糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困境與對策研究

陳思婍　楊娟

摘 要：務(wù)農(nóng)重本，國之大綱。農(nóng)業(yè)保險在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護糧食安全、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面的作用不容忽視。本文基于廣東省湛江市雷州市的調(diào)研情況，挖掘創(chuàng)新案例，對糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程與發(fā)展困境進行分析，并提出發(fā)展對策，以強化分散糧食作物種植風險制度建設(shè)，夯實糧食安全根基。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；糧食作物；政策性農(nóng)業(yè)保險

民為國基，谷為民命。由于農(nóng)業(yè)天然存在的弱質(zhì)性導(dǎo)致農(nóng)戶作物收成、經(jīng)濟收入的不穩(wěn)定性。基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，政策性農(nóng)業(yè)保險等金融支農(nóng)業(yè)務(wù)不斷增加，切實保障了農(nóng)戶的根本利益。在黨和政府的指導(dǎo)下，政策性農(nóng)業(yè)保險工作穩(wěn)步推進，但同時部分問題也隨之顯現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展，降低了農(nóng)戶種植的積極性。在廣東省湛江市雷州市開展深入全面的社會實踐調(diào)研過程中，筆者挖掘糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)創(chuàng)新性、發(fā)展性的案例，分析發(fā)展困境并剖析原因，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，提出對策建議。

一、試點案例

雷州市作為推行政策性水稻完全成本保險試點地區(qū)，成功落地首單政策性水稻完全成本保險。2022年，在保持原保費40元/畝不變的情況下，水稻費率從4%下降至3.2%，理賠起賠線從20%降低至15%，單位保險保障金從1000元/畝提升至1250元/畝，農(nóng)戶僅需負擔20%保費，自交保費8元/畝，剩余保費分別由中央政府、省級政府補貼與市、縣財政負擔。與傳統(tǒng)的政策性水稻種植保險相比，該保險降低費率和理賠起賠點、進一步提高保險金額，使農(nóng)戶享受更大程度的保險優(yōu)惠，達到了提高糧食作物的保障水平、增強農(nóng)戶抗風險能力、擴大農(nóng)業(yè)保險受益群體的目的。

二、現(xiàn)狀分析

（一）發(fā)展歷程

2010年，隨著被列為廣東省政策性水稻種植保險工作試點，雷州市的政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋至水稻等糧食作物。截至2015年，雷州市水稻、甘蔗種植保險總參保面積103萬畝，有效促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。2018年，湛江市農(nóng)業(yè)廳等部門頒布《2018—2020年湛江市政策性農(nóng)業(yè)保險實施方案》，將水稻制種納入政策性農(nóng)業(yè)保險品種；隨后，雷州市確定單位面積標準產(chǎn)量，完善水稻制種農(nóng)業(yè)保險投保制度，進一步提高糧食作物的保障水平。2021年，湛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門頒布《2021—2023年湛江市政策性農(nóng)業(yè)保險種植業(yè)險種（不含森林險）與養(yǎng)殖業(yè)險種實施方案》，將水稻每畝保險金額從800元提升至1000元，并提出到2022年，基本建成功能完善、運行規(guī)范、基礎(chǔ)完備，與湛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)、與農(nóng)戶風險保障相契合的多層次農(nóng)業(yè)保險體系的發(fā)展目標。

（二）存在的困境

一是發(fā)展目標模糊。目前，雷州市糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展目標有待進一步明確，缺少階段性發(fā)展目標。面對上級政府就政策性農(nóng)業(yè)保險所制定的發(fā)展目標，因全市糧食作物系跨越多縣多村連片種植、種植農(nóng)戶體量較大且零散等以致統(tǒng)籌難度較大。同時，缺少可量化的數(shù)據(jù)指標以明確發(fā)展目標、檢驗發(fā)展成效。

二是依靠政府主導(dǎo)，市場動力不足。我國農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展之初過度依賴政府主導(dǎo)，雖以財政補貼為核心的農(nóng)業(yè)保險制度逐步建立，但忽略了農(nóng)業(yè)保險市場本身所具有的調(diào)節(jié)作用，直至2009年才逐漸發(fā)展為政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式，建立起更符合社會發(fā)展實際的風險分散機制。2015年起推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新險種逐步開發(fā)，糧食作物、特色作物等農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險才成為重點發(fā)展對象。

在我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展歷程中，政策性農(nóng)業(yè)保險承保公司處于被動地位，依賴政府指導(dǎo)，無法充分發(fā)揮其主觀能動性。同時，作為市場主體的保險公司面對零散的投保主體和繁雜的賠付工作，需要較高的運營成本，故而積極性不高。除此之外，政府采取投標方式確定某一家保險公司為農(nóng)戶提供政策性農(nóng)業(yè)保險，但對承保公司的動態(tài)管理和考核評價落實不力，且承保公司內(nèi)部缺乏有效激勵機制以提高賠付效率，使得市場競爭機制無法充分發(fā)揮其促進管理體制更新、服務(wù)水平提升的功能。

