利益相關(guān)者影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制研究

馮 欣,姜文來,劉 洋

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081; 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院蜜蜂研究所,北京 100093)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是以促進(jìn)農(nóng)田水利工程良性運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)節(jié)水為目標(biāo),圍繞合理農(nóng)業(yè)水價(jià)開展的一次系統(tǒng)性的農(nóng)田水利管理體制改革,具有周期長、面積廣、難度大等特性[1]。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》,明確在全國范圍內(nèi)展開為期十年的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,通過健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制,在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保障糧食安全的基礎(chǔ)上,解決農(nóng)業(yè)供水成本倒掛導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)維管理不足等問題,同時(shí)發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水[2]。截至2021年底,農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在中國全面開展已有6年,累計(jì)實(shí)施面積超5億畝(1畝≈667m2),改革區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水、生產(chǎn)提效和農(nóng)民增收效果顯著[2-4],對提高水資源配置效率和保障國家糧食安全的重要意義凸顯。但目前看來農(nóng)業(yè)供水成本倒掛的問題仍未解決,大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)難達(dá)運(yùn)行維護(hù)成本,而農(nóng)民承載力與農(nóng)業(yè)水價(jià)提價(jià)需求間的矛盾卻愈漸突出;同時(shí),全國改革進(jìn)度也整體偏慢,雖然2018年以來有明顯的提速趨勢,但糧食主產(chǎn)區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)改革任務(wù)重、難度大、進(jìn)度緩,資金短缺、農(nóng)民承載力不足等問題限制了改革的推進(jìn)效率,參照當(dāng)前改革進(jìn)度若要按計(jì)劃完成全部改革任務(wù)仍面臨極大挑戰(zhàn)[5]。與此同時(shí),有研究顯示,農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者眾多,在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過程中存在明顯的利益不相容缺陷[6],成為制約改革高效開展的重要性因素。開展系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者理論研究,對于突破當(dāng)前改革困境、推動(dòng)改革工作有序開展具有重要意義。

利益相關(guān)者理論源于美國對企業(yè)治理的研究,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入國內(nèi)。有研究將其應(yīng)用于資源、環(huán)境和公共政策管理等社會(huì)實(shí)踐研究領(lǐng)域[7-8]。近年來,延伸至農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)用水管理以及農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制建設(shè)等農(nóng)業(yè)用水政策研究中[9]。其中,農(nóng)業(yè)用水管理領(lǐng)域的研究相對較多,圍繞利益相關(guān)者的互動(dòng)過程、利益關(guān)系、利益訴求、利益沖突和博弈行為以及利益群體的行為邏輯等展開研究[10-13],并有學(xué)者提出正確處理各方利益關(guān)系能夠提升管理效率的觀點(diǎn)[11,14]。同時(shí),也有部分文獻(xiàn)針對農(nóng)業(yè)水價(jià)和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革利益相關(guān)者的定義、識(shí)別、分類、評價(jià)、博弈分析以及利益相容性缺陷等展開研究[6,15-16],為農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者研究奠定一定的基礎(chǔ)。但目前來看,相關(guān)研究基本呈現(xiàn)“點(diǎn)”狀形態(tài),尚未形成完整的理論體系,難以有力支撐和指導(dǎo)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策制定及農(nóng)田水利治理實(shí)踐。因此本研究對農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者進(jìn)行分類,在詳細(xì)闡明各方的利益訴求、梳理各群體間的利益關(guān)系的基礎(chǔ)上,探明了農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制,并評估了各方在改革中的利益狀況,初步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者研究的理論體系,以期為科學(xué)合理地制定改革政策、分配改革任務(wù),破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革困境提供有力支撐。

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者分類和利益關(guān)系分析

關(guān)于利益相關(guān)者的定義學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)頗多,但普遍認(rèn)為應(yīng)從具有利益關(guān)系以及影響或受組織活動(dòng)影響兩角度來定義[17]。結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與農(nóng)業(yè)水價(jià)之間難以割裂的緊密聯(lián)系,定義“農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者”為參與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,以及受農(nóng)業(yè)水價(jià)影響(影響農(nóng)業(yè)供水成本)的組織和個(gè)人,并據(jù)此識(shí)別確定了15個(gè)農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者[1]。為便于分析和梳理各方的利益關(guān)系及其影響水價(jià)的機(jī)制,根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者在供用水關(guān)系中的角色將其劃分為農(nóng)業(yè)用水供給利益群體(7個(gè))、農(nóng)業(yè)用水使用利益群體(4個(gè))和支援服務(wù)利益群體(4個(gè))3類,根據(jù)參與主體的社會(huì)角色,將其劃分為政府部門(5個(gè))、農(nóng)戶及自治組織(3個(gè))和社會(huì)機(jī)構(gòu)(7個(gè))3類,如表1所示。

表1 農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者分類

根據(jù)利益相關(guān)者分類及利益關(guān)系,繪制了3個(gè)利益群體和各利益相關(guān)者在農(nóng)業(yè)用水系統(tǒng)中的利益關(guān)系圖(圖1)。

農(nóng)業(yè)用水供給利益群體的核心是水資源所有者國家的代表——中央政府,此外還包括其地方代表——地方政府、地方專管水利的部門——縣級水利部門等政府決策部門,以及圍繞農(nóng)業(yè)用水供給服務(wù)而存在的灌區(qū)管理單位、基層水利站等和節(jié)水企業(yè)、水利經(jīng)營者等基層一線水利管理機(jī)構(gòu)。各級政府決策部門代表國家行使水資源所有者的權(quán)利,是水資源的實(shí)際供給方,也是農(nóng)業(yè)水價(jià)的實(shí)際決策者。基層水管機(jī)構(gòu)是政府為了更好地實(shí)現(xiàn)水資源管理、供水服務(wù)、維護(hù)管理和優(yōu)化配置而建立或引入的,包含政府所屬和私人經(jīng)營兩類,從事實(shí)際的水利工程管護(hù)工作,與政府決策部門共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)用水供給利益群,可以通過對相關(guān)政策響應(yīng)行為影響供水成本和用水定價(jià)?；鶎铀軝C(jī)構(gòu)作為政府的代表,代替其行使提供供水服務(wù)、收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)、進(jìn)行工程管理維護(hù)等權(quán)利和義務(wù),并以此換取資金或其他的權(quán)利。

