如何應對《美國政府關鍵與新興技術的國家標準戰(zhàn)略》對中國的影響

劉寶成 陳星光 包卡倫

美國科技戰(zhàn)略的發(fā)展脈絡

科技領先是美國支撐其經(jīng)濟繁榮和維護其世界霸權的根基所在，同時客觀上為推進全球科技進步做出了貢獻。自20世紀90年代開始，特別是近10年來，隨著歐洲、中國、日本、韓國以及印度陸續(xù)推出系統(tǒng)創(chuàng)新戰(zhàn)略，美國日益強烈地感到在前沿科技領域來自外部嚴峻的挑戰(zhàn)。為持續(xù)壯大其科技領先優(yōu)勢和國際競爭力，在2020年《關鍵與新興技術國家戰(zhàn)略》、2022年《芯片與科學法案》和《國家生物技術和生物制造倡議》的基礎上，美國聯(lián)邦政府出臺了《美國政府關鍵與新興技術的國家標準戰(zhàn)略》（下稱《標準戰(zhàn)略》），全面升級了新興科技領域的創(chuàng)新規(guī)則和標準。至此，美國通過聚焦前沿科技的系統(tǒng)化戰(zhàn)略部署，在硬實力和軟實力建設兩個方面已臻于完備。

美國歷來將科技創(chuàng)新置于國家安全戰(zhàn)略的核心地位，建立了完備的法律和政策體系以確保其連續(xù)性和高效性。《標準戰(zhàn)略》幾乎覆蓋了全部前沿科技創(chuàng)新領域，是其科技創(chuàng)新戰(zhàn)略發(fā)展脈絡中的重要一環(huán)。

1989年，美國商務部發(fā)布的《新興技術》將美國未來科技發(fā)展聚焦于12項技術領域，為其1991年聯(lián)合國家標準與技術研究所制定《先進技術計劃》（ATP）提供了基礎。該《計劃》旨在培育那些難以獲得資金支持、處于早期研發(fā)階段的先進技術，從而在基礎科學研究和早期突破性創(chuàng)新之間發(fā)揮了橋梁作用。

1990年，布什政府發(fā)布的《美國科技政策》明確了六大內(nèi)容，即大力支持私人部門研發(fā)新技術、加強基礎性教育和學習培訓、及時確定政府責任、轉(zhuǎn)讓相關技術、充分認識到科技推廣的意義、支持各州根據(jù)其優(yōu)勢進行重點科技開發(fā)。這是美國在聯(lián)邦政府層面制定的首項綜合性科技政策，首次將加大科研投入納入國家技術政策。同年4月，美國聯(lián)邦政府成立“國家關鍵技術委員會”。1993年，克林頓政府發(fā)布《促進美國經(jīng)濟增長的技術：增強經(jīng)濟實力的新方向》政策，突出強調(diào)了政府、企業(yè)和高等院校間建立官產(chǎn)學合作機制對于國家科技創(chuàng)新的基礎性作用。2006年2月，布什政府發(fā)布《美國競爭力計劃：在創(chuàng)新中領導世界》提出兩大目標，即基礎研究領域要領先全球、人才和創(chuàng)造力方面要領先全球，并提出四條針對性舉措，即加倍投入基礎研究、提供永久性稅收減免、加強學校的數(shù)學、科學等學科的教育以及加強對勞動工人的職業(yè)培訓。次年5月發(fā)布的《美國競爭法》更是將美國的創(chuàng)新能力和戰(zhàn)略競爭力提升到了法律的高度。

在健全基礎性科教與創(chuàng)新法規(guī)的基礎上，進入21世紀以來，以2000年啟動連續(xù)性的《美國標準戰(zhàn)略》為標志，美國政府開始著手制定一整套國家科技創(chuàng)新體系的戰(zhàn)略規(guī)劃，分別于2009年、2011年和2015年連續(xù)三次發(fā)布了《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》，系統(tǒng)性地規(guī)劃部署了美國創(chuàng)新戰(zhàn)略和科技政策。2009年的《美國復蘇與再投資法案》、2010年的《復蘇法：通過創(chuàng)新改變美國經(jīng)濟》、2012年的《美國競爭和創(chuàng)新能力》、2016年的《21世紀國家安全科技與創(chuàng)新戰(zhàn)略》、2020年和2022年的兩版《關鍵與新興技術國家戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略規(guī)劃均在不同層面、從不同視角完善了美國國家科技創(chuàng)新體系。

