筑牢秦嶺環(huán)境屏障，探尋秦嶺生態(tài)保護(hù)新策略

周恒 李淑娟 魏江磊 曹詩睿

推進(jìn)環(huán)境綜合執(zhí)法，助力秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)。近年來，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作取得了顯著成績，但在執(zhí)法建設(shè)和執(zhí)法保障中還存在一些問題，因此，就需要從加強(qiáng)環(huán)保隊伍建設(shè)、落實執(zhí)法責(zé)任、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)、增強(qiáng)裝備能力、拓展執(zhí)法手段、完善執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制、加強(qiáng)經(jīng)費保障、創(chuàng)新懲罰舉措等方面，完善秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作。

近年來，為將秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得的成效保持并發(fā)展，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)著力推進(jìn)綜合執(zhí)法。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法是對深化執(zhí)法體制改革的重要響應(yīng)，是新時代秦嶺生態(tài)環(huán)境治理方式的重大創(chuàng)新。雖在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作過程中取得了一定成果，但在執(zhí)法建設(shè)和執(zhí)法保障方面也出現(xiàn)了多重問題。筆者注意到這些問題并加以分析，提出秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展路徑，以促使秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法進(jìn)一步完善與發(fā)展。

完善綜合執(zhí)法的意義

（一）完善秦嶺綜合執(zhí)法是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障

深化生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法是完善和發(fā)展最嚴(yán)密生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的必然選擇。綜合執(zhí)法隊伍的構(gòu)建在作用上具有“一隊多能”的屬性，通過改革現(xiàn)有制度可以將原本分散的各機(jī)構(gòu)在合作中實現(xiàn)效能最大化，使執(zhí)法體制更加順暢，順暢的綜合執(zhí)法體制必定會更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。故相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)更加細(xì)致地協(xié)調(diào)好執(zhí)法權(quán)限，完善綜合執(zhí)法制度體系，以制度保障秦嶺的生態(tài)環(huán)境安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）完善秦嶺綜合執(zhí)法是提升生態(tài)保護(hù)效率的迫切需要

目前我國已有與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律31部，還有100多部行政法規(guī)和1000余部地方性法規(guī)，生態(tài)環(huán)保法律體系在不斷壯大。[1]但是，許多損害生態(tài)環(huán)境情況的出現(xiàn)在因果關(guān)系方面往往是“多因多果”，這些因果關(guān)系很難于法律上理清，無論采用何種標(biāo)準(zhǔn)劃分執(zhí)法權(quán)均難免疏漏。[2]綜合執(zhí)法的好處就在于其把各個部門聯(lián)動起來，各部門分別發(fā)揮自身職能，合作完成具體的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，這對于化解各部門在出現(xiàn)問題時推諉扯皮的現(xiàn)象具有一定幫助。秦嶺是真正的自然資源寶庫，故對于秦嶺生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須要時刻重視。完善秦嶺生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，確保執(zhí)法的獨立性和權(quán)威性，可客觀上提升生態(tài)保護(hù)效率，這對于秦嶺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)大有裨益。

（三）完善秦嶺綜合執(zhí)法是實現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

秦嶺是陜西生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的重點區(qū)域，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。目前，綜合執(zhí)法已凸顯出其明確的制度優(yōu)勢。實施綜合執(zhí)法可降低行政執(zhí)法成本；可有效防止各政府部門出現(xiàn)“爭著管”和“都不管”的問題；可以為行政相對人權(quán)益的保障提供便利。但當(dāng)下的秦嶺綜合執(zhí)法仍有以下方面需要注意：一是執(zhí)法力量偏弱、綜合執(zhí)法次數(shù)較少；二是涉及領(lǐng)域廣，執(zhí)法所需的專業(yè)能力高。發(fā)現(xiàn)問題的初衷在于解決問題，作為生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，完善秦嶺生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制機(jī)制，提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力水平，必能更好地促進(jìn)實現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，故完善秦嶺綜合執(zhí)法勢在必行。