農(nóng)業(yè)用水使用利益群體,則以用水農(nóng)戶為核心,由“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和村委會(huì)共同構(gòu)成。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和村委會(huì)為農(nóng)戶提供參與水利工程管理和鄉(xiāng)村治理的途徑,以服務(wù)農(nóng)戶和農(nóng)村居民為己任,它們的存在對于提升改革和管理效率有積極作用。其中,農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在末級渠系管理運(yùn)行維護(hù)和水費(fèi)收繳中有著重要作用,并作為用水農(nóng)戶的代表與供水方進(jìn)行協(xié)商,爭取更優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)和低廉的水價(jià),以保障農(nóng)戶權(quán)益。而村委會(huì)則發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢地位,協(xié)助農(nóng)民用水協(xié)會(huì)更好地發(fā)揮其協(xié)調(diào)管理的功能,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和改革的有序推進(jìn)。用水農(nóng)戶與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方均是農(nóng)業(yè)用水的實(shí)際使用者,能夠獲得用水權(quán)并創(chuàng)造效益,但從社會(huì)生產(chǎn)角色來看二者又分別屬于農(nóng)業(yè)和非農(nóng)系統(tǒng),故其換取農(nóng)業(yè)用水使用權(quán)的方式和價(jià)格也有所不同。用水農(nóng)戶直接利用農(nóng)業(yè)用水、享受供水服務(wù)并獲得實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益,是農(nóng)業(yè)灌溉費(fèi)用——農(nóng)業(yè)水價(jià)的實(shí)際承擔(dān)者,在其提高用水效率后,可節(jié)約一定水量交易給非農(nóng)用水方。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方在農(nóng)業(yè)水權(quán)制度發(fā)展和農(nóng)業(yè)節(jié)水能力提升的背景下產(chǎn)生,是政府為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)而引入的,通過資金、工程、技術(shù)援助來交易獲取農(nóng)業(yè)結(jié)余水量用于工業(yè)、生態(tài)部門,創(chuàng)造更高的價(jià)值[18]。它的參與既能減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)、分擔(dān)政府在工程建設(shè)等多方面的壓力,還能緩解其他社會(huì)部門水資源供給不足對行業(yè)發(fā)展的制約和生態(tài)安全的威脅。農(nóng)業(yè)水權(quán)交易將非農(nóng)用水方與農(nóng)業(yè)用水關(guān)聯(lián)起來,創(chuàng)造了多方共贏的局面,對于推動(dòng)改革工作開展具有重要作用。

支援服務(wù)利益群體,包括科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、公益機(jī)構(gòu)和新聞媒體,并未直接參與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和實(shí)際管理工作,但能夠利用科學(xué)、輿論、資金和公益援助等方式手段,在一定程度上分擔(dān)改革成本、消除農(nóng)戶和基層管理人員的抵觸心理,發(fā)揮對農(nóng)業(yè)水價(jià)和改革工作推進(jìn)的積極影響,并由此成為農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者的重要組成,諸多研究中也將其作為分擔(dān)改革壓力的重要群體[15]?？蒲袡C(jī)構(gòu)在政府部門提供的科研經(jīng)費(fèi)支持下,開展科學(xué)和理論研究,輸出改革策略、政策咨詢、節(jié)水技術(shù)等,優(yōu)化改革路徑、節(jié)約政策成本、協(xié)調(diào)政府與農(nóng)戶間的矛盾關(guān)系、影響部門決策,進(jìn)而推動(dòng)改革開展和用水提價(jià)。金融機(jī)構(gòu)可以向各級政府部門、農(nóng)戶、協(xié)會(huì)等利益相關(guān)方提供金融服務(wù),從資金上支持工程建設(shè)、設(shè)施配套等,緩解改革中的資金短缺問題。公益機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身能力提供公益性的工程、資金、培訓(xùn)、服務(wù)等,在一定程度上分擔(dān)供水成本、推動(dòng)改革開展。新聞媒體通過輿論來引導(dǎo)其他群體建立農(nóng)業(yè)節(jié)水意識(shí)、減少各方抵觸心理、營造良好氛圍,同時(shí)也積極向政府反饋改革問題,推動(dòng)改革工作落實(shí)和政策調(diào)整。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者利益訴求分析

2.1 農(nóng)業(yè)用水供給利益群體

農(nóng)業(yè)用水供給利益群分為政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)兩部分。社會(huì)機(jī)構(gòu)參與供水服務(wù)以經(jīng)濟(jì)利益為第一訴求,而包括中央、地方政府和縣級水利部門、基層水利站、灌區(qū)管理單位等在內(nèi)的政府系統(tǒng)則有著更復(fù)雜的訴求。不同部門的利益訴求表現(xiàn)出一定程度上的共性特征,但又存在一定差異。明確的從屬關(guān)系和強(qiáng)勁的約束能力,令各級部門的訴求與中央政府存在一定程度上的一致性。但由于責(zé)權(quán)范圍的不同,又導(dǎo)致了訴求的差異性。

2.1.1中央政府

其利益訴求要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)3個(gè)角度來描述。①社會(huì)訴求。社會(huì)訴求中最重要的就是保障糧食安全,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號)中也明確指出農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要緊緊圍繞這一點(diǎn)。②經(jīng)濟(jì)效益。首先,合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)能夠保障國家所有者經(jīng)濟(jì)權(quán)益;其次,農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收;最后,農(nóng)業(yè)節(jié)水使有限的水資源,更多地轉(zhuǎn)投工業(yè)和社會(huì)部門,以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。③生態(tài)效益。這要從節(jié)水和生態(tài)服務(wù)兩方面來論述。一方面,農(nóng)業(yè)節(jié)水對于保障國家水資源安全、解決過量用水產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境危機(jī)有重要意義;另一方面,農(nóng)業(yè)灌溉具有改善氣候、調(diào)節(jié)氣溫、涵養(yǎng)水源、優(yōu)化周邊生態(tài)系統(tǒng)等生態(tài)服務(wù)功能[19]。