三是投保意愿不足，農(nóng)戶滿意度不高。雷州市種植糧食作物易受臺風、水澇等自然災(zāi)害影響以及市場波動的價格影響，理論上農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險需求只高不低。然而，當?shù)胤N植糧食作物的農(nóng)戶近7成年齡處于40歲至60歲，呈明顯中老年化趨勢，保險意識較為淡?。煌瑫r，農(nóng)戶的受教育水平較低，接受初中以上學(xué)歷教育的人數(shù)不足3成，多數(shù)無自愿投保意愿，由此可見，農(nóng)戶投保意愿與其受教育水平呈正相關(guān)，符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏高學(xué)歷人才支撐的現(xiàn)實情況；另外，絕大多數(shù)參保農(nóng)戶了解政策性農(nóng)業(yè)保險的渠道為政府和承保公司宣傳，其他渠道較少，也影響其投保意愿。

農(nóng)戶滿意度一定程度上影響其投保意愿。在針對雷州市種植糧食作物的農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險的滿意度調(diào)研中，有近50%的農(nóng)戶認為承保公司目前理賠速度有待提升、理賠金額不及預(yù)期，有超6成的農(nóng)戶表示承保公司的服務(wù)態(tài)度欠佳，有不足3成的農(nóng)戶認為目前投保公司規(guī)定的理賠程序較為煩瑣。部分農(nóng)戶認為承保公司若無法提高服務(wù)質(zhì)量，滿足自身的抗風險需求，可能會放棄繼續(xù)投保。

四是缺少典型案例。在宣傳推廣政策性農(nóng)業(yè)保險的過程中，缺少典型案例，無法發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，樹立良好的市場行業(yè)風向標。2022年，雷州市成功落地首單水稻收入保險，從減輕農(nóng)戶災(zāi)害損失、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險向農(nóng)戶產(chǎn)后收入保障發(fā)展，通過鎖定農(nóng)戶的水稻種植收益，為農(nóng)戶提供“產(chǎn)量+價格”的雙重保障，進一步提高農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性；2023年，雷州市成功落地首單政策性水稻完全成本保險，擴大農(nóng)戶生產(chǎn)投入的保險范圍，提高單位保險保障金，強化政策性農(nóng)業(yè)保險的保障力度。但政府并未將各類創(chuàng)新發(fā)展的政策性農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)化為一系列典型案例，向農(nóng)戶加大宣傳力度，忽視了典型案例引領(lǐng)風向和示范帶動的重要作用。

三、原因探析

（一）理論原因

傳統(tǒng)政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)理論存在諸多分歧，筆者認為主要存在以下兩點不足。第一，存在認知混同。不同作物的農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶行為影響不同，從而導(dǎo)致不同作物的保險性質(zhì)存在差異。但理論探討中未能體系化區(qū)分農(nóng)業(yè)保險的具體類別，導(dǎo)致對于政策性農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)存在認知混同。第二，缺乏實證研究?；谵r(nóng)業(yè)種植影響因素的復(fù)雜性，財政補貼在是否能夠影響農(nóng)作物供給曲線的移動及其作用程度等問題上缺乏實證研究，不利于政策性農(nóng)業(yè)保險理論制度的有效建立與長遠發(fā)展。

（二）制度原因

我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展依賴政府主導(dǎo)，以各級財政補貼為主扶持政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，在一定程度上導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展的多元主體作用微弱，所形成的農(nóng)業(yè)保險供需結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟改革發(fā)展趨勢相違背，亟須轉(zhuǎn)變成為與社會經(jīng)濟改革發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度模式。此外，過度依賴指導(dǎo)性文件開展政策性農(nóng)業(yè)保險工作，如現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》系依據(jù)《保險法》《農(nóng)業(yè)法》等法律制定，不具備穩(wěn)定性與權(quán)威性，究其根本農(nóng)業(yè)保險依舊是以合同形式存在，被《保險法》第一百八十四條排除使用。權(quán)威性、規(guī)范性法律文件缺位容易造成多元主體之間的利益難以協(xié)調(diào)，政府引導(dǎo)作用的長效機制難以健全，同時導(dǎo)致在宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險制度時過于強調(diào)政策信息的宣傳，具有明顯的政策導(dǎo)向，忽視了制度發(fā)展過程中的典型案例對承保公司創(chuàng)新、農(nóng)戶積極參與的引導(dǎo)作用。

（三）市場原因

承保公司作為政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體，其獲得利潤的市場目的被政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的既定目標所淡化，從而缺乏內(nèi)生動力。由于政策性農(nóng)業(yè)保險保費由政府、農(nóng)戶按比例承擔，政府的財政補貼是災(zāi)后理賠款項的主要來源，易導(dǎo)致承保公司忽視以完善經(jīng)營運作機制和提升服務(wù)質(zhì)量吸引農(nóng)戶投保，反而關(guān)注如何利用虛假承保獲取更多的政府財政補貼或騙取稅收優(yōu)惠。同時，綜合型人才存在較大缺口，無法建立專業(yè)化研究團隊，在構(gòu)建“保防救賠”一體化服務(wù)體系方面尚存在困難。