《標準戰(zhàn)略》是美國科技創(chuàng)新體系與標準戰(zhàn)略的系統(tǒng)性升級，在前三版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》和兩版《關鍵與新興技術國家戰(zhàn)略》的基礎上，將戰(zhàn)略重心聚焦于科學技術研究后的標準化議題，同時在優(yōu)先技術領域中也隨著前沿科技的發(fā)展進行更新。

《標準戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容及目標

《標準戰(zhàn)略》聚焦美國的關鍵與新興技術（CET），旨在為美國構建面向未來的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，同時增強美國在國際標準制定中的領導力和競爭力。為此，它認定了8項CET領域和6項特殊應用。CET清單涵蓋：（1）通信與網(wǎng)絡技術；（2）半導體和微電子學；（3）人工智能和機器學習；（4）生物技術；（5）定位、導航和定時服務；（6）數(shù)字身份基礎設施和分布式分類賬技術；（7）清潔能源的生成和儲存；（8）量子信息技術。特殊應用領域包括：（1）自動化和連接的基礎設施；（2）生物銀行；（3）自動化、連接性和電氣化運輸；（4）關鍵礦產(chǎn)供應鏈；（5）網(wǎng)絡安全和隱私；（6）碳捕獲、清除、利用和儲存。

《標準戰(zhàn)略》的制定宣稱堅持6項原則，即（1）透明度；（2）開放性；（3）公正與共識；（4）有效性與關聯(lián)性；（5）連貫性；（6）廣泛參與性。

美國聯(lián)邦政府的基本政策導向包括：（1）針對CET領域加大研發(fā)支持力度；（2）鼓勵私營部門充分自愿地參與標準制定；（3）積極培育高素質(zhì)人才；（4）擴大科技外交；（5）深化與盟友和合作伙伴的標準合作。

具體實施為4個目標和8項措施。

（一）政府投資目標。國會兩黨支持聯(lián)邦政府早期介入，瞄準CET領域預標準化研究（實驗室發(fā)明階段）加大投入。兩項實施措施包括：（1）聯(lián)邦政府2024年研發(fā)支出總額增加近90億美元，達至2100億美元的歷史新高，由國家科學基金會負責制定資助政策和分配程序。2024財年為《2022芯片與科學法案》新增80%預算，其中用于基礎研究和應用研究的支出水平超過1000億美元。（2）以國家安全為重心，從風險、安全和韌性角度出發(fā)，制定面向全球的CET技術標準。

（二）參與主體目標。聯(lián)邦政府發(fā)揮引領、協(xié)調(diào)和資助作用，廣泛動員行業(yè)專家、學術界和公民社會積極參與，形成常態(tài)化的標準制定機制（SDOs）。三項實施措施包括：（1）修訂法規(guī)條例，消除其參與標準制定的壁壘；（2）就標準制定加強政府與私營部門的溝通，尊重私營部門的關切；（3）加強美國政府與盟國合作，共同發(fā)揮在國際標準治理和領導方面的代表性和影響力。

（三）人才培養(yǎng)目標。過去十年，美國制定標準的專業(yè)人才嚴重落后于相關機構和渠道的增加，特別是在CET方面，進而制約了美國的標準制定能力和國際影響力。為扭轉(zhuǎn)這一局面，美國政府采取如下措施：與私營部門合作在學術和產(chǎn)業(yè)界展開教育培訓；調(diào)動更多利益相關者（如初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)、學術界和公民社會）廣泛參與，分享標準制定信息；鼓勵大學和培訓機構開發(fā)與標準相關的課程，加大標準制定專才的培養(yǎng)力度；建立并支持卓越標準中心（SCE）；在相關政府機構加強標準制定能力建設，培訓一批進入國際機構的專才官員；向國際電工委員會（IEC）、國際標準組織（ISO）及國際電訊聯(lián)盟（ITU）等國際機構輸送人才，以拓展美國在該領域的國際領導力。

