我國社會組織國際化發(fā)展的基本條件、關(guān)鍵問題與推進(jìn)策略

馬慶鈺　徐月賓

【摘要】為推動社會組織走出國門，我國在發(fā)展基本隊伍、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、嘗試國際事務(wù)參與等方面進(jìn)行積極探索，并已經(jīng)具備了初步基礎(chǔ)，但在國際化隊伍建設(shè)、實(shí)際參與能力水平、打造國際影響力等方面尚存在一定的提升空間。這既有社會組織自身原因，也有官方的理念相融性、制度相融性、政策相融性等方面的欠缺。全球治理的本質(zhì)和社會組織屬性的優(yōu)勢、中國對落實(shí)聯(lián)合國SDGs議程的積極姿態(tài)、我國“十四五”規(guī)劃綱要的相關(guān)目標(biāo)要求，都為推動我國社會組織參與全球治理總體安排奠定了基礎(chǔ)，為此建構(gòu)一套由“理念-制度-機(jī)制-政策”組成的支持系統(tǒng)十分必要。

【關(guān)鍵詞】社會組織國際化? INGO? SDGs? 全球治理

【中圖分類號】D632.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.14.009

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡稱“十四五”規(guī)劃）提出了“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”目標(biāo)，將“深化對外援助體制機(jī)制改革，優(yōu)化對外援助布局，向發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家提供力所能及的幫助，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育、綠色發(fā)展、減貧、人力資源開發(fā)、緊急人道主義等領(lǐng)域?qū)ν夂献骱驮?。積極落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程”作為營造良好外部環(huán)境的重要內(nèi)容。這既是對“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體”[1]的積極落實(shí)，又是對“聯(lián)合國2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程（Sustainable Development Goals， SDGs）”的明確回應(yīng)，也是推動我國社會組織通過國際化發(fā)展參與全球治理的重要契機(jī)。具備條件的社會組織應(yīng)協(xié)同借助當(dāng)下有利環(huán)境，將當(dāng)今以國內(nèi)為主的資源配置、慈益活動、合作關(guān)系、影響范圍、運(yùn)營管理等，逐步融入國際社會并在全球治理中發(fā)揮積極作用。全球治理的特點(diǎn)、社會組織的屬性和作用、人類可持續(xù)發(fā)展的壓力，已經(jīng)促使有關(guān)各方積極推動社會組織國際化。因此，應(yīng)更加重視研究，以及采取必要政策措施，促進(jìn)我國社會組織盡早進(jìn)入國際化發(fā)展軌道。

推動社會組織國際化發(fā)展的必要性與重要性

社會組織國際化發(fā)展是全球治理的本質(zhì)要求。在全球治理產(chǎn)生邏輯的相關(guān)研究中，相比于“經(jīng)濟(jì)全球化”致因和“信息資源壟斷”致因解釋的模糊[2]，“全球共同生存壓力”的理由更具有真實(shí)性[3]。世界發(fā)展進(jìn)程不可避免會遭遇關(guān)乎全球利益且又難以依靠單個或單類主體就能有效應(yīng)對的挑戰(zhàn)，全球治理的使命由此產(chǎn)生。全球治理是一個世界性的宏大工程，涉及經(jīng)由政府組織和政府間國際組織、非政府組織和公司企業(yè)等各類公民組織的共同參與，去實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共識、制定規(guī)則、和諧秩序、提供人道需求產(chǎn)品等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。全球治理的特點(diǎn)決定了任何相關(guān)主體若僅將自己的關(guān)注點(diǎn)局限于國內(nèi)范圍，則其參與的廣度、深度和直接可及性及作用影響力，都無法與進(jìn)入國際空間相提并論。所以民政部根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)制定的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步明確：“穩(wěn)妥實(shí)施社會組織‘走出去，有序開展境外合作，增強(qiáng)我國社會組織參與全球治理能力，提高中華文化影響力和中國‘軟實(shí)力?！碑?dāng)今世界，各國相互依存程度日益加深，可持續(xù)發(fā)展壓力增大，人道和慈善救濟(jì)存在常態(tài)需求，全球治理參與體系尚不完善。在此背景下推動社會組織“走出去”，通過國際化發(fā)展增加全球治理參與的機(jī)會和能力，是極其有遠(yuǎn)見、有價值、有意義的目標(biāo)追求。

