chǎn)業(yè)投資基金手中回購了一部分股份，股份原值為15億元，蔚來已為此支付了75億元，政府基金的增值部分可投入新的基金，再度投資于相關產(chǎn)業(yè)鏈。

“合肥模式”顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)補貼模式，并正在得到越來越多地方政府的借鑒。盡管當前各地的政府引導基金仍存在種種問題，但更加科學合理的運作模式將在地方政府創(chuàng)新實踐中逐漸規(guī)范完善，并引領政府產(chǎn)業(yè)投資的發(fā)展方向。

WTO補貼規(guī)則已落后于時代需要

美歐等國一直對現(xiàn)行WTO補貼規(guī)則心存不滿，認為無法約束以中國產(chǎn)業(yè)補貼為代表的所謂“非市場行為”，中國在WTO補貼規(guī)則改革問題上一直處于被動應對地位。但從中國的角度看，推動產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新已經(jīng)成為國家的首要任務，而現(xiàn)行WTO補貼規(guī)則并不符合產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的需要，中國也存在主動參與改革國際規(guī)則的內(nèi)在訴求。

一是現(xiàn)行WTO補貼規(guī)則對不同產(chǎn)業(yè)未做區(qū)分。WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）規(guī)定，若補貼僅給予某一特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，則補貼具有專向性。在當前時代背景下，不同產(chǎn)業(yè)間的重要性并不相同。例如，中美均不給紡織產(chǎn)業(yè)提供補貼，但對于集成電路產(chǎn)業(yè)則都有補貼，美國有《芯片與科學法》，中國有稅收優(yōu)惠政策。若SCM協(xié)定對于給紡織產(chǎn)業(yè)的補貼和給集成電路產(chǎn)業(yè)的補貼做出同等評價，無論中國、美國還是歐盟，均不可能同意。

二是不可訴補貼規(guī)則不足以支撐產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新需要。SCM協(xié)定下的不可訴補貼（相當于例外規(guī)則）已經(jīng)失效，有人主張恢復不可訴補貼規(guī)則，其中對于研發(fā)補貼的例外可為中國支持創(chuàng)新的補貼提供保護。但研發(fā)補貼例外并不足以支撐創(chuàng)新。SCM協(xié)定的研發(fā)補貼規(guī)則涵蓋基礎研究、應用研究、競爭前開發(fā)，這是典型的研發(fā)階段；但研發(fā)只是創(chuàng)新的一個環(huán)節(jié)，僅意味著在實驗室得出技術發(fā)明成果，而創(chuàng)新則要求將技術成果應用于現(xiàn)實生產(chǎn)，產(chǎn)生新生產(chǎn)方式和新產(chǎn)品并被市場接受，提高生產(chǎn)效率或提高人民生活質(zhì)量。僅規(guī)定研發(fā)補貼例外意味著創(chuàng)新其他環(huán)節(jié)所必需的補貼得不到規(guī)則保護。例如，研發(fā)之后的“產(chǎn)業(yè)化”（commercialization）是決定創(chuàng)新成敗的關鍵環(huán)節(jié)，也是很多初創(chuàng)企業(yè)最難飛越的“死亡之谷”。美國支持中小企業(yè)創(chuàng)新的補貼項目“小型企業(yè)創(chuàng)新研究”（SBIR）主要支持的就是新技術的產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，而此類補貼在現(xiàn)行SCM協(xié)定中并未得到體現(xiàn)并獲得相應保護。因此，即使恢復不可訴補貼規(guī)則，也需要做出修改才能符合產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新需要。

三是現(xiàn)行WTO補貼規(guī)則可能被用來打壓后發(fā)國家的技術進步?，F(xiàn)行SCM協(xié)定規(guī)定，如果專向于特定產(chǎn)業(yè)的補貼給同類進口產(chǎn)品造成損害，則違反國際規(guī)則；損害包括進口產(chǎn)品價格降低或銷量減少。上述規(guī)則有可能被美歐等國濫用，阻礙中國產(chǎn)業(yè)科技進步。例如，國家重大科技專項資助了國產(chǎn)民用大飛機的開發(fā)，若國產(chǎn)民用大飛機成功開拓了國內(nèi)和國際市場，必然造成當前市場壟斷者波音和空客的飛機價格降低或銷量減少。從中國的視角看，國產(chǎn)大飛機為世界市場增加了競爭因素、提供了新的選擇；但從美歐的視角看，則是對其大飛機產(chǎn)業(yè)的損害，并有可能以此為由，借助SCM協(xié)定將重大科技專項認定為違反國際規(guī)則。在此前美歐互訴民用大飛機補貼的WTO爭端解決案件中，上訴機構(gòu)就曾依據(jù)類似邏輯將美國用于資助大飛機新機型開發(fā)的研發(fā)補貼認定為違反國際規(guī)則。如今，這種國際規(guī)則及其法律解釋上的缺陷有可能被美歐濫用，打擊追趕型國家的產(chǎn)業(yè)技術進步。

