面向土地全生命周期管理的“一碼管地”建設探索與應用

賈春霞 姚玉全 尋知鋒 高若寒 廖磊 李召龍

摘要：針對當前用地業(yè)務協(xié)同性不高，業(yè)務全生命周期管理機制尚未建立的問題，以建設項目“一碼關聯(lián)”為切入點，優(yōu)化業(yè)務流程，開展了“一碼管地”建設應用。通過關聯(lián)不同業(yè)務階段的空間圖形，以“碼”為唯一標識，采用“資源碼”串聯(lián)起建設項目“規(guī)、審、用、供、建、驗、登”等全業(yè)務流程，形成完整的數(shù)據(jù)鏈條，實現(xiàn)過程數(shù)據(jù)與成果數(shù)據(jù)的共享、全程信息追溯，有效保障了交地即發(fā)證、驗收即發(fā)證等業(yè)務應用，進一步優(yōu)化了營商環(huán)境。

關鍵詞：一碼管地；資源碼；全生命周期；智慧監(jiān)管；日照市

中圖分類號：P641.8

文獻標識碼：A??? doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2023.07.011

引文格式：賈春霞，姚玉全，尋知鋒，等.面向土地全生命周期管理的“一碼管地”建設探索與應用［J］.山東國土資源，2023，39（7）：66-71. JIA Chunxia， YAO Yuquan， XUN Zhifeng， et al. Exploration and Application of "One Code Management of Land" Construction for Land Life Cycle Management［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（7）：66-71.

0 引言

為進一步深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，2022年3月，自然資源部發(fā)布《自然資源部關于加強自然資源法治建設的通知》（自然資發(fā)〔2022〕62號），要求實施不動產(chǎn)登記、交易和繳稅“一窗受理、并行辦理”，全面建成網(wǎng)上“一窗辦事”平臺，應用不動產(chǎn)單元代碼“一碼管地”［1］。近年來，浙江、廣東、山東等地均開展了“一碼管地”建設探索，通過編制不動產(chǎn)單元代碼建立國土空間的唯一身份識別“碼”，實現(xiàn)了全業(yè)務流程追溯和數(shù)據(jù)共享，提升了營商環(huán)境水平［2-4］。其中紹興市上虞區(qū)作為浙江省“一碼管地”建設試點，將綜合權調測繪成果作為空間管理的統(tǒng)一源頭，編制地籍碼作為業(yè)務串聯(lián)的唯一標識，把各流程產(chǎn)生和獲取的所有數(shù)據(jù)全部納入管理，實現(xiàn)一碼信息歸集，構建自然資源領域“整體智治”新模式［5-6］。杭州市以工業(yè)項目為突破口，創(chuàng)新土地“碼”管理，將土地“碼”作為唯一身份識別，貫穿從工業(yè)項目生成、審批、驗收、登記到監(jiān)管的全生命周期，助推工業(yè)項目審批制度改革［7-8］。濟寧市創(chuàng)新不動產(chǎn)全生命周期服務，在宗地形成時即設定不動產(chǎn)單元、編制代碼，通過不動產(chǎn)單元代碼貫穿宗地管理全生命周期［9］。推動不動產(chǎn)登記跨部門“碼上合作”，實現(xiàn)多頻關聯(lián)業(yè)務數(shù)據(jù)信息整合、工作成果共享，避免重復調查審核，切實提升服務效能。

通過開展“一碼管地”建設探索，發(fā)現(xiàn)當前用地業(yè)務體系之間尚沒有完全貫通，業(yè)務流程還需要進一步優(yōu)化。具體表現(xiàn)在：一是業(yè)務協(xié)同度較低，存在業(yè)務“平行不交叉”的問題，材料復用度低，割裂了業(yè)務的連續(xù)性。二是數(shù)據(jù)共享利用難，各業(yè)務階段支撐系統(tǒng)基本各自獨立，有著相對獨立的業(yè)務體系、數(shù)據(jù)體系和信息化體系，且標準不一，信息數(shù)據(jù)存在不關聯(lián)的問題，難以共享使用。三是缺少唯一身份識別信息，各業(yè)務階段，對地塊均有不同代碼編制規(guī)則和命名原則，沒有形成統(tǒng)一的可識別和關聯(lián)的標識碼［10-12］。日照市以建設項目“一碼關聯(lián)”為切入點，開展了“一碼管地”建設應用，建立了“一碼管地”工作新機制，搭建了“一碼管地”全鏈條業(yè)務管理系統(tǒng)，通過分析關聯(lián)不同業(yè)務階段的空間圖形，進行業(yè)務關聯(lián)，形成完整的數(shù)據(jù)鏈條。實現(xiàn)了用地業(yè)務全流程“一碼”追溯，打造了業(yè)務深度融合、資源綜合管理、系統(tǒng)協(xié)同高效、數(shù)據(jù)全面共享、決策智能科學的智慧自然資源監(jiān)管“日照模式”。