（四）公正性和包容性目標。《標準戰(zhàn)略》要求確保標準制定過程在技術上是健全而獨立的，并能滿足于廣泛共享的市場和社會需求。針對以中國為代表的某些國家，美國政府與盟友和伙伴一道，共同維護國際標準體系及其制定過程的公正性和包容性，以促進世界的普惠性增長。兩項實施措施包括：（1）深化與盟友和伙伴的標準合作，支持強有力的標準治理進程，包括啟用美歐貿(mào)易與技術委員會（TTC）的戰(zhàn)略標準信息機制（SSI）分享國際標準開發(fā)信息、經(jīng)驗和教訓；加入國際標準合作網(wǎng)絡（ISCN），以促進政府間協(xié)調(diào)與合作；加強并保護私營部門在國際標準領域的主導性；由美國貿(mào)易代表（USTR）牽頭，通過亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）等雙多邊對話及政府協(xié)定在國際貿(mào)易中推行其衛(wèi)生檢疫標準，以確保美國出口企業(yè)的公平競爭環(huán)境。（2）促進標準制定中的廣泛代表性。廣泛吸收來自社會各界以及新興經(jīng)濟體的標準專才深度參與，以開發(fā)多元包容的標準體系，并由美國國際開發(fā)署（USAID）等機構為新興經(jīng)濟體提供培訓和技術援助。

美國科技標準化的特征及重點發(fā)展方向

從根本上看，美國支撐世界霸權的科技領先地位，在持續(xù)促進私營部門工商業(yè)發(fā)展以及保護私權的過程中逐步強化和完善法治化體系，對全球人才的吸引力僅是這一制度的應有之義。當然，其注重批判性思維的開放式、多樣化教育和培訓體系亦功不可沒。

美國建國后的300年中，聯(lián)邦政府對科技創(chuàng)新領域鮮有介入，重心集中于維護市場化的法治環(huán)境。而自上世紀90年代開始，隨著日本的統(tǒng)合創(chuàng)新、德國的工業(yè)4.0、韓國的《科學技術創(chuàng)新特別法》和《科學技術基礎法》以及中國的“中國制造2025”等一系列重要國家的科技創(chuàng)新體系的陸續(xù)出臺，美國日益感到來自他國科技趕超的壓力，于是國會支持聯(lián)邦政府加大預算和操作力度，制定一整套法規(guī)和政策，統(tǒng)合各州，尤其是大學和私營部門的科研力量，在整體上服務于美國經(jīng)濟增長、國家安全和全球領導力。

美國聯(lián)邦政府主導的技術標準化，設定的路線非常明確，就是要將美國標準發(fā)展為國際標準，將本國專利融入國際標準成為標準基本專利（Standards Essential Patent，SEP），再通過SEP設定門檻左右全球技術發(fā)展，從而在更大范圍內(nèi)鞏固美國的世界霸權。當前，美國仍舊為全球擁有SEP數(shù)量最多的國家，為110965項，中國發(fā)明專利、發(fā)明授權、實用新型等SEP總計86290項，位居第二位，歐洲專利局、日本與韓國則分別為80750項、48070項和40495項。①

綜合來看，美國《標準戰(zhàn)略》將重點聚焦在基礎研發(fā)資金、私營部門主導地位、多邊交流與合作以及專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)問題的四個方面，包括。

大學和私營部門的科學技術研發(fā)進程是美國標準制定的基石和驅(qū)動力?！稑藴蕬?zhàn)略》首先要識別出關鍵與新興技術的類別，然后對照經(jīng)濟繁榮和國家安全的總體戰(zhàn)略進行成本收益分析，考察其實現(xiàn)商業(yè)轉(zhuǎn)化的概率，投資的目的在于補償科技創(chuàng)新的正外部性，因此聚焦于尚未取得商業(yè)成果的標準前基礎研究。聯(lián)邦政府依此確定研發(fā)支出的預算規(guī)模，并委托專業(yè)機構來制定分配計劃，并跟蹤監(jiān)督執(zhí)行。