2.1.2地方政府

因受中央政府監(jiān)督、管理和約束,地方政府的利益訴求包含中央政府的訴求,但同時(shí)也有著區(qū)別于中央政府的自身訴求。在糧食安全方面,地方政府更希望發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、帶動(dòng)農(nóng)民增收;在促進(jìn)節(jié)水以發(fā)揮生態(tài)功能時(shí),地方政府需要投入更多的資金用于工程建設(shè)、技術(shù)推廣,投入大、效益卻不明顯,很難自發(fā)向這個(gè)方向發(fā)展;在提高水費(fèi)、落實(shí)水利工程運(yùn)行維護(hù)工作方面,地方政府更希望農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。但中央政府的行政約束,迫使地方政府不得不為了國家利益放棄地區(qū)利益,對此就需要中央政府通過政策和資金的傾斜來補(bǔ)償?shù)胤秸膿p失、激發(fā)地方政府改革的內(nèi)生動(dòng)力。

綜合來說,改革中地方政府的利益訴求主要有3方面:①按標(biāo)準(zhǔn)完成改革任務(wù),并在上級政府對其履職情況的考核評估中達(dá)標(biāo);②獲得中央政府給予的政策和資金扶持,以滿足地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的訴求;③水資源利用效率的提升和地方農(nóng)業(yè)及非農(nóng)領(lǐng)域的發(fā)展,帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.1.3各級水利部門

受上級政府部門約束,各級水利部門(縣級水利部門、基層水利站、灌區(qū)管理單位)按照上級政府部門要求完成改革任務(wù),獲得經(jīng)費(fèi)維持人員和管護(hù)支出。上級政府部門撥付人員工資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用,委托各級水利部門開展供水管理和工程維護(hù)等工作,代替履行政府在農(nóng)田水利管理中的職責(zé),是利益互換的過程。各級水利部門的利益訴求就是完成上級部門的要求和任務(wù),獲得上級部門好的評價(jià),并得到足夠多的人員和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)。

2.1.4節(jié)水灌溉企業(yè)

單指沒有直接使用農(nóng)業(yè)用水并獲得經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè),農(nóng)業(yè)合作社或利用農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行生產(chǎn)并獲得經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè),則統(tǒng)一算在用水農(nóng)戶中。近年來,政府部門通過購買服務(wù)、招標(biāo)、授權(quán)等形式,與節(jié)水灌溉企業(yè)在多個(gè)領(lǐng)域展開合作,在推動(dòng)改革工作落實(shí)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水提價(jià)等方面發(fā)揮重要作用。企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為根本訴求,同時(shí)在經(jīng)濟(jì)效益之外,還會(huì)考慮完成其年度計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)、地方政府要求以及擴(kuò)大影響力等次級效益[20]。

在針對某節(jié)水灌溉企業(yè)區(qū)域負(fù)責(zé)人的訪談中獲得相關(guān)信息,基本能反映節(jié)水灌溉企業(yè)在當(dāng)前改革中實(shí)現(xiàn)利益訴求的基本路徑。目前資本投入農(nóng)業(yè)或者水利行業(yè)的回報(bào)途徑,主要有兩種:一種是土地,企業(yè)通過投資獲得農(nóng)業(yè)土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),通常能獲得較好的收益,但是由于當(dāng)前土地審批較為嚴(yán)格,現(xiàn)階段這一利益訴求很難得到滿足。另外一種途徑是在合理農(nóng)業(yè)水價(jià)的基礎(chǔ)上收取水費(fèi),但這需要以農(nóng)業(yè)用水商品化為基礎(chǔ),目前農(nóng)業(yè)水價(jià)仍難體現(xiàn)成本,更無法實(shí)現(xiàn)盈利。這也使得社會(huì)資本在對農(nóng)業(yè)和農(nóng)田水利工程的投資中并不積極,不利于改革工作的推進(jìn)。

2.1.5水利經(jīng)營者

本研究中的水利經(jīng)營者主要指經(jīng)營水利工程的非政府機(jī)構(gòu)。隨著用水農(nóng)戶對農(nóng)田水利工程供水服務(wù)需求的提升,出現(xiàn)了由非政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人承包經(jīng)營、代替政府部門提供供水服務(wù)和工程運(yùn)維管理的水利經(jīng)營形式。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的開展為私人水利經(jīng)營者提供了更多機(jī)會(huì),政府通過招投標(biāo)的方式獲得農(nóng)業(yè)供水工程的水資源使用權(quán)和工程管理權(quán),為用水農(nóng)戶提供供水服務(wù),并收取一定的費(fèi)用。而他們通過自身運(yùn)營管理、優(yōu)化配置以及政府的補(bǔ)貼,在提供優(yōu)質(zhì)供水服務(wù)的基礎(chǔ)上,獲得一定的收益。對于這樣的水利經(jīng)營者來說,其利益訴求便是利用高效的經(jīng)營管理方式和優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù),換取其期待的經(jīng)濟(jì)收益。

2.2 農(nóng)業(yè)用水使用利益群體

2.2.1用水農(nóng)戶

用水農(nóng)戶作為理性人,其利益訴求同樣從自身出發(fā),希望以盡量低的農(nóng)業(yè)水價(jià)來換取自身追求的收益。在改革中用水農(nóng)戶支付水費(fèi)主要希望獲得兩方面的回報(bào),分別是灌溉的經(jīng)濟(jì)效益和更好更便利的供水服務(wù)。一方面,用水農(nóng)戶支付水費(fèi)后獲得了農(nóng)業(yè)用水使用權(quán),用于農(nóng)業(yè)灌溉并產(chǎn)生可觀的增產(chǎn)效益(即灌溉經(jīng)濟(jì)效益),研究顯示灌溉對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)有明顯促進(jìn)作用[21]。另一方面,還要追求更好的供水服務(wù),首先要求供水方能夠提供及時(shí)有效的灌溉保障,而隨著灌溉工程和技術(shù)發(fā)展,用水農(nóng)戶會(huì)產(chǎn)生“省時(shí)、省工、省力、省錢”等訴求。

2.2.2農(nóng)民用水協(xié)會(huì)

