少數(shù)民族自治縣公共服務(wù)供給困境和優(yōu)化對(duì)策

少數(shù)民族自治縣公共服務(wù)供給水平的提升是縣域治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵，也是促進(jìn)民族地區(qū)安定團(tuán)結(jié)的重要保證。本文以T縣為個(gè)案，分析基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀，歸納出供給不足的表現(xiàn)和原因，提出以立足當(dāng)?shù)貙?shí)際建設(shè)服務(wù)體系、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)保證公共服務(wù)投入、創(chuàng)新多元的公共服務(wù)供給方式、建立科學(xué)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系為重點(diǎn)的優(yōu)化對(duì)策。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕?！边@為今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)現(xiàn)代化基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建闡明了價(jià)值目標(biāo)和基本遵循。

少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一直被納入國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)。盡管如此，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)仍有許多發(fā)展劣勢(shì)，大部分處于自然環(huán)境極端、區(qū)位環(huán)境不佳的地域，面積寬廣但居住密度低、經(jīng)濟(jì)發(fā)育不足，這嚴(yán)重影響其吸納人才和資源的能力，制約了發(fā)展。由于受上述因素影響，少數(shù)民族自治縣政府為人民群眾提供教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生文化等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本高于其他非民族地區(qū)，這在客觀上影響了公共服務(wù)的供給效率，同時(shí)也增加了供給難度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與公共服務(wù)能力相互作用、互相牽制，造成了少數(shù)民族自治縣在公共服務(wù)水平上與非民族地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)存在差距的狀況，這就為少數(shù)民族自治縣進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)供給帶來(lái)了挑戰(zhàn)。本文聚焦少數(shù)民族自治縣在公共服務(wù)供給方面的實(shí)踐，分析其面臨的困境，試圖尋找出優(yōu)化路徑和對(duì)策。

T縣是藏族自治縣，地處甘肅省中部，行政區(qū)劃歸武威市，位于武威市南部，是新中國(guó)成立后的首個(gè)實(shí)施民族區(qū)域自治制度的地區(qū)，同時(shí)也是由周恩來(lái)總理親自命名的全國(guó)第一個(gè)少數(shù)民族自治縣。該縣處在西部高寒地帶，海拔平均為3000米。該縣境內(nèi)共有28個(gè)少數(shù)民族，以藏族為主，藏族人口已經(jīng)達(dá)到該縣總?cè)丝谥猩贁?shù)民族人口的97.14%，是全國(guó)四省藏區(qū)之一——甘肅藏區(qū)的重要組成部分。T縣全縣下轄9鎮(zhèn)10鄉(xiāng)，176個(gè)行政村，18個(gè)居委會(huì)。從目前來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)是該縣提供公共服務(wù)的主要力量。近年來(lái)，T縣為實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所幫、住有所居、文體有獲、殘有所助”的目標(biāo)，進(jìn)行了許多嘗試和探索，初步形成了與國(guó)家基本公共服務(wù)體系相適應(yīng)的基本公共服務(wù)體系。

T縣公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)困境

（一）T縣公共服務(wù)有效供給不足的表現(xiàn)

1、公共服務(wù)供給的效率欠佳

從T縣公共服務(wù)狀況來(lái)看，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的最優(yōu)解，存在供給效率不高的情況。教育、衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)的提供還是投入型，投入的資金多、人力多，但服務(wù)收效甚微，供給效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。T縣自然地理位置不佳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不牢、發(fā)展水平落后。地域廣袤再加上人煙稀少，必然使得公共服務(wù)的可達(dá)性受到影響，還會(huì)增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給過(guò)程的成本。同樣，供給成本高，后期對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的維護(hù)和后續(xù)服務(wù)的成本也會(huì)很高。另外，人口在一定范圍內(nèi)的稀疏也會(huì)導(dǎo)致人民群眾對(duì)公共服務(wù)主動(dòng)享用的次數(shù)遠(yuǎn)低于預(yù)期，對(duì)服務(wù)主動(dòng)提出需求就更不可能。同樣成本的付出并不能換來(lái)同樣效率的公共服務(wù)供給。