在創(chuàng)新領域，美國大學、政府和企業(yè)通常以契約而非行政命令的方式建立合作關系，各方既能打破壁壘，又能保持獨立決策，通過各盡所長，形成動態(tài)開放的官產(chǎn)學互動系統(tǒng)，激活市場價值和科研信息的傳導機制，體現(xiàn)了基于共生關系的經(jīng)濟效益。②對外合作方面，美國既能博采眾長，又能主導合作規(guī)范。鑒于英、法、德、日、韓等盟國在科技創(chuàng)新與標準制定領域的實力，美國努力強化與之建立共同合作機制。參考IEC、ISO、ITU標準制定的成果，美國利用G7、G20及四方機制等多邊平臺與之共同制定標準聯(lián)合聲明、原則、最佳實踐匯編、國際監(jiān)管路線圖等。美國同時鼓勵第三代合作伙伴計劃（3GPP）、世界無線通信解決方案聯(lián)盟（ATIS）及互聯(lián)網(wǎng)工程任務組（IETF）等具備實力的私營專業(yè)組織，更廣泛地參與到通信和互聯(lián)網(wǎng)等CET全球標準開發(fā)中來，從而切實維護美國作為使用者和技術創(chuàng)新推動者的利益。

美國的技術標準化進程歷來由私營部門主導，但中小企業(yè)在參與科技研發(fā)和國際標準轉(zhuǎn)化方面往往面臨資金不足、準入門檻高等困境。因此，《標準戰(zhàn)略》從增加研發(fā)資金預算、消除私營部門參與障礙入手，以增強中小企業(yè)的參與性。美國政府一方面通過調(diào)整研發(fā)與實驗稅收抵免政策以落實標準制定項目扶持計劃，另一方面降低標準化協(xié)會和相關機構會員費以減少企業(yè)標準化工作的成本。

《標準戰(zhàn)略》對中國的影響

關鍵和新興技術創(chuàng)新是新時代人類社會發(fā)展的重要推動力，技術與經(jīng)濟社會的內(nèi)在融合已密不可分，科技的迅猛發(fā)展深刻影響著國際格局的復雜變遷和各國綜合國力的戰(zhàn)略競爭。未來中美在前沿科技領域的競爭將會愈演愈烈，特別是在掌握未來“游戲規(guī)則”的標準制定方面，競爭的場景必然會超越雙邊范疇?！稑藴蕬?zhàn)略》的出臺，標志著大國在高科技領域?qū)ξ磥硪?guī)則適用性和國際話語權的爭奪。結合其近年來在技術領域出臺的法案及戰(zhàn)略文件可以看出，美國政府在關鍵和新興技術領域的體系化推進已經(jīng)初見雛形。

美國針對中國的科技競爭是從特朗普執(zhí)政時期明朗化的，其經(jīng)濟顧問彼得·納瓦羅投入了全部精力用于詆毀和打擊“中國制造2025”，并聯(lián)合其盟國破壞了中國的“千人計劃”。拜登政府變本加厲，更加聚焦前沿科技領域針對中國實施“小院高墻”模式的嚴密封鎖。

《標準戰(zhàn)略》著眼未來，服務于壯大自身、排擠對手和拉攏盟友三重戰(zhàn)略目標。其出臺不僅顯示了美國政府對關鍵新興技術的重視，更標志著美國將與中國的科技競爭提升到了頂層設計的標準制定層面。這一方面為美國對我國的科技強國戰(zhàn)略實施降維打擊增添了一件柔性卻頗具持續(xù)殺傷力的工具，另一方面是繼美歐貿(mào)易與技術委員會之后，為其拉攏更多伙伴對中國形成技術標準合圍架起了又一個平臺。

《標準戰(zhàn)略》專門提出，中國作為戰(zhàn)略競爭對手，長期以來一直在標準制定過程中扮演著破壞公正性與包容性的角色。中國以自上而下的方式利用外國投資和自身經(jīng)濟影響力，試圖單方面操控國際技術標準制定，以鞏固其對未來市場主導地位。