社會組織國際化發(fā)展是參與聯(lián)合國SDGs的需要。長期以來，世界各國都不同程度地經(jīng)受著糧食安全、資源短缺、氣候變化、環(huán)境污染、疾病傳染、毒品犯罪、自然災(zāi)難等壓力和挑戰(zhàn)，這些問題很難依靠單個主體或單類主體解決，需要國際社會通力合作、共同應(yīng)對，從而成為全球治理的使命。2012年，黨的十八大報告首次提出：“合作共贏，就是要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識，在追求本國利益時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進(jìn)各國共同發(fā)展，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系，同舟共濟(jì)，權(quán)責(zé)共擔(dān)，增進(jìn)人類共同利益?！?015年9月，193個國家的領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國峰會上共同通過一整套旨在消除貧困、保護(hù)地球、確保所有人共享繁榮的2030年可持續(xù)發(fā)展議程（SDGs）。它涵蓋17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個子目標(biāo)，包括無貧窮，零饑餓，良好健康與福祉，優(yōu)質(zhì)教育，性別平等，清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施，經(jīng)濟(jì)適用的清潔能源，體面工作和經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施，減少不平等，可持續(xù)城市和社區(qū)，負(fù)責(zé)任消費(fèi)和生產(chǎn)，氣候行動，水下生物，陸地生物，和平、正義與強(qiáng)大機(jī)構(gòu)，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的伙伴關(guān)系。這個宏大議程旨在追求社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三重維度的人類資源配置質(zhì)量和公平，是關(guān)乎所有人利益的全球治理計劃。這意味著，單純依賴各國政府的實(shí)施會因其國別利益屬性而局限其合作行動；政府間國際組織的政治敏感性會減損合作治理效率；國際性企業(yè)組織則會因追求利潤而弱化參與國際公共產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性。相較而言，具有獨(dú)立性和公益性等相對中性特征的非政府組織即社會組織的進(jìn)場，有可能彌補(bǔ)上述缺陷并完善國際多元治理結(jié)構(gòu)，平衡各國權(quán)力主體參與全球治理的偏狹立場，從而使聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更為健全可行。

社會組織國際化發(fā)展是打造國家軟實(shí)力的重要內(nèi)容。國家軟實(shí)力是一個國家通過官方和民間的行動吸引力而非強(qiáng)制力，塑造本國良好國際形象和提升本國國際影響力的能力。全球治理的本質(zhì)意味著非營利、非政府社會組織是國家軟實(shí)力的一個特殊承載主體，已有國際經(jīng)驗也印證了這個結(jié)論，它們在公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、災(zāi)害救助等領(lǐng)域開展的項目資金占到各國援助總額的17%[4]，與項目所在地社區(qū)形成了緊密關(guān)系并產(chǎn)生了有效的軟實(shí)力傳播效果。例如，日本自20世紀(jì)70年代開始，持續(xù)通過向欠發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)提供人道援助，以改變自己二戰(zhàn)時期侵略他國所形成的負(fù)面形象。日本極為注重官方與民間力量合作參與公共外交，在政府組織、企業(yè)組織和非政府組織之間形成廣泛的國際項目合力。民間各類志愿組織的參與，不僅淡化了官方親力親為的政治色彩，也增加了國家軟實(shí)力建設(shè)的力量和改善國家形象的有效性。社會組織通過國際化在增強(qiáng)國家軟實(shí)力方面所能發(fā)揮的作用值得重視。

社會組織國際化發(fā)展具有自身屬性的優(yōu)勢。在各類主體中，政府組織無疑是全球治理的主要影響者。國際問題的公共性、國際事務(wù)的復(fù)雜性、主體利益的差異性，決定了參與國際合作的官方主體要超越某種程度的偏狹和局限，這也成為全球治理所面臨的主要矛盾，而社會組織恰恰在這個領(lǐng)域顯現(xiàn)出獨(dú)特的比較優(yōu)勢。從屬性上看，社會組織是以非營利性、民間性、自治性、志愿性、組織規(guī)范性為基本特征的一類組織[5]。它和黨政機(jī)關(guān)不一樣，因為它不具有權(quán)力屬性；它和企業(yè)組織不一樣，因為它不以利潤獲取為指向；它和人民團(tuán)體不一樣，因為它不具有參政議政的專屬政治功能；它和事業(yè)單位也不一樣，因為它不是財政供養(yǎng)的法定服務(wù)機(jī)構(gòu)[6]。這些特征決定了社會組織更具有中性特征，因而是全球治理中一個值得肯定和期待的角色。