發(fā)現(xiàn)綜合執(zhí)法之困境

（一）執(zhí)法建設(shè)存在的問題

1、執(zhí)法巡查檢查流于形式

隨著網(wǎng)格化管理工作的不斷完善，發(fā)現(xiàn)問題日益多樣化、復(fù)雜化，專職網(wǎng)格員特別是街辦四級網(wǎng)格員的巡查知識還有欠缺，有待于進(jìn)一步加強(qiáng)管理和培訓(xùn)，專職網(wǎng)格員外出巡查缺乏交通工具，巡查工作中還有網(wǎng)格盲區(qū)現(xiàn)象。有些區(qū)縣和市級相關(guān)部門執(zhí)法巡查檢查雖然次數(shù)多，但發(fā)現(xiàn)問題不及時，流于形式。

2、違法案件查辦不力

在中央、省級環(huán)保督察交辦問題整改和上級交辦群眾信訪處理中存在不徹底、不到位的現(xiàn)象。化工企業(yè)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)關(guān)停問題整改上，始終與上級政府和有關(guān)部門“談條件”“打太極”，致使部分化工企業(yè)關(guān)停工作一拖再拖。部分省級環(huán)保督察問題整改不到位。省級環(huán)保督察交辦問題在上報已完成整改的任務(wù)中，經(jīng)核查仍有部分任務(wù)未整改到位。

沿山各區(qū)縣、高新區(qū)及市級部門發(fā)現(xiàn)問題線索553個，市數(shù)字秦嶺監(jiān)管平臺和市秦嶺保護(hù)局發(fā)現(xiàn)問題391個。但截至2022年10月10日，僅市公安局、市水務(wù)局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市生態(tài)環(huán)境局、市文物局、高新區(qū)農(nóng)水局、長安區(qū)7個單位，查處破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法犯罪案件臺賬28件?？梢娖茐那貛X生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法犯罪案件查辦效率低下。

3、執(zhí)法力量不足

一是工作面廣，任務(wù)重。二是專業(yè)性強(qiáng)，人才缺。三是外部壓力大，保障少。此外，執(zhí)法工作必然觸及違法當(dāng)事人切身利益，容易引發(fā)抵觸情緒，綜合行政執(zhí)法人員常遭遇妨礙執(zhí)法或暴力抗法。秦嶺保護(hù)機(jī)構(gòu)力量相對薄弱?；鶎悠毡榇嬖诰幹粕?、人員少、經(jīng)費少、裝備少問題，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，執(zhí)法力量相對薄弱，“網(wǎng)格化”管理機(jī)制還不健全，特別是在發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、處理問題等工作機(jī)制中信息共享、聯(lián)動合力有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）執(zhí)法保障存在的問題

1、法律配套措施尚未完善

“五亂”行為仍然存在。雖然已實現(xiàn)秦嶺保護(hù)監(jiān)管網(wǎng)格全覆蓋，但隨意丟棄垃圾、進(jìn)山燒烤等亂象時常發(fā)生，因此，還需進(jìn)一步落實屬地管理責(zé)任，加大對沿山街辦的考核力度。盡管規(guī)劃體系初步形成，但相關(guān)配套政策還不夠完善，專項規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接還不夠緊密。國土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定、自然保護(hù)地優(yōu)化整合等工作進(jìn)展有待加快。生態(tài)補(bǔ)償辦法、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償體制等政策還需加快出臺。

2、行政處罰效果有限[3]

行政人員缺乏執(zhí)法主動性，僅僅是對上級命令的執(zhí)行，缺乏對于環(huán)境治理的執(zhí)法主動性。而且罰款等行政處罰措施對于資金充裕的企業(yè)懲治力度不大，無法起到應(yīng)有的教育引導(dǎo)作用。