1 建設思路

研究建設項目全生命周期各業(yè)務，從優(yōu)化現(xiàn)有業(yè)務辦理流程出發(fā)，對新增的建設項目，以實現(xiàn)全生命周期管理，內部審核結果上鏈共享為目標，對建設項目業(yè)務相關科室進行需求調研，全面梳理從土地報批、土地供應、規(guī)劃條件、規(guī)劃許可、批后管理、規(guī)劃驗收到不動產(chǎn)登記全鏈條業(yè)務流程，通過“碼”進行串聯(lián)，追溯建設項目全生命周期流程。逐步梳理形成“一碼關聯(lián)”業(yè)務鏈，確定賦碼規(guī)則，制定數(shù)據(jù)標準和數(shù)據(jù)共享規(guī)范。

1.1 形成“一碼關聯(lián)”業(yè)務鏈

對建設項目各業(yè)務進行梳理，明確各業(yè)務事項的辦理流程、時限、材料清單、上下游關系，追溯建設項目全生命周期流程。將建設項目全生命周期總體業(yè)務流程劃分為6大階段17個業(yè)務事項。

前期階段：用地預審與選址，規(guī)劃調整，編制成片開發(fā)方案。

農(nóng)轉征階段：占林許可，農(nóng)轉用征收。

供地階段：土地儲備，出具規(guī)劃設計條件，權屬指界，協(xié)議出讓，公開出讓，行政劃撥。

建設階段：不動產(chǎn)土地首次登記，建設用地規(guī)劃許可，建設工程規(guī)劃許可。

竣工驗收階段：建設工程竣工規(guī)劃核實，竣工驗收備案。

登記階段：不動產(chǎn)房地首次登記。

結合“一碼串聯(lián)”的需求，明確上鏈內容和上鏈鏈路數(shù)據(jù)，創(chuàng)新工作機制，進一步優(yōu)化業(yè)務流程，在農(nóng)轉用征收之前增加了預審環(huán)節(jié)，明確項目用地紅線；權籍調查前置到供地之前，關聯(lián)上不動產(chǎn)單元號（宗地），實現(xiàn)供地之后使用不動產(chǎn)單元號一碼串聯(lián)，最終形成了建設項目業(yè)務全生命周期流程圖（圖1）。

1.2 賦碼規(guī)則

依據(jù)《不動產(chǎn)單元設定與代碼編制規(guī)則》、《自然資源登記單元代碼編制規(guī)則》等文件，結合業(yè)務實際情況，制定“一碼管地”編碼規(guī)則，對各類自然資源要素進行統(tǒng)一賦碼，用“碼”作為串聯(lián)地塊前世今生的紐帶，以此來關聯(lián)自然資源業(yè)務和全環(huán)節(jié)信息；圍繞自然資源全業(yè)務流程碼上管理的需求，構建“資源碼”，制定《日照市資源碼編制規(guī)則》，對任一國土空間管理單元賦碼，推進國土空間各類信息的關聯(lián)共享，反映自然資源產(chǎn)生、發(fā)育、演化和利用的全過程。資源碼結構如圖2所示。