作為用水農(nóng)戶的代表,農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是用水農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)水利工程管理也是維護(hù)自身利益的重要途徑。因此在利益訴求上,農(nóng)民用水協(xié)會(huì)與用水農(nóng)戶存在一致性。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)通過與政府部門和供水機(jī)構(gòu)的協(xié)商和博弈,為用水農(nóng)戶爭取更好的供水服務(wù)和更優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)水價(jià),以保障農(nóng)戶利益為己任,追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的最大化。同時(shí),構(gòu)成協(xié)會(huì)中的成員作為一個(gè)自然人,承擔(dān)了末級渠系的運(yùn)營管理維護(hù)工作,也希望獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益,來補(bǔ)償個(gè)人付出的人力成本。

2.2.3村委會(huì)

村委會(huì)的職責(zé)涉及維護(hù)村民利益、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理集體財(cái)產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)治安、完成社會(huì)保障等多個(gè)方面,這也決定其在參與和推動(dòng)改革這件事上具有天然優(yōu)勢和內(nèi)生動(dòng)力。村委會(huì)在農(nóng)村具有穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ),以及較強(qiáng)的權(quán)威性和影響力,能夠幫助農(nóng)民用水協(xié)會(huì)與用水農(nóng)戶建立更加穩(wěn)定的合作關(guān)系,因此在參與改革工作有著天然的優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是影響農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要制度變革,其根本目的是改善灌溉條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收,從長遠(yuǎn)角度來看有利于推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,這說明改革的開展和落實(shí)符合村委會(huì)的利益訴求,因此村委會(huì)對參與和推動(dòng)改革具有內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí),改革是一個(gè)利益再分配的過程,勢必?fù)p害一部分群體的利益,并由此引發(fā)一定的社會(huì)矛盾,為保障區(qū)域穩(wěn)定、社會(huì)關(guān)系和諧,村委會(huì)也不得不承擔(dān)其協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的責(zé)任,維護(hù)轄內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

從村委會(huì)的職責(zé)和權(quán)力出發(fā),分析認(rèn)為其利益訴求主要表現(xiàn)在兩方面:一是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展,二是隨著改革的落實(shí),村委會(huì)在協(xié)調(diào)關(guān)系、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中作出貢獻(xiàn),能夠進(jìn)一步提升村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的公信力,有利于其他工作的開展。

2.2.4“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方

在農(nóng)業(yè)水價(jià)制度的變革中,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方通過不同形式的水權(quán)交易活動(dòng),如提供資金、節(jié)水灌溉工程建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣等,獲得農(nóng)業(yè)用水使用權(quán)并用于非農(nóng)領(lǐng)域,創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等效益。他們不關(guān)心農(nóng)業(yè)用水的實(shí)際價(jià)格,基本訴求是支付合理的交易費(fèi)用后獲取盡量多的農(nóng)業(yè)用水使用權(quán),并希望農(nóng)業(yè)水價(jià)政策行之有效,努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)產(chǎn)生更多的節(jié)余水量。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方的參與緩解了政府在資金、節(jié)水工程建設(shè)和技術(shù)推廣上的壓力,一定程度上分擔(dān)了農(nóng)業(yè)供水成本和改革壓力,間接影響到農(nóng)業(yè)水價(jià),對于農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、農(nóng)業(yè)節(jié)水有推動(dòng)作用,同時(shí)也拓展了水資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑,帶動(dòng)農(nóng)業(yè)用水到其他社會(huì)生產(chǎn)部門促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 支援服務(wù)利益群

2.3.1科研機(jī)構(gòu)

盡管科研機(jī)構(gòu)利益并不受農(nóng)業(yè)水價(jià)高低影響,但改革為相關(guān)領(lǐng)域科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了新契機(jī),而其在輸出政策建議、管理策略、科學(xué)技術(shù)、優(yōu)質(zhì)人才等方面的功能也為改革提供了重要支撐。對科研機(jī)構(gòu)能力的評價(jià)多從科研成果、人才培養(yǎng)、社會(huì)公信力和盈利等出發(fā),對其利益訴求的論述也從這幾點(diǎn)出發(fā)。改革具有較強(qiáng)的政策性,故應(yīng)從政策建議影響的政府層級以及被采納的程度兩方面評價(jià)其科研成果,研究認(rèn)為科研機(jī)構(gòu)提供的政策建議所影響的政府部門級別越高,被采納程度越大,那么其科研成就也越高。從人才培養(yǎng)的角度來說,其培養(yǎng)的人才對于促進(jìn)改革推進(jìn)、區(qū)域發(fā)展做出的貢獻(xiàn)越大、影響力越強(qiáng),那么該科研機(jī)構(gòu)的能力也越強(qiáng)。隨著科研成果和人才的輸出,科研機(jī)構(gòu)在改革和社會(huì)中的公信力和實(shí)力也越強(qiáng)。當(dāng)然在科研成果轉(zhuǎn)化、政策咨詢服務(wù)等工作開展的過程中,也會(huì)帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益,但對于科研機(jī)構(gòu)來說其規(guī)模和重要性遠(yuǎn)不及成果、人才和公信力。

2.3.2金融機(jī)構(gòu)

改革中需要投入大量資金用于開展工程建設(shè)和設(shè)施設(shè)備配套,僅靠政府部門難以承擔(dān),需要金融機(jī)構(gòu)提供貸款服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)又分為商業(yè)性和政策性。對于商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)來說,其追求的是投資的安全性和高回報(bào)率,若投資水利設(shè)施建設(shè)或提供貸款服務(wù),則要在盡快回收投入資本的同時(shí)賺取可觀的收益,但農(nóng)田水利投資需求大、收益低、回收周期長,因此限制了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的參與。政策性金融機(jī)構(gòu)與之不同,它的投資具有政策性和公共性,基本訴求為“保本微利”以及推動(dòng)社會(huì)發(fā)展過程中薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展,以求實(shí)現(xiàn)社會(huì)和國家利益最大化[22],但這類機(jī)構(gòu)提供的金融服務(wù)受國家政策影響顯著,且當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策性信貸業(yè)務(wù)的開展仍較為有限,導(dǎo)致農(nóng)戶、組織和小型企業(yè)貸款仍存在較為明顯的制約[23]。