2、公共服務(wù)供給的質(zhì)量未達(dá)到最佳

公共服務(wù)的供給質(zhì)量高不高，以群眾的獲得感為衡量標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)的供給質(zhì)量與人民群眾的生活水平、社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)，人民群眾的獲得感增強(qiáng)，才更有信心和熱情從事生產(chǎn)生活。目前少數(shù)民族自治縣在公共服務(wù)供給方面還存在著質(zhì)量不高的問(wèn)題。從T縣的基本公共服務(wù)供給情況來(lái)看，普遍為基本保障型，而非提升質(zhì)量型。雖然近年來(lái)隨著國(guó)家宏觀政策的傾斜，T縣各方面的服務(wù)供給情況有了改善，但仍然存在教育質(zhì)量不高、師資綜合素質(zhì)有待提升、教師隊(duì)伍不穩(wěn)，教育教學(xué)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施依然不完善，醫(yī)療服務(wù)體系不健全、醫(yī)療服務(wù)效果提升慢，社會(huì)保障水平和社會(huì)化程度低的情況，這都是供給質(zhì)量不高的具體體現(xiàn)。

3、公共服務(wù)供給的民族特色尚待加強(qiáng)

在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，各民族逐漸形成了獨(dú)具特色和魅力的人文環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣以及民族文化。通過(guò)對(duì)T縣的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的梳理，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有的公共服務(wù)體系下，民族性這一特征沒(méi)有充分地體現(xiàn)，或者說(shuō)沒(méi)有側(cè)重。一是政府沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到民族地區(qū)特別是少數(shù)民族自治縣的公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)民族特色。各級(jí)在制定政策時(shí)層層下推，往往都按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有較為明顯的凸顯特殊性，精準(zhǔn)服務(wù)尚未形成。T縣以藏族為主，共有28個(gè)民族的群眾在此生活，“一視同仁”的政策無(wú)法滿足各民族群眾的差異化需求。二是少數(shù)民族地區(qū)群眾對(duì)公共服務(wù)的參與意識(shí)強(qiáng)。由于少數(shù)民族生活的區(qū)域往往與中心城市或行政中心相距較遠(yuǎn)，形成了一種較為封閉的文化圈子，對(duì)政府行為沒(méi)有參與意識(shí)，人們享用公共服務(wù)的質(zhì)量和效果取決于政府的“責(zé)任心”，缺乏主動(dòng)參與公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)和根據(jù)自身需求提出服務(wù)要求的主動(dòng)性。缺乏民族特點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)的公共服務(wù)不能發(fā)揮縮短城鄉(xiāng)差距、貧富差距和區(qū)域差距的社會(huì)功能，不能體現(xiàn)社會(huì)的公平正義，既是公共資源的浪費(fèi)，也是民族疏離和民族矛盾產(chǎn)生的原因之一。

（二）T縣公共服務(wù)有效供給不足的原因

對(duì)基本公共服務(wù)供給不足的原因進(jìn)行分析，可以為后續(xù)的研究提供一定的參考。T縣是少數(shù)民族自治縣，其基本公共服務(wù)供給不足是由多方面原因造成的，具體來(lái)講集中在以下幾個(gè)方面。

1、投入資金相對(duì)有限

公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給效率與資金投入呈正相關(guān)關(guān)系，而投入資金又與地方財(cái)政掛鉤，地方財(cái)政的多寡決定了公共服務(wù)財(cái)政資金的多少。長(zhǎng)期以來(lái)，少數(shù)民族自治縣的財(cái)政收入體量小，增速緩慢，導(dǎo)致公共服務(wù)的資金嚴(yán)重短缺。T縣過(guò)去為國(guó)家級(jí)貧困縣（2020年2月28日退出貧困縣序列），既要承擔(dān)扶貧重任，又要耗費(fèi)巨大的財(cái)政支出供給公共服務(wù)，不僅財(cái)政支出面臨困難，還會(huì)影響其他方面的發(fā)展。因此，T縣政府自然更為重視事關(guān)經(jīng)濟(jì)效益GDP的發(fā)展和項(xiàng)目的建設(shè)，而不得不相對(duì)放緩對(duì)教育、醫(yī)療、就業(yè)等具有社會(huì)效益事業(yè)的資金投入。從目前的情況看，T縣既有少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的特點(diǎn)，又有財(cái)政收入來(lái)源少的特征，公共服務(wù)的支出占總支出的比重偏低。