1.3 數(shù)據(jù)標準規(guī)范

全面建設由數(shù)據(jù)規(guī)范體系、“一碼管地”規(guī)范體系、業(yè)務協(xié)同規(guī)范體系建設組成的標準規(guī)范體系。制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)存儲、共享、更新標準；梳理數(shù)據(jù)資源和系統(tǒng)信息，制定數(shù)據(jù)標準和數(shù)據(jù)共享規(guī)范，編制了《日照市一碼管地數(shù)據(jù)標準和數(shù)據(jù)共享規(guī)范》。依據(jù)各科室職責，通過對全生命周期流程的梳理和再造，制定業(yè)務協(xié)同規(guī)范體系。

2 “一碼管地”平臺建設

2.1 平臺總體框架

依托自然資源云的計算資源、網(wǎng)絡資源、存儲資源、備份資源和安全資源等服務，以政策支撐體系、標準規(guī)范體系、信息化機構以及安全體系為保障，以國土空間基礎信息平臺為“數(shù)據(jù)池”，基于用戶中心、日志服務、共享服務和圖形支撐等基礎服務，構建以“碼”為核心，以賦碼引擎、上鏈中心、共享中心、運維中心、監(jiān)控中心、一碼全息、重大項目監(jiān)管等為主要功能的“一碼管地”平臺，實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)內部環(huán)節(jié)全貫通，建立與行政審批局等外部部門的共享機制，并配合稅務、司法、金融管理等部門建立數(shù)據(jù)共享通道，實現(xiàn)自然資源的“整體智治”［13］。系統(tǒng)總體架構如圖3所示。

2.2 功能模塊

構建“一碼管地”平臺，通過賦碼引擎、工作中心、成果中心、共享中心、監(jiān)控中心、一碼全息、一碼監(jiān)管等功能模塊，以“碼”為抓手打通自然資源內部各項業(yè)務系統(tǒng)，歸集全鏈條數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全生命周期“一碼大串聯(lián)”。

2.2.1 賦碼引擎

建設賦碼引擎，為每一個空間管理單元賦予“資源碼”，以空間關聯(lián)技術為手段，動態(tài)積淀、鏈接不同時間的國土空間規(guī)劃、農(nóng)轉用報批、供地、建設、竣工驗收、登記等信息，為國土空間治理提供全面、鮮活、暢通的數(shù)據(jù)支撐，服務于內外部各類場景應用，助推空間治理能力和效益的提升。

2.2.2 工作中心

在工作機制、數(shù)據(jù)共享標準體系保障的基礎上，通過可視化、可配置的上鏈中心建設，將各類業(yè)務辦理成果鏈接起來，形成以項目為中心的全生命周期鏈條，為其他業(yè)務用途、監(jiān)管決策、整體治理、對外服務提供數(shù)據(jù)基礎。

2.2.3 成果中心

（1）業(yè)務成果。系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)查詢功能，可通過圖、屬、碼一體的方式進行查詢，幫助用戶快速查詢關心的成果數(shù)據(jù)，支持按各類篩選條件對成果信息和資料進行快速查詢服務。

（2）全庫業(yè)務一鍵查。通過關鍵詞可從全局業(yè)務中查詢，對檢索到的成果進行關鍵詞高亮顯示，可看全部業(yè)務的檢索結果，也可按單項業(yè)務查看檢索結果，能夠查看檢索成果的詳情。系統(tǒng)支持可以定位到該項目的具體位置，可以查看項目的詳細辦理情況，支持追溯查看該項目的全生命周期信息。

（3）重點項目查詢?？赏ㄟ^建設單位、重點工程類別、項目名稱等查詢條件查詢重點項目名稱、設計單位、建筑面積、建設周期、項目進展、項目狀態(tài)等信息。

2.2.4 共享中心

依托空間多元關聯(lián)庫，開發(fā)專題數(shù)據(jù)等多種數(shù)據(jù)組裝的共享服務，滿足內部業(yè)務辦理或外部部門的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)查詢需求，減少信息、材料重復錄入，輔助前后指標審查監(jiān)督。比如預審選址成果數(shù)據(jù)共享服務、規(guī)劃條件成果數(shù)據(jù)共享服務、土地供應成果數(shù)據(jù)共享服務、農(nóng)轉用報批成果數(shù)據(jù)共享服務、規(guī)劃許可數(shù)據(jù)共享服務、規(guī)劃核實數(shù)據(jù)共享服務等。