2.3.3公益機(jī)構(gòu)

公益機(jī)構(gòu)是以社會(huì)公眾為服務(wù)對象的社會(huì)組織類型,將為公眾提供廣泛性救助和支援服務(wù)為特定使命和宗旨,多具有專業(yè)性、靈活性和社會(huì)性,在傳達(dá)群眾意見和提供公共服務(wù)方面具有一定優(yōu)勢[24]。公益機(jī)構(gòu)的利益訴求,取決于成立之初致力達(dá)成的目標(biāo)或狀態(tài),與商業(yè)組織不同公益機(jī)構(gòu)的關(guān)注點(diǎn)在于改善其受眾群體的狀況[25]。圍繞改革,其訴求可包括改善灌溉條件和農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)節(jié)水和農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障糧食安全和農(nóng)民收益等內(nèi)容。

2.3.4新聞媒體

新聞媒體作為社會(huì)的重要構(gòu)成,在社會(huì)生活中發(fā)揮著信息傳遞、影響公眾意識(shí)的作用,而改革中基層管理人員和農(nóng)戶節(jié)水繳費(fèi)意識(shí)的形成,需要新聞媒體通過不斷地傳遞與之相關(guān)的信息來引導(dǎo)支撐。而在這個(gè)過程中,新聞媒體的利益訴求包括獲取新聞素材、引發(fā)社會(huì)關(guān)注和提升自身影響力等。

3 農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制

基于多年調(diào)研實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)資料,繪制農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制圖,如圖2所示?？傮w來說,政府部門對農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)有著絕對的主導(dǎo)權(quán),最終水價(jià)取決于政府意愿;同時(shí)政府部門在改革和資金利用方案的決策,能夠影響農(nóng)戶最終承擔(dān)的水價(jià)規(guī)模。用水農(nóng)戶的意愿是政府定價(jià)決策中必須考慮的重要因素,其中協(xié)會(huì)和村委會(huì)可以發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用調(diào)整影響供用水雙方意愿和決策。包括基層供水方(公/私)的意愿和管護(hù)行為,能夠影響工程的運(yùn)行維護(hù)成本,并作為政府定價(jià)決策的重要參考依據(jù)。社會(huì)機(jī)構(gòu)在管理效率、專業(yè)化程度和資金投入等多個(gè)方面具有優(yōu)勢,社會(huì)機(jī)構(gòu)的參與對于分擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本、提升管理效率有著積極作用,可在一定程度上影響農(nóng)業(yè)水價(jià)。

圖2 農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制

同時(shí),圖2也能夠反映農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者對農(nóng)業(yè)水價(jià)的期望。其中,各級政府部門和社會(huì)性的供水服務(wù)機(jī)構(gòu)(企業(yè)和私人供水方)作為農(nóng)業(yè)用水的供給方和收費(fèi)方,期待提升農(nóng)業(yè)水價(jià),更好地彌補(bǔ)供水成本,并從中收獲各自的利益。農(nóng)戶作為用水方和付費(fèi)方,則更期待較低的水價(jià)。協(xié)會(huì)的角色比較復(fù)雜,作為付費(fèi)方希望總體水價(jià)能夠降低,作為收費(fèi)方承擔(dān)末級渠系維修和水費(fèi)收取工作,則希望水價(jià)提高到運(yùn)維成本,保障協(xié)會(huì)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。對于包括“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方、科研、金融和公益等的社會(huì)機(jī)構(gòu),農(nóng)業(yè)水價(jià)的高低不會(huì)直接影響其利益,因此其對農(nóng)業(yè)水價(jià)也不會(huì)表現(xiàn)出較明顯的期待。

3.1 政府部門

3.1.1中央政府

中央政府作為改革的主導(dǎo)者,其最終目標(biāo)是適度提高農(nóng)業(yè)水價(jià),多種手段并行的條件下實(shí)現(xiàn)供水運(yùn)維管護(hù)成本。在實(shí)際改革中,中央政府和有關(guān)部門只向地方政府提供政策導(dǎo)向、劃定約束條件,不會(huì)直接決定改革方案和執(zhí)行水價(jià),但其意愿態(tài)度會(huì)影響地方政府決策;其在農(nóng)田水利工程建設(shè)投入以及獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配等方面的行為,會(huì)影響農(nóng)田水利工程的供水成本,進(jìn)而對農(nóng)業(yè)水價(jià)產(chǎn)生影響。不考慮其他因素時(shí),中央政府投資越高、獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配越多,農(nóng)戶實(shí)際承擔(dān)的水價(jià)也會(huì)越低。

3.1.2地方各級政府部門

地方政府和縣級水利部門是改革的實(shí)際實(shí)施者,擁有對于改革方案和農(nóng)業(yè)執(zhí)行水價(jià)的最終決策權(quán),其對農(nóng)業(yè)水價(jià)的主觀意向影響最終定價(jià)。對中央資金的分解落實(shí)以及地方財(cái)政的資金配套情況,影響?yīng)勓a(bǔ)資金規(guī)模,也決定了農(nóng)戶實(shí)際承擔(dān)的農(nóng)業(yè)水價(jià)。同時(shí),其政策、方案和制度的設(shè)定也會(huì)間接影響農(nóng)業(yè)水價(jià),如獎(jiǎng)補(bǔ)方案和定價(jià)方案影響農(nóng)戶用水行為和支付意愿,管護(hù)方案影響運(yùn)行維護(hù)成本,政策行為影響改革的執(zhí)行成本。

3.1.3基層水管部門

灌區(qū)管理單位和基層水利站作為基層水管部門,對農(nóng)業(yè)水價(jià)的影響可以從3個(gè)角度來看。①灌區(qū)管理單位根據(jù)灌溉骨干工程運(yùn)行維護(hù)成本的核算結(jié)果,綜合考慮政府和農(nóng)戶意愿后初步確定農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)方案,但沒有決策權(quán),需要由政府最終批復(fù)定價(jià)。②灌區(qū)和基層水利站負(fù)責(zé)相關(guān)工程的運(yùn)行維護(hù)管理,其人員支出、運(yùn)維方案、管理體系建設(shè)、資金利用效率等工作實(shí)踐對供水運(yùn)維成本產(chǎn)生影響,并影響實(shí)際水價(jià)。③作為灌溉供水服務(wù)方,其行為決定了灌溉供水服務(wù)水平,而研究顯示灌溉供水服務(wù)水平能夠明顯影響農(nóng)戶對灌溉水費(fèi)的支付意愿和接受程度[26],進(jìn)而影響改革進(jìn)展和農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)。