3、相關(guān)部門協(xié)調(diào)機(jī)制不暢

雖然秦嶺地區(qū)會開展一些聯(lián)合執(zhí)法行動，但大多時候信息傳遞緩慢，各部門之間的信息不對等，無法對污染環(huán)境的行為及時作出反應(yīng)。會產(chǎn)生發(fā)現(xiàn)問題的部門缺乏執(zhí)法權(quán)，而有執(zhí)法權(quán)的部門得到信息慢的問題，導(dǎo)致執(zhí)法工作無法迅速開展。

發(fā)展綜合執(zhí)法的路徑

（一）執(zhí)法建設(shè)發(fā)展路徑

1、加強(qiáng)環(huán)保隊伍建設(shè)

政府環(huán)保部門可以對相關(guān)人員進(jìn)行定期考核，促使他們熟知環(huán)保相關(guān)知識、提高環(huán)保素養(yǎng)。可以聘請一些環(huán)保領(lǐng)域的專家，為解決一些環(huán)保問題提供智力支持。

2、落實執(zhí)法責(zé)任

嚴(yán)格按照法律要求，開展執(zhí)法工作。落實行政執(zhí)法責(zé)任制，加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度，完善執(zhí)法普法體系。按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，以現(xiàn)場檢查為重點，深入推進(jìn)執(zhí)法全過程，逐步探索建立責(zé)任追究及盡職免責(zé)制度。

3、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，有序組織執(zhí)法證件換發(fā)。采取線上和現(xiàn)場相結(jié)合的方式，持續(xù)組織開展崗位和專業(yè)培訓(xùn)工作。統(tǒng)籌執(zhí)法力量，以交叉檢查方式，定期組織開展監(jiān)督幫扶。

4、增強(qiáng)裝備能力

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)和行政綜合執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。落實執(zhí)法應(yīng)用制式服裝著裝，做好行政執(zhí)法一線人員使用統(tǒng)一警用制式執(zhí)勤服裝管理和執(zhí)法標(biāo)志制服配領(lǐng)發(fā)放工作。提高執(zhí)法信息化程度，不斷完善執(zhí)法系統(tǒng)與執(zhí)法管理制度，規(guī)范執(zhí)法系統(tǒng)使用。以科學(xué)技術(shù)為導(dǎo)向，通過電子技術(shù)、云計算等形成一個全方位科學(xué)管理的信息化監(jiān)測平臺，及時監(jiān)測并監(jiān)控到環(huán)境變化、提供環(huán)境質(zhì)量信息。

5、拓展執(zhí)法手段

施行非現(xiàn)場執(zhí)法方式。將相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善，考慮將污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行政處罰。出臺公眾舉報工作獎勵考評辦法意見或獎勵實施意見細(xì)則，將征集群眾在線舉報案件以及反饋信訪線索信息情況，作為監(jiān)督發(fā)現(xiàn)典型違法舉報問題處置的最重要考評途徑。

（二）執(zhí)法保障的發(fā)展路徑

1、完善執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

建立信息共享制度，進(jìn)行信息通報、工作交流、案件移交、數(shù)據(jù)共享等方面的共享。各成員單位可根據(jù)工作需要，牽頭其他成員單位不定期開展聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮各部門的專業(yè)能力和技術(shù)優(yōu)勢，嚴(yán)厲打擊各類生態(tài)環(huán)境違法行為。

2、加強(qiáng)經(jīng)費保障

結(jié)合本地實際，政府增加環(huán)保資金的投入，落實機(jī)關(guān)日常監(jiān)察執(zhí)法、執(zhí)法辦案裝備、隊伍建設(shè)維護(hù)等重點工作經(jīng)費，為落實生態(tài)環(huán)境開發(fā)治理、監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急救援處置等任務(wù)提供保障。同時，可以拓展環(huán)保資金籌措渠道，鼓勵企業(yè)和個人對環(huán)保資金無償捐贈。

3、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度。在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。市、縣兩級生態(tài)環(huán)境部門要按照“雙隨機(jī)、一公開”制度要求，落實現(xiàn)場檢查計劃。將所有檢查對象納入名錄庫，按區(qū)域、行業(yè)、規(guī)模、要素等科學(xué)分類管理。[6]