2.2.5 監(jiān)控中心

監(jiān)控中心包括監(jiān)控總覽、服務監(jiān)控、日志監(jiān)控、系統(tǒng)監(jiān)控、碼關系圖譜等內容?？梢詫崟r展示平臺的運行狀況和性能數(shù)據(jù)，并提供分析服務，是專門為碼服務、上鏈服務、共享服務等各類服務打造的實時監(jiān)控中心，同時作為服務的統(tǒng)一監(jiān)控中心實時收集所有服務的運行數(shù)據(jù)和日志數(shù)據(jù)，通過日志的方式匯總監(jiān)控數(shù)據(jù)，并通過圖表和面板等展現(xiàn)形式進行分析和統(tǒng)計。

2.2.6 “一碼”全息

將土地“前期階段、農(nóng)轉征階段、供地階段、建設階段、竣工驗收階段、登記階段”等各個階段之間以地塊圖形作為索引，建立時間與空間的關聯(lián)關系，分析地塊變化，通過一碼關聯(lián)，展示出同一地塊的全鏈條業(yè)務狀況，實現(xiàn)地塊全生命周期監(jiān)管。

（1）時空追溯：依托空間單元建立空間關系，按時間軸顯示某一空間范圍內所有上鏈的業(yè)務管理成果數(shù)據(jù)，實現(xiàn)從空間、時序、業(yè)務等維度追溯某一空間的時空變化，打破了單一的土地“批供用補查”生命周期，只要是指定空間位置上發(fā)生過的管理活動，都可以追溯。同時提供查看業(yè)務詳情，可展示時空追溯時間軸上的業(yè)務圖屬檔信息（圖4）。

（2）業(yè)務追溯：以當前項目為切入點，以上鏈建立的業(yè)務關系為基礎，以“一棵樹”的形式直觀展示建設項目各業(yè)務階段的信息，通過“項目一棵樹”了解項目進展、項目核心指標、項目空間位置等情況，展示當前項目的前世今生。實現(xiàn)對項目監(jiān)督的實時跟蹤，可以定位到項目具體空間位置、查看項目詳細情況，實時監(jiān)管項目的階段進度、環(huán)節(jié)進度、重點節(jié)點（如立項、報批、征收、開工、竣工）運行情況，滿足全生命周期跟蹤的需求，輔助領導實時掌握總體用地進展以及動態(tài)變化情況。

2.2.7 “一碼”監(jiān)管

系統(tǒng)可從圖、屬兩個不同角度直觀展示項目全生命周期，實現(xiàn)重點項目全周期管理。

（1）一圖全攬：針對建設項目前期、農(nóng)轉征、供地、建設、竣工驗收、登記六個不同的階段，以六色圖形式直觀展現(xiàn)，實現(xiàn)建設項目“一圖全攬”，根據(jù)業(yè)務狀態(tài)實時變化，可直觀的看到地塊所處用地階段以及各階段用地分布情況（圖5）。

（2）碼關系圖譜：采用數(shù)據(jù)抽取、挖掘等方法，建立地塊間的關系圖譜，并以可視化的方式進行直觀展示，關系圖譜可以追溯地塊調、規(guī)、批、征、儲、供、用、補、查、修、登全生命周期的全息信息，精準定位用地變更、報批轉用、土地供應情況，體現(xiàn)出不同業(yè)務階段地塊信息的變化，快速發(fā)現(xiàn)前后環(huán)節(jié)用地性質沖突、多部門信息沖突和數(shù)據(jù)權威性問題。

（3）大屏展示：圍繞領導關心的重點地塊、重大項目，通過統(tǒng)計分析、掛圖作戰(zhàn)等多維度進行重點項目全程跟蹤，輔助領導跟蹤重大項目全生命周期，實時掌握用地進展以及變化情況。

2.3 平臺應用

通過“一碼管地”建設，打通業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)用地流程串聯(lián)、數(shù)據(jù)共享。對內與權籍調查系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記平臺、“多測合一”平臺等互通數(shù)據(jù)，對外與市工程建設項目審批系統(tǒng)、“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺等市級平臺實時共享數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了業(yè)務流和數(shù)據(jù)流雙向無障礙流動、項目全周期線上管控，助推項目“零材料、零跑路、零見面”辦理，簡化企業(yè)準入手續(xù)，保障了“交地即發(fā)證”、“驗收即發(fā)證”等業(yè)務應用。