3.2 農(nóng)戶及自治組織

3.2.1用水農(nóng)戶

用水農(nóng)戶是水費(fèi)的支付方,其繳費(fèi)意愿和水價(jià)承載能力一定程度上影響政府決策。具體要從兩方面來分析:一方面,農(nóng)民的繳費(fèi)意愿和響應(yīng)行為能直接影響政府決策,若實(shí)際收費(fèi)過程中農(nóng)戶因水價(jià)偏高拒絕繳費(fèi)或是不再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),必然會(huì)迫使相關(guān)部門做出反應(yīng),通過降價(jià)或補(bǔ)貼的形式降低農(nóng)戶的最終繳費(fèi)額度。另一方面,農(nóng)戶可以通過農(nóng)民用水協(xié)會(huì),與政府和供水部門協(xié)商,影響對方的定價(jià)決策。

3.2.2農(nóng)民用水協(xié)會(huì)

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的機(jī)制相對來說更為復(fù)雜,它是用水農(nóng)戶參與農(nóng)田水利工程治理的有效途徑,但同時(shí)也有自身的利益訴求,既有自身更低的農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出,又有獲取足夠完成末級渠系運(yùn)營人員支出的水費(fèi)。這其中的矛盾關(guān)系決定了協(xié)會(huì)影響農(nóng)業(yè)水價(jià)的方式:一是通過與政府和供水方的協(xié)商影響骨干工程執(zhí)行水價(jià)的定價(jià);二是在末級渠系運(yùn)維管理中,通過行為和策略決定末級渠系的運(yùn)維成本,并影響末級渠系水價(jià)。矛盾的訴求限制了協(xié)會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展,近年部分協(xié)會(huì)出現(xiàn)空心化、僵尸化和解體等問題,其參與改革分擔(dān)政府壓力、提升管理效率的功能難以有效發(fā)揮[27-28],對此還需要政府部門對協(xié)會(huì)進(jìn)行扶持、引導(dǎo)和補(bǔ)貼,發(fā)揮其在改革中的作用。

3.2.3村委會(huì)

村委會(huì)作為農(nóng)村基層自治組織,以維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展為己任,既能夠協(xié)調(diào)協(xié)會(huì)與農(nóng)戶間的關(guān)系、支持協(xié)會(huì)運(yùn)行,也能更好地傳達(dá)政府部門的意愿、影響農(nóng)戶實(shí)際行為,幫助農(nóng)戶爭取利益。雖然不會(huì)直接參與農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià),但在其中作為“潤滑劑”發(fā)揮積極作用,間接影響農(nóng)業(yè)用水定價(jià)。

3.3 社會(huì)機(jī)構(gòu)

各利益相關(guān)者在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中的角色、任務(wù)和利益關(guān)系各有不同,社會(huì)機(jī)構(gòu)對于農(nóng)業(yè)水價(jià)的影響機(jī)制也要分類進(jìn)行討論。一類,包含節(jié)水灌溉企業(yè)和水利經(jīng)營者在內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水供給方,其行為會(huì)直接影響供水成本,進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià);另一類,包含“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方、科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、公益機(jī)構(gòu)和新聞媒體在內(nèi)的其他社會(huì)機(jī)構(gòu),不會(huì)直接決定或影響農(nóng)業(yè)水價(jià),但能通過不同方式分擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本,間接影響農(nóng)業(yè)水價(jià)。

3.3.1參與管理的社會(huì)群體

改革工作繁重瑣碎,為了分擔(dān)改革和管理工作壓力,通過授權(quán)經(jīng)營管理、合作和購買服務(wù)等形式,將部分工程的運(yùn)行維護(hù)管理任務(wù)交予部分社會(huì)群體。這些社會(huì)群體的非政府部門的身份,決定其在供水過程中追求自身利益的最大化,希望提升農(nóng)業(yè)水價(jià)的同時(shí)降低運(yùn)行維護(hù)成本,以擴(kuò)大利潤規(guī)模。他們對農(nóng)業(yè)水價(jià)的影響可以從意愿和行為兩角度來分析:意愿上,他們希望農(nóng)業(yè)用水提價(jià),但他們并不介意提價(jià)部分由政府還是農(nóng)戶來承擔(dān),因此執(zhí)行水價(jià)的定價(jià)權(quán)仍在政府手上;行為上,他們能夠通過高效的管理、專業(yè)化的維修養(yǎng)護(hù)和健全的運(yùn)營體系降低運(yùn)行維護(hù)成本。市場行為在提升效率方面有著明顯高于政府部門的能力[29],私營業(yè)者的參與對改革的推進(jìn)和管理體系的優(yōu)化有著重要的積極作用。但農(nóng)業(yè)用水不計(jì)利潤的原則也打擊了社會(huì)部門參與其中的積極性,還需要政府部門在資金政策上的扶持、激勵(lì)和引導(dǎo)。

3.3.2其他社會(huì)群體

其他社會(huì)群體與農(nóng)業(yè)水價(jià)的定價(jià)沒有直接利益關(guān)系,但是其行為能夠在一定程度上影響供水成本,而當(dāng)前階段農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)基本以運(yùn)行維護(hù)成本為標(biāo)準(zhǔn),這也使其對農(nóng)業(yè)水價(jià)產(chǎn)生影響?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”用水方和公益機(jī)構(gòu)多可通過修建工程、提供節(jié)水技術(shù)、支付資金等方式實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)供水成本的分擔(dān)。科研機(jī)構(gòu)能夠通過政策建議、人才和技術(shù)輸出在不同角度間接地影響農(nóng)業(yè)水價(jià):完善政策體系,節(jié)約政策執(zhí)行成本,緩解農(nóng)戶抵觸情緒;培養(yǎng)人才,健全農(nóng)田水利管理體系、提升管理效率,節(jié)約管理成本;提供技術(shù)支持,實(shí)現(xiàn)節(jié)水降費(fèi)。金融機(jī)構(gòu)可以通過調(diào)整貸款利率和償還期限,直接降低供水成本;同時(shí)還可以通過開發(fā)金融產(chǎn)品,推動(dòng)民間水利建設(shè)和自治管理體系的發(fā)展,提升運(yùn)維管理效率、降低供水成本。