社會組織國際化發(fā)展具有國際社會的接納基礎(chǔ)。從國際認(rèn)可度來看，社會組織作為非政府組織，也已獲得國際社會極為普遍的接納。在1945年聯(lián)合國成立時通過的《聯(lián)合國憲章》第71條中，就給予了非政府組織參與聯(lián)合國事務(wù)的合法資格。此后，在1968年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會通過的1296號決議中，又規(guī)定了聯(lián)合國與非政府組織關(guān)系的法律框架，允許后者在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會和其他機(jī)構(gòu)中擁有咨商地位和獨(dú)立發(fā)表意見的資格。此后，又形成了非政府組織在聯(lián)合國召開國際會議時舉行平行論壇的慣例。受20世紀(jì)80年代初行政改革浪潮影響，非營利、非政府組織都因得到政府和社會的普遍重視而快速發(fā)展，并且在大部分OECD國家的國際事務(wù)參與和公益慈善活動中成為顯著角色。作為非營利、非政府的社會組織，在國際事務(wù)的舞臺上，對于增加全球范圍稀缺的人道援助資源，對于一些國際可持續(xù)發(fā)展問題的解決，對于推動全球治理體系的發(fā)展進(jìn)步，對于彌補(bǔ)政府組織和政府間國際組織參與國際事務(wù)的局限性，對于提升一個國家的“軟實(shí)力”，都具有不可忽略的作用影響。

我國社會組織國際化發(fā)展的基本條件

從2012年開始，我國政府和社會組織圍繞“走出去”和國際化發(fā)展，在建立協(xié)調(diào)機(jī)制、發(fā)展基本隊伍、開展國際合作等方面進(jìn)行積極探索，并已經(jīng)具備了初步基礎(chǔ)。

形成較為明確的國家導(dǎo)向并建立協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)全球治理趨勢，黨的十八大首次提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識”。國家主席習(xí)近平在2015年9月第七十屆聯(lián)合國一般性辯論時的講話中再次提出，要“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體”。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，以規(guī)范性文件的方式首次強(qiáng)調(diào)：“引導(dǎo)社會組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定，發(fā)揮社會組織在對外經(jīng)濟(jì)、文化、科技、體育、環(huán)保等交流中的輔助配合作用，在民間對外交往中的重要平臺作用。完善相應(yīng)登記管理制度，積極參與新建國際性社會組織，支持成立國際性社會組織，服務(wù)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制?！彪S后，中國建立了官方主導(dǎo)的“社會組織走出去”協(xié)調(diào)機(jī)制。2018年4月，中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署成立，歸口管理對外援助的規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助資金規(guī)模和使用方向，監(jiān)督評估對外援助項目實(shí)施，組織開展對外援助和國際交流合作。2019年10月25日，國家國際發(fā)展合作署啟用新版對外援助標(biāo)識和國際發(fā)展合作署標(biāo)識。尤其是2021年“十四五”規(guī)劃中關(guān)于“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”目標(biāo)的設(shè)定，以及民政部于同年9月為落實(shí)“十四五”規(guī)劃制定的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于“社會組織走出去”的明確要求，為推動社會組織釋放活力、參與全球治理奠定了組織和制度基礎(chǔ)。