4、完善執(zhí)法機(jī)制

強(qiáng)化駐省部門駐各地市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對監(jiān)測站所在地協(xié)同執(zhí)法相關(guān)工作部署的支持。針對強(qiáng)化執(zhí)法部門與司法部門的銜接程度，依法做好生態(tài)環(huán)境損害的處理及賠償工作。完善部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，建立生態(tài)環(huán)境問題線索報告反饋和信息共享機(jī)制。積極依法查處其他行業(yè)部門發(fā)現(xiàn)并移送的問題。加強(qiáng)區(qū)域流域執(zhí)法聯(lián)動，開展聯(lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法。建立專項查處制度，對情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣、后果嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境違法案件實行專項查處。

5、規(guī)范執(zhí)法行為

推進(jìn)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定合法性審查制度，結(jié)合案卷評查和執(zhí)法檢查，加強(qiáng)對“三項制度”落實情況的監(jiān)督檢查。以移動執(zhí)法系統(tǒng)為主要手段，實行執(zhí)法全過程記錄制度。加強(qiáng)事前告知，主動公開檢查計劃；規(guī)范宣傳，明確執(zhí)法身份，做好通報；加強(qiáng)事后公開，及時公布行政執(zhí)法決定。

6、創(chuàng)新懲罰舉措

采取網(wǎng)格化管理措施，對執(zhí)法監(jiān)管對象實行差異化執(zhí)法監(jiān)管措施，設(shè)立網(wǎng)格員，由在區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中績效差以及違反環(huán)境保護(hù)監(jiān)測的企業(yè)單位作為網(wǎng)格長，對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行管理，以實現(xiàn)對執(zhí)法對象的正面激勵效果。網(wǎng)格長在半年時間內(nèi)沒有使環(huán)境達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，或者是剛好達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，所產(chǎn)生的監(jiān)測費用需自行承擔(dān)。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，并且超過30%的，由政府作為中間商進(jìn)行撥款。遠(yuǎn)達(dá)不到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不僅要網(wǎng)格長自身承擔(dān)成本，還需再進(jìn)行罰款。以此來提高行政處罰水平。

結(jié) 語

大山哺育人類、啟蒙文明、滋養(yǎng)文化。秦嶺作為民族祖脈，代表著中華歷史的厚度，華夏文明的溫度和東方精神的高度，生態(tài)價值和文化價值是秦嶺的一體兩面。完善秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作，保護(hù)中央水塔豐盈清澈，不僅是積極回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，更是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障、提升生態(tài)保護(hù)效率的迫切需要、實現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法應(yīng)明確目標(biāo)，并持續(xù)優(yōu)化執(zhí)法方式、加強(qiáng)執(zhí)法保障、推進(jìn)執(zhí)法建設(shè)，以促進(jìn)高效高質(zhì)進(jìn)行秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

參考文獻(xiàn)

[1]羅敏：《完善生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機(jī)制 推進(jìn)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)——訪全國政協(xié)常委、中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅》，載《環(huán)境保護(hù)》，2022（7）：12-14頁。

[2]郭大林、張富利：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的生成邏輯與法治構(gòu)造》，載《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022（3）：121-132頁。

[3]生態(tài)環(huán)境部：《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202101/t20210114_817353.html.2023-7-11。

作者簡介

周 恒 西安建筑科技大學(xué)文學(xué)院團(tuán)委副書記，研究方向為環(huán)境法學(xué)、高校思想政治教育

李淑娟 西安建筑科技大學(xué)法學(xué)系主任、講師，研究方向為環(huán)境保護(hù)與管理

魏江磊 西安建筑科技大學(xué)學(xué)生，研究方向為法學(xué)（環(huán)境法方向）

曹詩睿 西安建筑科技大學(xué)學(xué)生，研究方向為法學(xué)（環(huán)境法方向）