4 基于專家咨詢和Mitchell評分法的利益相關(guān)者評價(jià)

為了更好地探究各利益相關(guān)在改革中的利益情況,基于Mitchell評分法設(shè)計(jì)問卷,圍繞利益相關(guān)者的“合法性”“權(quán)威性”“緊急性”3個(gè)屬性,設(shè)置決策權(quán)、管理權(quán)、收益使用/所有權(quán)、水資源使用/所有權(quán)和其他權(quán)利5個(gè)指標(biāo),進(jìn)行合法性的評價(jià);設(shè)置影響水價(jià)定價(jià)和水費(fèi)收取2個(gè)指標(biāo),進(jìn)行權(quán)威性評價(jià);設(shè)置各方意見的重要性及采納程度指標(biāo),進(jìn)行緊急性評價(jià)。對科研機(jī)構(gòu)、政府部門(中央/基層)、節(jié)水灌溉企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革研究或?qū)嵺`工作的30位權(quán)威專家發(fā)放問卷,共回收問卷25份,因空缺項(xiàng)過多和評分差異性不足等,剔除3份問卷,共獲得有效的專家評分結(jié)果22份。通過對專家評分結(jié)果求算數(shù)平均數(shù)、中位數(shù)和加權(quán)平均數(shù)后再求平均值計(jì)算評價(jià)結(jié)果,利用變異系數(shù)法求得上述8個(gè)指標(biāo)權(quán)重分別為0.092、0.105、0.076、0.096、0.052、0.037、0.142、0.279,對評分結(jié)果進(jìn)行處理和統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表2所示。

根據(jù)評分結(jié)果,確定農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者的利益排序?yàn)?“中央政府>地方政府>縣級水利部門>灌區(qū)管理單位>水利經(jīng)營者>基層水利站>用水農(nóng)戶>農(nóng)民用水協(xié)會(huì)>村委會(huì)>科研機(jī)構(gòu)>‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’用水方>節(jié)水灌溉企業(yè)>新聞媒體>金融機(jī)構(gòu)>公益機(jī)構(gòu)”。根據(jù)對農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者的分類,明確各利益群體的利益排序?yàn)?“農(nóng)業(yè)用水供給利益群>農(nóng)業(yè)用水使用利益群>支援保障利益群”“政府部門>農(nóng)戶及自治組織>社會(huì)機(jī)構(gòu)”。由此證明,政府和農(nóng)戶才是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的核心利益相者,也應(yīng)該是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)和農(nóng)業(yè)水費(fèi)的主要承擔(dān)者,若能高效有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,政府將是最大的受益者。同時(shí)也反映出供水方對于農(nóng)業(yè)水價(jià)的極重要的影響力,但其中政府部門才關(guān)注社會(huì)效益和綜合利益的最大,因此農(nóng)業(yè)水價(jià)的定價(jià)權(quán)和相關(guān)工程的核心控制權(quán)必須掌握在政府手中。

此外,針對科研工作者和改革實(shí)踐工作者兩類專家對利益相關(guān)者利益情況判斷的差異性進(jìn)行了探討。其中,科研工作者均長期從事水資源價(jià)值、農(nóng)業(yè)水價(jià)和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革研究,是領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)威學(xué)者;改革實(shí)踐工作者則來自部、市、灌區(qū)等各級政府部門及相關(guān)企業(yè),他們長期從事農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐工作,對于改革過程有著更為具體的認(rèn)識(shí)。值得著重關(guān)注的是兩方對于“中央與地方政府”“用水農(nóng)戶與自治組織(農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、村委會(huì))”之間的利益評價(jià)存在較為明顯的差異(表2),在分析產(chǎn)生差異的原因前,先要區(qū)分權(quán)力和權(quán)利兩個(gè)詞的不同內(nèi)涵,其中權(quán)力是一個(gè)政治概念,而權(quán)利是一個(gè)法律概念。利益評價(jià)中,科研工作者認(rèn)為“中央>地方,農(nóng)戶>自治組織”,實(shí)踐工作者的觀點(diǎn)則相反,這與雙方工作性質(zhì)上的差異有關(guān)?？蒲泄ぷ髡叨鄰睦碚摮霭l(fā)注重改革過程中客觀的權(quán)利歸屬(法律概念),而實(shí)踐工作者則多從實(shí)踐出發(fā)更注重工作中實(shí)際權(quán)力的歸屬(政治概念)。這也一定程度上反映出在農(nóng)業(yè)水價(jià)制定和改革工作開展過程中社會(huì)和制度環(huán)境的復(fù)雜性,改革的各項(xiàng)工作受多重因素影響,科學(xué)研究中的理想情景與實(shí)踐操作仍存有一定差距,所以相關(guān)研究的開展和成果的應(yīng)用還需要以實(shí)踐為基礎(chǔ)。