具備社會組織國際化發(fā)展的隊伍基礎(chǔ)。其一，我國社會組織隊伍得到較快發(fā)展。尤其是在黨的十八大以后整體規(guī)?？焖僭鲩L，截至2021年年底，我國已有社會組織90.2萬個（包括社團(tuán)371110個，基金會8877個，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)521883個），吸納社會各類人員就業(yè)1100萬人，其中部分社會組織向國際化方向邁出了步伐。其二，成立了一些國際非政府組織（International Non-Governmental Organization， INGO）。從1991年開啟INGO組織注冊登記開始，截至2022年年底，我國共有國際非政府組織48個。其中，1991～2000年的十年間注冊了6家，2001～2010年的十年間注冊了17家，2011～2020年的十年間注冊了16家，2021～2022年注冊了9家。這些國際社團(tuán)在國際標(biāo)準(zhǔn)制定、國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流、增進(jìn)中外民間交流中開始擔(dān)當(dāng)一定角色。其三，一批社會組織獲得了聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會咨商地位。截至2022年12月，全球具有咨商地位的非政府組織已達(dá)6343個。中國國內(nèi)（不含港澳臺）至少已有73個，其中全面咨商地位（General Consultative Status）3個、特別咨商地位（Special Consultative Status）69個，名冊咨商地位（Roster Consultative Status）1個[7]。作為我國社會組織參與全球事務(wù)的基礎(chǔ)力量，上述社會組織在當(dāng)下全球治理中已具備一定的影響力。

某些領(lǐng)域社會組織國際行動網(wǎng)絡(luò)初具雛形。例如：基金會中心網(wǎng)，由國內(nèi)35家知名基金會于2010年聯(lián)合發(fā)起，正在成為整合基金會資源、促成聯(lián)合行動、具有樞紐功能的平臺；中國民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)，由40家社會組織于2007年發(fā)起，在凝聚有意愿有能力的環(huán)境保護(hù)力量、參與國際氣候?qū)υ捄托袆由祥_展了一些行動；中國災(zāi)難預(yù)防應(yīng)急聯(lián)盟，由12家醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)防性社會組織于2018年聯(lián)合發(fā)起，專注于災(zāi)難預(yù)防應(yīng)急技術(shù)合作與國際交流等；社會力量國際人道援助協(xié)作平臺，由21家民間組織機(jī)構(gòu)于2023年土耳其、敘利亞地震災(zāi)難緊急救助期間發(fā)起，成為安全、有序、有效展開國際人道救援行動的協(xié)作機(jī)制。

部分社會組織已開始國際參與實(shí)踐。一是進(jìn)行“社會組織走出去”開展公益慈善的積極嘗試。中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會（原為中國扶貧基金會）、中國紅十字基金會等率先走出國門，開展海外公益項目、開設(shè)辦公室、為中國社會組織提供了民間組織國際參與的最早經(jīng)驗。二是參與國際人道救援。最早于2003年啟動國際救援的中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會，已有參加印尼海嘯等13次國際救援行動經(jīng)歷；2015年4月，中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會等十多家社會組織第一次以協(xié)作形式與國際機(jī)構(gòu)在尼泊爾大地震中開展聯(lián)合救援，此后的厄瓜多爾、土耳其、敘利亞大地震救援隊伍中，也都有中國社會組織的身影；紅十字國際學(xué)院于2019年在蘇州的成立，成為中國國際人道救援知識體系建構(gòu)的開端。三是主辦國際論壇、引領(lǐng)國際議題。近十年來我國社會組織主辦的國際論壇已涉及氣候、環(huán)境、救災(zāi)、教育、社區(qū)、養(yǎng)老、濟(jì)困、慈善、可持續(xù)發(fā)展等多個領(lǐng)域。如“東西方慈善論壇”從2014年以來已經(jīng)在夏威夷舉辦四屆；“世界公益慈善論壇”從2016年開始每年舉辦；中國、日本、韓國聯(lián)合舉辦的“東亞民間社會論壇”對國際行動議題產(chǎn)生了一定影響。四是國內(nèi)公益創(chuàng)新開始走向國際。中國公益界借助國際交流合作開始與世界互鑒經(jīng)驗。如螞蟻森林環(huán)保公益模式獲聯(lián)合國2019年“地球衛(wèi)士獎”和“燈塔獎”；恩派“公益孵化器”經(jīng)驗研究在《非營利組織與志愿部門》季刊上發(fā)表。五是中國捐贈開始惠及國際合作。我國已有近百名民營企業(yè)成功者通過捐贈長期支持益慈事業(yè)，更有部分企業(yè)家相繼加入國際性“捐贈承諾組織”（The Giving Pledge），承諾將個人財富的一半以上捐贈給慈善事業(yè)；騰訊主創(chuàng)人2016年設(shè)立“一丹獎”，定位于激勵全球最好的教育理念和實(shí)踐成果，意味著創(chuàng)造了財富的中國企業(yè)家在回饋國內(nèi)的同時，也開始關(guān)注支持國際公益慈善發(fā)展。