若美國主導的CET標準得以統(tǒng)合成型，無疑會加劇中國在關鍵新興技術領域換道超越的難度?，F(xiàn)實中，美國聯(lián)邦政府預算赤字連續(xù)高企，預計將再次突破債務上限；尤其是美國產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈系統(tǒng)多處缺位，這一戰(zhàn)略在短期內(nèi)恐難以在國會形成法案，預算在2024年也不可能到位。因此，期待CET標準定型，至少需要3～5年的時間。這為中國逆勢破局、迎難而上贏得了難得的窗口期。

我國應對美國《標準戰(zhàn)略》挑戰(zhàn)的策略建議

取其所長，為己所用

在科技創(chuàng)新領域，美國多年來構建的強大、穩(wěn)定而完備的生態(tài)體系，值得我們深入研究借鑒。首先，應以客觀理性的態(tài)度來正視我國在科技創(chuàng)新和治理方面與美西方的現(xiàn)實差距。其次，對于美西方的科技封鎖，要從科技強國的總目標出發(fā)來制定和實施全球競爭與合作規(guī)劃，而不能止步于一般的應急反應。第三，要區(qū)別對待研究和開發(fā)二者的功能差異，研究的任務在于發(fā)現(xiàn)科學規(guī)律，而開發(fā)的任務在于發(fā)明可用技術。

以全球文明倡議批駁科技創(chuàng)新政治化

習近平總書記在今年3月中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會上的主旨講話指出：“人類是一個一榮俱榮、一損俱損的命運共同體?！薄艾F(xiàn)代化的最終目標是實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展?！笨萍紕?chuàng)新是人類文明進步的引擎和標志，因此理應通過交流互鑒和平等交換的方式服務于全人類的共同發(fā)展，而不是用作政治化或武器化的工具厚此薄彼，拉大發(fā)展鴻溝。

中國應以推進構建人類命運共同體的責任擔當大力推廣全球文明倡議，以文明對話機制和多邊組織為基礎架構，主動發(fā)起技術標準制定的研討與合作，畫出一個技術標準領域的最大同心圓。在競爭中尋求合作，充分發(fā)揮中國自身的影響力和多邊合作組織的凝聚力，將技術標準、管理標準、市場標準、價值鏈標準融為一體，兼顧各自的發(fā)展水平和迫切需要，帶動新興市場進入綜合性標準制定與推廣進程，重在提升標準的互操作性。

沉著應對，穩(wěn)步推進

我國應把握美國《標準戰(zhàn)略》尚未成型的關鍵窗口期，加快推進科技體制改革。對內(nèi)方面，穩(wěn)步推進《中國制造2025》和《中國標準2035》戰(zhàn)略布局；全面提升和健全技術標準，集中資源發(fā)展關鍵新興技術產(chǎn)業(yè)，構建與國際接軌的國內(nèi)標準，提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的全球適配度和競爭力，更好地融入全球市場。對外方面，積極參與國際化標準組織和多邊機制，在重點領域搭建更多國際科技交流合作平臺，提高中國在國際標準制定過程中的話語權和影響力；推動科技成果向“一帶一路”沿線國家轉(zhuǎn)化。

明確衡量科技創(chuàng)新的價值尺度

以市場為導向，理順創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的反饋回路。不能單憑申報知識產(chǎn)權的多寡來衡量科技進步程度，而要考察其轉(zhuǎn)換成為生產(chǎn)力的具體效能及其對促進消費升級的實際貢獻?？萍紕?chuàng)新的價值最終體現(xiàn)于創(chuàng)新產(chǎn)品或技術的產(chǎn)業(yè)化及市場化應用，即生產(chǎn)消費和最終消費的受益程度。美國科技創(chuàng)新的步伐主要是由強勁的消費創(chuàng)新所驅(qū)動，從而在研發(fā)和市場收益之間形成了一條正向反饋回路。