5 結(jié)論與建議

a.利益相關(guān)者研究對指導(dǎo)政府決策有重要意義,處理好利益關(guān)系有利于突破改革困境。農(nóng)業(yè)水價(jià)利益相關(guān)者研究可以為政府決策提供重要支撐,對于推動(dòng)改革開展具有重要意義。作為農(nóng)業(yè)用水管理體制的一次重要革新,農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是改變我國農(nóng)業(yè)用水方式、提高農(nóng)業(yè)用水效率、緩解水資源危機(jī)的重要手段。但全國近10億畝有效灌溉耕地的改革任務(wù)繁重,改革過程中又觸動(dòng)多方利益,同時(shí)面臨資金不足、管理難度大、意識(shí)不到位等諸多問題,需要各方的共同參與、配合和努力。政府決策過程中,要正確處理各利益相關(guān)者間的利益關(guān)系,從利益訴求和影響水價(jià)的機(jī)制出發(fā)設(shè)計(jì)改革方案和推進(jìn)策略,為克服改革困境、激勵(lì)各方配合參與、推動(dòng)改革開展提供了一條可行路徑。同時(shí)在實(shí)踐工作中,也要注意科研成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有機(jī)結(jié)合,加強(qiáng)對科研成果的科學(xué)應(yīng)用,更好地發(fā)揮科研對實(shí)踐的指導(dǎo)作用,推動(dòng)改革工作有序推進(jìn)。

b.改革中必須強(qiáng)調(diào)政府的主體作用,以此實(shí)現(xiàn)國家綜合利益的最大化。改革涉及諸多利益相關(guān)者,且各方均有著自身的利益訴求,其中政府部門的利益訴求最全面、收益最顯著,同時(shí)其權(quán)威性、承載能力和宏觀調(diào)控能力也最為突出,因此改革中政府部門必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。一方面,改革能夠滿足政府部門在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面訴求;另一方面,農(nóng)田水利工程供給具有準(zhǔn)公共物品的特性,需要政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對社會(huì)資源的有效調(diào)控,通過政策扶持和宏觀調(diào)控,政府部門可以有效克服“搭便車”的問題,實(shí)現(xiàn)工程的有效供給及資源的優(yōu)化配置,其強(qiáng)大的財(cái)力也能滿足相關(guān)產(chǎn)品供給中的資金需求;此外,政府主導(dǎo)能保障國家綜合利益的最大化而非單純的經(jīng)濟(jì)效益,可在綜合考慮糧食安全、農(nóng)民福祉等因素后,將工程和服務(wù)供給價(jià)格控制在合理范圍。

c.各級政府部門利益訴求存在差異,扶持補(bǔ)貼和考核激勵(lì)雙管齊下才能推動(dòng)改革落地。中央、地方政府部門的訴求存在一定的共性,但也有明顯的差異,甚至一定的利益沖突。為了更好地推動(dòng)改革工作開展,實(shí)現(xiàn)國家利益的最大化,一方面,上級部門可以通過政策扶持和資金補(bǔ)貼,在一定程度上補(bǔ)償下級部門的短期利益損失;另一方面,也要通過健全監(jiān)督考核和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制,強(qiáng)化上級政府對下級部門的約束,利用制度手段將各級部門的利益訴求統(tǒng)一起來,切實(shí)推動(dòng)改革工作落地,加快實(shí)現(xiàn)改革的最終目標(biāo)。

d.從各方利益訴求出發(fā)制定政策完善制度保障,鼓勵(lì)和吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與改革。從企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)機(jī)構(gòu)的利益訴求出發(fā),吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,一方面,能夠緩解政府部門在改革資金投入中的壓力,推動(dòng)改革開展;另一方面,私人部門的參與,能夠克服公共治理中的政府失靈,提升產(chǎn)品供給的質(zhì)量。準(zhǔn)公共物品的公共特性,令農(nóng)業(yè)供水和農(nóng)田水利工程供給市場難以滿足私人機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)利益的訴求,限制了社會(huì)機(jī)構(gòu)參與改革提供水服務(wù)和工程供給的熱情,這是造成相關(guān)產(chǎn)品供給的不足。但其不完全的非競爭性和非排他性,也為私人部門的參與創(chuàng)造了可能,不過私人部門的參與要建立在產(chǎn)權(quán)明晰、激勵(lì)有效、制度健全的基礎(chǔ)上。

e.農(nóng)民用水協(xié)會(huì)具有參與改革的內(nèi)生動(dòng)力,但需政府扶持以保障其發(fā)揮應(yīng)有作用。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)一直被認(rèn)為是用水農(nóng)戶參與管理、提升基層水利管理效率的重要機(jī)構(gòu),這也符合對其在改革中利益訴求的分析。協(xié)會(huì)作為末級渠系的管理者和供水方,希望穩(wěn)定收取足量的水費(fèi);同時(shí)也作為用水農(nóng)戶希望獲得低廉的水價(jià)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這樣的雙重利益訴求,使其在農(nóng)業(yè)用水和農(nóng)田水利工程管理中,自發(fā)向高效、低價(jià)、優(yōu)質(zhì)供給方向發(fā)展,協(xié)會(huì)在改革和管理中的積極作用已在諸多研究中得以證實(shí)。但目前受協(xié)會(huì)人員構(gòu)成、管理維護(hù)能力、基層政策環(huán)境和資金供給形勢等多重因素影響,協(xié)會(huì)的應(yīng)有功能難以充分發(fā)揮,不利于末級渠系的運(yùn)維管理、也制約了改革工作的推進(jìn)。因此,政府部門要加強(qiáng)對于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的扶持,包括資金、培訓(xùn)、授權(quán)和監(jiān)管等,以此來提升管理能力、豐富工作內(nèi)容、保障協(xié)會(huì)運(yùn)行,發(fā)揮好協(xié)會(huì)在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中的重要作用。

f.農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革從根本上符合用水農(nóng)戶訴求,優(yōu)化服務(wù)、加強(qiáng)引導(dǎo)可消除抵觸情緒。用水農(nóng)戶承載力不足和對改革的抵觸,是阻礙改革工作開展的重要因素。改革的目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)轉(zhuǎn)、合理農(nóng)業(yè)水價(jià),但總體上不增加用水農(nóng)戶負(fù)擔(dān);而用水農(nóng)戶的訴求則比較直接是省錢、省力、省工,追求利于自身的有利外部條件。若能保障優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)、總體支出不增加以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,實(shí)際上改革主導(dǎo)者與用水農(nóng)戶之間便不存在利益沖突,甚至可說從根本上來看農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是符合農(nóng)民利益訴求的。因此在改革過程中,一方面,要切實(shí)提升農(nóng)業(yè)供水服務(wù)水平,同時(shí)配合好節(jié)水設(shè)施技術(shù)和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策,總體上不增加用水農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān);另一方面,也要通過示范、宣傳、培訓(xùn),讓用水農(nóng)戶切實(shí)感受到改革帶來的便利和增產(chǎn)增收效果,認(rèn)識(shí)到節(jié)約用水對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要意義。