（四）其他原因

雷州市地處臺風多發(fā)地帶，其特殊的地理位置導(dǎo)致受災(zāi)概率略高于其他地區(qū)，同時受普通農(nóng)戶小農(nóng)意識的影響，可能存在農(nóng)戶逆向選擇和道德風險問題，在受災(zāi)前后不采取合理措施減少損失，意圖增加受災(zāi)理賠金額，以實現(xiàn)“零成本”收入。雷州市雖連片種植糧食作物，但農(nóng)戶分散，政策性農(nóng)業(yè)保險不得不依托基層政府或村民自治組織來進行宣傳推廣，這可能引發(fā)委托代理糾紛，導(dǎo)致實際投保人權(quán)利虛置、權(quán)益受損。

四、發(fā)展對策

（一）明晰發(fā)展目標

按照各級政府的規(guī)劃部署，提高雷州市以水稻為主的糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋率，結(jié)合農(nóng)險深度、農(nóng)險密度等指標，綜合考評政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀，立足實際，提出科學(xué)、明確、清晰、可量化的發(fā)展目標。

（二）強化制度建設(shè)

強化法律制度支撐。在強調(diào)公平與效率的立法價值指引下，堅持政府主導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的基本原則，以包含政府、承保公司、投保農(nóng)戶的多元主體結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，健全我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律體系。制定成文形式的具有強制力的《農(nóng)業(yè)保險法》是大勢所趨，不僅契合我國依法治國的基本方略，更是分散農(nóng)戶種植風險、保障“三農(nóng)”長足發(fā)展的有效途徑。

強化評價監(jiān)管支撐。為有效防范承保公司惡意騙取政府財政補貼或稅收優(yōu)惠，必須加強政府對承保公司的績效評價以及保監(jiān)會對保險機構(gòu)的監(jiān)督管理。嚴格遵照相關(guān)法律法規(guī)，依法合規(guī)對承保公司進行動態(tài)管理和考核評價，嚴厲懲處違法開展農(nóng)業(yè)保險工作的承保公司。同時，加強保險監(jiān)督管理機構(gòu)對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，針對政府補貼行為、機構(gòu)承保行為、農(nóng)戶投保行為進行多主體多角度監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)政府違法補貼行為、機構(gòu)虛假承保或虛假理賠行為、農(nóng)戶不作為等，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制。

（三）規(guī)范財政資金管理

明確劃定政府權(quán)力、責任邊界，強化政府財政投入政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的資金管理與績效評價。通過制定規(guī)章制度，發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威性、規(guī)范性法律文件，嚴格規(guī)范政府財政資金分配的權(quán)力主體與職責權(quán)能，協(xié)調(diào)多元主體之間的利益。定期委托第三方機構(gòu)針對政府財政投入分配開展績效評價，杜絕承保公司利用虛假承保獲取更多的政府財政補貼等問題，保障政府財政投入落到實處。

（四）提高保險服務(wù)效益

目前，各類保險監(jiān)管逐步收緊，對政策性農(nóng)業(yè)保險承保公司開展農(nóng)業(yè)保險工作的合法性與效益性要求更高。必須明晰投保理賠環(huán)節(jié)流程，著重培育服務(wù)團隊合規(guī)意識，組織服務(wù)團隊定期開展技術(shù)培訓(xùn)，提升風險識別能力與專業(yè)服務(wù)能力，促進服務(wù)效益穩(wěn)步提高，提高參保農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險工作的滿意度。完善人才激勵機制，吸引、留用高素質(zhì)人才，填補綜合型人才缺口，加快建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險推廣、服務(wù)團隊，加強災(zāi)前預(yù)防的宣傳教育，提高災(zāi)后快賠的效率，構(gòu)建“保防救賠”一體化服務(wù)體系。

（五）加大宣傳力度

有關(guān)部門要征集甄選糧食作物類政策性農(nóng)業(yè)保險典型案例，充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用，采用基層網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)媒介相結(jié)合的方式加強宣傳工作，幫助農(nóng)戶深入了解農(nóng)業(yè)保險的風險分散作用，提升農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的信任度與支持度。同時，要定期開展宣講會，全面介紹農(nóng)業(yè)保險投保流程、理賠程序，明晰農(nóng)戶作為投保人所享有的權(quán)利與權(quán)益，避免農(nóng)業(yè)保險委托代理機構(gòu)謀取私利、損害投保人利益。

五、結(jié)語

本文針對雷州市糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程與存在的困境進行論述，分析發(fā)展困境成因，結(jié)合實際，從多元主體視角提出發(fā)展對策，以推動政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

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[責任編輯：王芳玲]

基金項目：廣東海洋大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃（2022208）；批文號為校[2022]47號

作者簡介：楊娟（1981—），女，河南南陽人，副教授，碩士生導(dǎo)師，碩士，研究方向：法理學(xué)、法律方法論、司法制度。