2、公共服務(wù)供給主體單一

近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)逐步開(kāi)放社會(huì)資本進(jìn)入政府公共事業(yè)，公共服務(wù)供給主體范圍在不斷擴(kuò)大，特別是PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政服務(wù)的建設(shè)中發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用，這在發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)的尤為明顯。然而在少數(shù)民族自治縣，政府仍然是絕對(duì)的公共服務(wù)供給者。當(dāng)然，這與政府角色的特殊性有關(guān)，政府在作為公共服務(wù)的提供者時(shí)，出于公心，有能力也有責(zé)任保證公共服務(wù)的普遍可及，以縮小與其他地區(qū)的差距。同時(shí)，政府作為唯一供給者的主要原因還是為了保證群眾在服務(wù)使用方面的平等性，擔(dān)心社會(huì)力量進(jìn)入后破壞公平性。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府在公共服務(wù)供給的主體地位是不可撼動(dòng)的，但在效率方面和靈活性掌握上存在劣勢(shì)。由于目前社會(huì)資本有限加入農(nóng)村公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益但卻關(guān)乎群眾生活發(fā)展供給領(lǐng)域和范圍，容易被忽略。在公共服務(wù)供給方面，T縣政府是絕對(duì)的主角，并且這一角色毋庸置疑不能改變。政府在提供公共服務(wù)時(shí)的統(tǒng)籌全局的強(qiáng)勢(shì)并不能掩蓋其在提供公共服務(wù)時(shí)效率低和靈活性差的弱點(diǎn)。從現(xiàn)在的情況看，政府獨(dú)攬公共服務(wù)供給，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫，加大了財(cái)政壓力，另一方面，也把公共服務(wù)的效率拉低了。

3、公共服務(wù)供給的機(jī)制不健全

一是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的籌資機(jī)制還未真正建立。T縣目前的公共服務(wù)均由政府全權(quán)包攬，供給主體是政府，社會(huì)力量還未廣泛參與提供和發(fā)展公共服務(wù)的事業(yè)。T縣用于公共服務(wù)的資金絕大部分來(lái)自政府撥款以及轉(zhuǎn)移支付，本來(lái)就不多的政府資金難以滿足群眾對(duì)公共服務(wù)的需求。二是公眾表達(dá)公共服務(wù)需求的渠道不暢通。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在經(jīng)濟(jì)狀況、少數(shù)民族分布以及人文歷史方面的不同，其公共服務(wù)供給狀況存在差異。一些牧區(qū)群眾享受到的服務(wù)明顯不足，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)又顯得供過(guò)于求，造成這種情況的主要原因是“上對(duì)下”的渠道暢通，而群眾對(duì)政府的向上溝通渠道沒(méi)有建立，這就導(dǎo)致了政府無(wú)法及時(shí)地了解群眾的需求。明顯的行政任務(wù)和沒(méi)有調(diào)查的主觀行為促使政府以政績(jī)論英雄，而非群眾的獲得感。三是公共服務(wù)供給的監(jiān)督機(jī)制不健全。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，T縣對(duì)于公共服務(wù)供給的結(jié)果沒(méi)有評(píng)估，對(duì)過(guò)程沒(méi)有實(shí)行有效監(jiān)督。我國(guó)目前公共服務(wù)的過(guò)程監(jiān)督主要是以內(nèi)部監(jiān)督為主，但是內(nèi)部監(jiān)督容易形成事后監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督，如果有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，也缺乏合法地位。有些地方有侵吞、挪用公共服務(wù)專項(xiàng)資金的情況發(fā)生，因沒(méi)有過(guò)程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為時(shí)已晚。

T縣優(yōu)化公共服務(wù)供給的對(duì)策建議

深刻剖析T縣公共服務(wù)供給不足的表現(xiàn)和原因，其優(yōu)化路徑和對(duì)策建議的提出，同時(shí)對(duì)其他少數(shù)民族自治縣也有借鑒意義。