對于產(chǎn)業(yè)補貼問題的思考

產(chǎn)業(yè)補貼不是問題，如何科學地實施產(chǎn)業(yè)補貼才是問題

產(chǎn)業(yè)補貼是政府發(fā)揮作用的一種手段，只要不是對政府發(fā)揮作用本身存在偏見，就不應對產(chǎn)業(yè)補貼另眼相看。黨的十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在此指引下，真正需要討論的是如何科學實施產(chǎn)業(yè)補貼，以更好發(fā)揮政府作用。當前各國都將產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新作為主要任務，判斷政府是否更好發(fā)揮作用的標準，應是包括產(chǎn)業(yè)補貼在內(nèi)的政府作用方式是否符合創(chuàng)新的要求和內(nèi)在規(guī)律。產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新自有其規(guī)律，有些方面需要企業(yè)發(fā)揮主體作用，有些市場失靈之處需要政府予以彌補。沒有支持技術創(chuàng)新而僅支持企業(yè)盲目擴大產(chǎn)能的補貼、挑選了錯誤的技術路線和企業(yè)而浪費公共資源的補貼之所以不好，不是因為產(chǎn)業(yè)補貼不好，而是因為這些補貼不符合創(chuàng)新的規(guī)律，并非政府在創(chuàng)新中應該發(fā)揮作用的領域，當然應該改正。但如果產(chǎn)業(yè)補貼能為高風險的創(chuàng)新活動提供資金支持，能幫助初創(chuàng)企業(yè)成功飛越“死亡之谷”，能加速新技術和新產(chǎn)品的推廣應用，則應該承認這些產(chǎn)業(yè)補貼是好的補貼。

WTO補貼規(guī)則應將有利于發(fā)展和創(chuàng)新作為改革方向

當前美歐主張改革國際補貼規(guī)則，將糾正“非市場”行為作為主要改革方向，并以此對中國施加壓力。這仍然是在舊的“華盛頓共識”理論指導下，將市場與政府的對立關系作為主要矛盾而提出的主張。中國要想變被動為主動，就需要結(jié)合新的時代主題和主要矛盾，為國際規(guī)則改革界定新的方向。在當前背景下，這個方向應是有利于發(fā)展和創(chuàng)新。過去40年，中國作為超大規(guī)模經(jīng)濟體成功實現(xiàn)工業(yè)化，為很多發(fā)展中國家提供了“中國式現(xiàn)代化”新的道路選擇；面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，廣大發(fā)展中國家也想搭上創(chuàng)新的快車。對于在發(fā)展和創(chuàng)新中能發(fā)揮積極作用的產(chǎn)業(yè)補貼，應予以總結(jié)并在國際規(guī)則中留出充足空間，便于各國結(jié)合國情開展政策實踐。將有利于發(fā)展和創(chuàng)新作為國際補貼規(guī)則的改革方向，將是比糾正“非市場”行為更容易獲得大多數(shù)國家，特別是廣大發(fā)展中國家歡迎的選擇。

對所謂“補貼競賽”的擔憂不應成為反對產(chǎn)業(yè)補貼的理由

目前有觀點認為，在國際規(guī)則中對產(chǎn)業(yè)補貼持寬容態(tài)度，將在國家間制造不公平，因為富國可用于補貼的資源更多，窮國將在“補貼競賽”中進一步拉開與富國的差距。此類以“補貼競賽”為由反對產(chǎn)業(yè)補貼的觀點似是而非。首先，不同國家使用補貼的目標不同，不具有可比性。對于大多數(shù)國家，使用產(chǎn)業(yè)補貼的目標主要是發(fā)展本國產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)工業(yè)化，進而提升人民生活水平。而對于中美歐等大國而言，使用產(chǎn)業(yè)補貼的目標是掌握新一代產(chǎn)業(yè)科技革命的主導權(quán)，使新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革率先在本國成為現(xiàn)實。大國和小國使用補貼的目標不同，實施方式和評價標準也不一樣，不宜簡單相互比較。其次，在目標相同的國家之間，產(chǎn)業(yè)補貼的競爭也是國家能力的競爭。在中美歐等目標相同的國家之間，的確在一定程度上存在“補貼競賽”的問題。為了掌握下一代產(chǎn)業(yè)科技革命的核心技術、盡快推動產(chǎn)業(yè)變革，中美歐都需要調(diào)動包括產(chǎn)業(yè)補貼在內(nèi)的各種資源，實質(zhì)是國家綜合實力的競爭，而不限于單純的“補貼競賽”。但這種競爭對于整個人類社會或許是有益的。成功實現(xiàn)新一代產(chǎn)業(yè)科技革命，將使整個人類社會的生產(chǎn)力提升到新的高度，并創(chuàng)造出巨大的社會財富。產(chǎn)業(yè)補貼在此過程中要發(fā)揮積極作用，則需要實施補貼的國家深刻理解創(chuàng)新規(guī)律、科學調(diào)配國家資源，并在引領新一代產(chǎn)業(yè)科技革命的過程中，產(chǎn)生政府作用新的范式。

新一輪產(chǎn)業(yè)科技革命帶來的生產(chǎn)力提升和經(jīng)濟、政治理論進步將使大多數(shù)國家從中受益，即使存在“補貼競賽”，多數(shù)國家也會樂見其成。

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