我國社會組織國際化發(fā)展存在的問題

我國社會組織國際化發(fā)展在隊伍成長、INGO發(fā)展、聯(lián)合國咨商地位、涉足國際事務(wù)的社會組織運(yùn)行、國際影響力等方面仍存在一定的提升空間。具體表現(xiàn)在：其一，隊伍成長總體滯后。根據(jù)民政部近幾年披露的數(shù)據(jù)，2017年，我國涉外社會組織大約540家，占當(dāng)年數(shù)量總規(guī)模的0.07%，其中基金會9家，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)15家，社團(tuán)516家。[8]2022年底，我國涉外社會組織數(shù)量大約550～600家，比例較低且結(jié)構(gòu)不合理。其二，INGO發(fā)展較少。截至2021年年底，全球已有INGO超過5.2萬家[9]，而至2022年年底，我國一共有INGO共計48家，不僅國際橫向比較差距較大（美國7000多個、英國438個、日本約400個、南非85個、巴西79個），而且全部是社團(tuán)類組織，沒有國際服務(wù)機(jī)構(gòu)。其三，具有聯(lián)合國咨商地位的組織還需要增加。截至2022年年底，中國國內(nèi)（不含港澳臺）共有約73個組織爭取到聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會的特別咨商地位，然而這與其他國家相比仍存在一定的差距（美國703個、印度380個、英國227個、日本150個）。其四，涉足國際事務(wù)的社會組織大多無辦事處、無專職員工、無經(jīng)常項目、無穩(wěn)定資金。[10]OECD國家往往將國際援助資金的一定比例交由本國民間社會組織來執(zhí)行，其政社合作經(jīng)驗值得關(guān)注。其五，國際影響力較弱。社會組織的國際參與主要有三種方式：直接加入國際組織參與國際規(guī)則和秩序的治理；將專業(yè)組織網(wǎng)對接INGO并參與國際議題設(shè)置和討論；以人道援助公益慈善項目方式進(jìn)行國際合作和民間融通。目前這幾種方式雖然都有被采用，但仍以參加會議和出國考察為主。此外，涉外社會組織還存在內(nèi)部治理較弱、合作技術(shù)相對落后、人才資源短缺等短板。社會組織在國際化發(fā)展中存在的這些問題，既有其自身的原因，也有官方的國際參與理念、相關(guān)制度相容性、政策支持環(huán)境等方面的原因，在頂層設(shè)計和政策管理方面有待完善。

頂層設(shè)計有待完善。缺少“社會組織走出去”與為其創(chuàng)造國際參與機(jī)會、納入全球治理目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一性。一方面，國家決策層和政府管理層對社會組織國際化發(fā)展及其國際參與的重視程度不足。無論是在政府的規(guī)范性文件中，還是在有關(guān)職能部門的年度發(fā)展報告中，以及新制定實(shí)施的《對外援助管理辦法》中，都很少提及社會組織參與國際合作、國際援助。另一方面，尚未建立全球治理理念下關(guān)于國際參與中政社合作的明確規(guī)劃，對我國社會組織走出去、參與SDGs的相關(guān)政策支持不足、角色分工不夠明確。

制度保障亟待健全。根據(jù)社會組織國際參與的制度環(huán)境，可以判斷當(dāng)前支持保障程度。社會組織國際參與如果被納入政府規(guī)劃或規(guī)范性文件，即具備基本保障；如有專門官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其參與事項，提供行政資源上的支持，即達(dá)到較高程度的制度保障；如就社會組織國際參與專門立法，即達(dá)到了完善的制度保障程度。我國迄今為止尚未形成相應(yīng)的制度意識和制度保障。