（一）立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，建設(shè)服務(wù)體系

一是充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的特殊需求，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)，建立和完善基本公共服務(wù)體系及標(biāo)準(zhǔn)，要對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的特殊性、形式的特殊性給予更多關(guān)注，將民族特殊文化、宗教信仰、生活方式融匯于政策原則、體系構(gòu)建的過(guò)程中，同時(shí)注重體現(xiàn)覆蓋廣、易操作、便利便捷等特點(diǎn)。二是貼合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況綜合考慮本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、交通等各方面的因素影響，不能隨意復(fù)制照搬，要體現(xiàn)全局性、計(jì)劃性、前瞻性以及科學(xué)性。三是在原本經(jīng)濟(jì)條件有限、公共服務(wù)不足的基本現(xiàn)狀下，更要注重將比較有限的公共服務(wù)提供給最迫切需要的群體，側(cè)重考慮公平性。

（二）發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，保證公共服務(wù)投入

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，處于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，對(duì)縣級(jí)公共服務(wù)的供給有著十分重大的影響，幾乎決定著公共服務(wù)供給的財(cái)政保障的多與少。縣域經(jīng)濟(jì)包括縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體和組織，也包括多種所有制形式、各種經(jīng)濟(jì)類型。一是充分利用民族地區(qū)地域特色，制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策，培育本區(qū)域特有的民族品牌和龍頭企業(yè)。二是找到本區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮區(qū)位、資源、成本優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)定位，主動(dòng)向發(fā)達(dá)地區(qū)取經(jīng)，爭(zhēng)取融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)圈；三是打破縣域發(fā)展壁壘，沖破行政區(qū)劃藩籬，促進(jìn)各類資源和人才良性交流和互動(dòng)，加強(qiáng)信息資源共享。

（三）創(chuàng)新多元的公共服務(wù)供給方式

無(wú)論是新公共管理理論還是公共選擇理論，都提倡社會(huì)資本和社會(huì)力量參與公共服務(wù)的供給。一是保證政府提供公共服務(wù)的主體地位不變，在負(fù)擔(dān)起供給重任、履行好供給義務(wù)的前提條件下，統(tǒng)籌好全局。二是充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)力量，引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)營(yíng)利的同時(shí)樹(shù)立社會(huì)責(zé)任意識(shí)，號(hào)召社會(huì)資本參與社會(huì)事業(yè)，進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，逐步建立起多元化的供給機(jī)制。三是對(duì)政府和社會(huì)力量在公共服務(wù)供給中所起的作用進(jìn)行清晰的界定，由政府提供普遍性、基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，社會(huì)力量則起到補(bǔ)充和輔助的作用，提供個(gè)性化和定制服務(wù)，在供給公共服務(wù)的過(guò)程中不斷找到合作的契合點(diǎn)。

（四）建立科學(xué)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

樹(shù)立效果意識(shí)，建立公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，倒逼公共服務(wù)供給數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高。一是確定評(píng)價(jià)的主體。政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評(píng)價(jià)，以上級(jí)主管為評(píng)價(jià)主體；群眾是公共服務(wù)的直接接收者，對(duì)公共服務(wù)的效果最有發(fā)言權(quán)，可作為主要評(píng)價(jià)人；可引入專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，評(píng)價(jià)方法相對(duì)科學(xué)，評(píng)價(jià)過(guò)程干預(yù)的可能性較小，會(huì)使得評(píng)價(jià)結(jié)果較為客觀和公正。二是確定合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)。完善評(píng)級(jí)指標(biāo)，把群眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度作為重要指標(biāo)選入指標(biāo)體系，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更新指標(biāo)。三是確定科學(xué)的評(píng)價(jià)程序。在開(kāi)展評(píng)價(jià)時(shí)，可邀請(qǐng)公共管理領(lǐng)域的專家對(duì)程序進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，邀請(qǐng)群眾和干部對(duì)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié) 語(yǔ)

基本公共服務(wù)的普及、普惠，是推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)邁向共同富裕的重要指征。T縣依照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建立了基本公共服務(wù)體系，但較國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)縣市還有一定的距離，還需要從多方發(fā)力，相信通過(guò)努力，建立現(xiàn)代化的公共服務(wù)體系已在不遠(yuǎn)的前方。

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作者簡(jiǎn)介

張莎莎 中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)檎卫砗凸卜?wù)