（1）交地即發(fā)證：針對新批土地，企業(yè)在簽合同/繳納土地價款時，通過一網(wǎng)通辦提交申請材料，從賦碼平臺提取登記所需的辦件材料，就可在線辦理不動產(chǎn)權證，減少辦事環(huán)節(jié)、減少辦證材料、減少辦理時限。新建項目實現(xiàn)“零資料”登記和“碼上直辦”拿證，全流程由原來的5個工作日變?yōu)榧崔k，全程減材料45項，實現(xiàn)“交地即拿證”。

（2）驗收即發(fā)證：在項目竣工驗收階段，提出不動產(chǎn)首次登記申請，提前進行權籍調查和測繪等工作，驗收通過后相關材料通過不動產(chǎn)單元代碼自動匯聚，進行材料和信息的自動審核，并反饋是否通過審核，若不通過審核則提示原因所在，若通過，則系統(tǒng)自動組裝材料和信息將辦件發(fā)送到不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，不動產(chǎn)登記系統(tǒng)接收辦件后，業(yè)務人員進行辦件處理和發(fā)放證書，實現(xiàn)“驗收即拿證”。

（3）拿地即開工：對接“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺，聯(lián)合發(fā)改、環(huán)保、審批等部門共同完成項目前期策劃，待項目轉入正式審批程序，各部門模擬審批意見自動轉為正式審批意見，進一步壓縮辦事時間、減少材料提交，促進了“早開工、早投建”，實現(xiàn)“拿地即開工”。

（4）招商導航：對接產(chǎn)業(yè)招商地圖，企業(yè)通過掃描二維碼，可以查看每個地塊的規(guī)劃條件、供應計劃、產(chǎn)業(yè)要求等綜合信息，方便企業(yè)了解園區(qū)用地信息狀態(tài)，網(wǎng)上選擇合適的地塊，為園區(qū)招商引資、部門監(jiān)管服務、社會各界投資創(chuàng)業(yè)提供“導航圖”。

3 結語

通過優(yōu)化業(yè)務流程，搭建“一碼管地”系統(tǒng)，實現(xiàn)了建設項目全生命周期業(yè)務關聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，保障了交地即發(fā)證、驗收即發(fā)證等業(yè)務應用，取得了良好的應用成效。在此基礎上，將繼續(xù)擴展“碼”的應用范圍，探索更多“一碼”跨部門應用場景，探索“一碼”管全要素，結合土地變更調查，通過“一碼”實現(xiàn)地類時空變化追溯，分析要素流向，提升自然資源智慧監(jiān)管水平。

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Exploration and Application of "One Code Management of Land" Construction for Land Life Cycle Management

JIA Chunxia1，YAO Yuquan1，XUN Zhifeng1 ，GAO Ruohan2，LIAO Lei1，LI Zhaolong1

（1. Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Rizhao 276800， China; 2. Shanxian Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Heze 274300， China）

Abstract： In response to present condition of low collaboration in land use business and the lack of a fully established business lifecycle management mechanism， taking the "one code association" construction project as the starting point， business process has been optimized and the construction and application of "one code management of land" have been carried out . Through associating spatial graphics of different business stages， by using "codes" as the unique identifier， using "resource codes" to connect the entire business processes of construction projects together， such as "planning， review， use， supply， construction， inspection， and registration"， a complete data chain has been formed， the sharing of process data and achievement data have been achieved， and full process information has been traceed. This can effectively ensure business applications issuing certificates upon delivery and acceptance， and furtherly optimize the business environment.

Key words： One code management of land; resource code; life cycle; intelligent regulation; Rizhao city

修訂日期：2023-05-12；

編輯：曹麗麗

作者簡介：賈春霞（1986—），女，山東莒縣人，高級工程師，從事自然資源管理及自然資源信息化工作；E-mail：517594490@qq.com

通訊作者：姚玉全（1973—），男，山東莒縣人，工程師，從事自然資源管理及自然資源信息化工作；E-mail：yyq6196@163.com