政策配套相對滯后。在倡導(dǎo)社會組織參與全球治理的明確目標(biāo)下，體制和政策層面上卻尚未形成相應(yīng)的安排。世界各國基本均由政府的“國際合作署”來負(fù)責(zé)國際合作（包括非政府組織的國際參與事務(wù)），我國也成立了國家國際發(fā)展合作署，但與此相關(guān)的協(xié)調(diào)卻沒有明確歸口，這至少在形式上會給外界造成某種消極印象。注冊登記方面，我國對INGO的成立長期維持著較為嚴(yán)苛繁瑣的審批程序；運(yùn)行管理方面，社會組織內(nèi)部治理和國際業(yè)務(wù)存在受到干預(yù)的情況，對社會組織進(jìn)行海外援助等國際活動相關(guān)的外匯額度、出入境時間、海外辦公室的設(shè)立、工資福利等仍施行行政化管理；援外資金使用方面，尚未啟動購買社會組織服務(wù)機(jī)制。這些問題造成了社會組織國際化發(fā)展和國際參與的不利環(huán)境。

搭建“理念-制度-機(jī)制-政策”支持系統(tǒng)

為推動我國社會組織在國際空間形成具有積極影響的力量，需要將社會組織國際參與納入我國落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的總體框架，并建立一套較為完備的“理念-制度-機(jī)制-政策”支持系統(tǒng)。

確立政府對社會組織國際參與的行動理念。在參與全球治理的出發(fā)點(diǎn)上，最關(guān)鍵的是政府基于正確的認(rèn)識和動機(jī)，為社會組織參與可持續(xù)發(fā)展議題確立正確的方向。第一，樹立國際參與和國家軟實(shí)力之間的辯證思維。國際參與是為了推動國際利益的保值增值，軟實(shí)力建設(shè)有助于提升國家形象和國際地位。兩者的因果關(guān)系是先有國際責(zé)任義務(wù)的擔(dān)當(dāng)和付出，后有國家軟實(shí)力的增進(jìn)，要謹(jǐn)防因果顛倒。應(yīng)引導(dǎo)和推動社會組織在國際參與行動中杜絕功利意識、投機(jī)意識、對立意識，謹(jǐn)慎使用國際社會中具有一定敏感性的話語概念，如“話語權(quán)”“控制權(quán)”“支配權(quán)”“爭奪制高點(diǎn)”等。第二，以國際公共利益作為國際參與的落腳點(diǎn)。國際參與需要追求國際利益的最大公約數(shù)。國際合作是為了兌現(xiàn)聯(lián)合國憲章“解決國家間屬于經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及人類福祉性質(zhì)之國際問題”的使命追求。因此，行動目標(biāo)要符合超越國界、種族、宗教、意識形態(tài)的國際普遍接受價值；把超然性國際參與原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等納入自己的規(guī)范體系；把難以單獨(dú)解決的跨國難題交給相關(guān)利益主體機(jī)構(gòu)來化解。第三，將人道援助和人類可持續(xù)發(fā)展作為國際參與的主方向。根據(jù)社會組織特有屬性、能力所長和國際經(jīng)驗，人道援助和人類發(fā)展議題多為各國非政府組織國際參與的主要選擇[11]。聯(lián)合國2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)定的目標(biāo)，都是各國公認(rèn)攸關(guān)人類共同利益的迫切問題，關(guān)乎全球資源配置的公平正義和全人類的前途命運(yùn)，應(yīng)當(dāng)成為我國社會組織走出去、參與國際合作的基本面向。其中，災(zāi)難救援、疾病防治、消除貧困、消除饑餓，清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施、氣候行動和環(huán)境保護(hù)、動物生物保護(hù)，可持續(xù)社區(qū)建設(shè)，消費(fèi)和生產(chǎn)責(zé)任等，可以考慮作為社會組織國際參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。第四，尊重與維護(hù)社會組織在國際合作中的獨(dú)立性。社會組織在國際援助中之所以被普遍接受，主要是因為其組織屬性內(nèi)涵的中性特征，這是國際公益慈善使者公信力的基礎(chǔ)。政府應(yīng)基于社會組織的特征，推動建立合作機(jī)制，避免因政府和社會組織邊界模糊而導(dǎo)致兩者公信力下降和軟實(shí)力建設(shè)受損的情況發(fā)生。