正確發(fā)揮有為政府和有效市場的體制優(yōu)勢

在重大突破性創(chuàng)新領域，特別是當前針對“卡脖子”技術的科技攻關，我們的舉國體制展示了社會主義的優(yōu)越性。但是，政府有為不等于政府包辦一切，而必須明確創(chuàng)新鏈條上官產(chǎn)學研資等各個環(huán)節(jié)的主體定位，做到各自揚長避短，彼此相得益彰。政府的核心功能在于規(guī)劃創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，依法保護知識產(chǎn)權，維護公平競爭，以公共財政補償創(chuàng)新活動的正外部性。具體來說，政府應著眼長遠和宏觀，集中投入教育事業(yè)和基礎性研究，鼓勵高等院校、科研院所和國家實驗室匯集創(chuàng)新靈感，發(fā)現(xiàn)科學規(guī)律，尋求顛覆性突破；技術開發(fā)應以市場前景和國家重大戰(zhàn)略任務為導向，面向資本市場吸引風險投資；科技轉(zhuǎn)化則交由中介平臺負責兩端對接；規(guī)模生產(chǎn)和商業(yè)化則是大型工商企業(yè)的主營業(yè)務。從美國《芯片法案》、《生物倡議》以及當前的《標準戰(zhàn)略》可以看出，政府投入始終集中于創(chuàng)新鏈的上游，即人才開發(fā)和預標準的基礎研究，而讓市場在中下游發(fā)揮決定性作用。當前要規(guī)范補貼機制和優(yōu)化補貼結構，壓縮生產(chǎn)性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類補貼，將各類財政支持的重心向創(chuàng)新鏈上游轉(zhuǎn)移，不僅有利于我國科技創(chuàng)新事業(yè)厚積薄發(fā)，而且有利于營造競爭中立的宜商環(huán)境，更有利于我國出口企業(yè)擺脫美歐以扭曲市場為由不斷實施“雙反”的困擾。

對于科研資助計劃，借鑒美國國家科學基金會以及國立衛(wèi)生研究院等專業(yè)管理機構對綜合及行業(yè)科研基金的管理模式，并結合中國實際啟用第三方機構進行跟蹤監(jiān)督實施，將有利于增加科研投資的實施效力，杜絕科研領域的腐敗與欺詐行為。

在新興技術領域，國有企業(yè)具備資源優(yōu)勢，更適合與人才培養(yǎng)和基礎研究機構合作，投入中長期的技術開發(fā)和標準制定。民營企業(yè)和中小企業(yè)抗風險能力差，但其對市場驅(qū)動的技術風口具有更高的敏感度，因此更適合“短平快”的技術應用與革新。特別是在突破性的創(chuàng)新領域，我們不僅要關注大而全的研發(fā)和生產(chǎn)機構，而更應善于發(fā)掘和培育小而精的隱形冠軍創(chuàng)制技術標準。此外，跨國企業(yè)擁有雄厚的技術實力，并掌握著大量國際技術標準的制度權，但其目前的研發(fā)功能基本局限于針對中國市場的適應性改進。因此，國家應采取行之有效的措施，將其納入我國科技創(chuàng)新體系，鼓勵其與我國創(chuàng)新鏈深度融合，分享其全球創(chuàng)新成果。

加強能力建設，構建人才梯隊

以建立梯級化的高素質(zhì)人才隊伍為目標，高等教育機構和科研院校應注重創(chuàng)新治理和標準制定領域的專才培養(yǎng)，國家人力資源部門應聯(lián)合教育部門制定相關課程設置和執(zhí)業(yè)標準，支持民營培訓機構開展相關技能培訓，鼓勵各類企業(yè)與教育及培訓機構合作，進行人才資源的托管式培養(yǎng)，使其學以致用。

可以預見，標準制定將是未來科技競爭的賽點，我國應集合高端人才隊伍，與國際化的標準組織開展緊密合作，以搶占標準制定的平臺高地。CET標準領域的競爭也是標準專業(yè)人才的競爭。美國現(xiàn)在面臨標準制定人才隊伍的匱乏，這為中國提早建立人才儲備贏得了時間窗口。

（編輯 季節(jié)）

① 數(shù)據(jù)來源為IncoPat數(shù)據(jù)庫。

② 馬永斌，劉帆，王孫禺.美國大學、政府和企業(yè)合作的角色定位、特征與不足分析[J].科學管理研究，2009，27（06）：32-36.DOI：10.19445/ j.cnki.15-1103/g3.2009.06.008.