制定社會組織國際參與的制度規(guī)范。我國關(guān)于社會組織參與國際事務(wù)的制度規(guī)范仍未確立。無論是正在執(zhí)行的社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位、基金會登記管理條例，還是已經(jīng)實(shí)施的《中華人民共和國慈善法》；無論是醞釀制定中的《社會組織登記管理條例》，還是已經(jīng)頒行的《對外援助管理辦法》，都沒有涉及社會組織參與國際事務(wù)的相關(guān)條文。比照多數(shù)國家的做法，我們需要明確與社會組織國際參與相關(guān)的制度依據(jù)：首先，在未來的《社會組織登記管理條例》中應(yīng)考慮加入INGO概念及相關(guān)規(guī)定；其次，在《對外援助管理辦法》中應(yīng)考慮加入社會組織參與國際援助的相關(guān)條款；最后，由國家有關(guān)職責(zé)部門制定“我國社會組織參與國際合作與援助指導(dǎo)意見”及相關(guān)條例，就與此相關(guān)的內(nèi)涵、目標(biāo)、體制、機(jī)制、政社合作、政策支持等作出明確規(guī)定，作為社會組織國際合作參與的工作框架和基本依據(jù)。

明確專門統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制。按照職責(zé)相關(guān)和協(xié)調(diào)有效原則，參考OECD國家的做法，明確統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制的安排，將社會組織國際參與納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之內(nèi)。第一，明確社會組織參與國際合作的統(tǒng)籌部門。應(yīng)將我國社會組織的國際合作參與納入國家國際發(fā)展合作署服務(wù)指導(dǎo)和實(shí)施購買的統(tǒng)籌范圍。第二，優(yōu)化社會組織國際參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。將原來的部委內(nèi)部協(xié)調(diào)，上升為由更高層級機(jī)構(gòu)主持的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過這個機(jī)制，本著聚焦問題、協(xié)調(diào)政策、協(xié)作支持的原則，就社會組織參與國際合作中遇到的問題障礙，在相關(guān)部委與具有代表性的社會組織之間進(jìn)行有針對性的對話，通過務(wù)實(shí)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決困難，化解癥結(jié)，通暢國際參與之路。第三，建立社會組織國際參與聯(lián)盟和專業(yè)組織網(wǎng)。協(xié)調(diào)國內(nèi)INGO和條件較好的國際性社會組織，按照政社分開的原則，籌建“中國社會組織國際參與聯(lián)盟”。聯(lián)盟內(nèi)可按照專業(yè)領(lǐng)域類別，分別建立如“聯(lián)合國咨商論壇”“氣候變化論壇”“人道救援論壇”“國際慈善論壇”“國際減貧論壇”等專業(yè)分會，形成聯(lián)盟會員組織之間的交流機(jī)制，就相關(guān)資訊、資源、經(jīng)驗、訴求、行為規(guī)范等定期分享，為提升其國際參與素質(zhì)能力創(chuàng)造條件。第四，搭建社會組織與跨國企業(yè)的互動機(jī)制。建議由業(yè)務(wù)相關(guān)部委牽頭建立社會組織與海外中資企業(yè)的互動平臺，為雙方資源互補(bǔ)共享創(chuàng)造機(jī)會?？鐕髽I(yè)需要履行企業(yè)社會責(zé)任、樹立在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)口碑，有國際參與意愿的社會組織需要得到資金和資源支持，兩者建立合作伙伴關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)跨國企業(yè)和社會組織與當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)鼐用裰g的互利共贏，協(xié)同塑造良好的國家形象。

實(shí)施支持社會組織參與國際合作的系統(tǒng)政策。第一，培育和發(fā)展我國的INGO。參考《國際組織年鑒》識別INGO的七條規(guī)則，[12]我國INGO可以界定為“以參與全球治理為使命，以人道和全球可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)起者來自不少于兩個國家，符合國際組織治理規(guī)則，具有國內(nèi)外資金募集機(jī)制，在中國注冊的非營利法人”。這類社會組織是國際參與的專門力量，由此，應(yīng)適時改進(jìn)我國INGO注冊登記制度，以加快這類社會組織的發(fā)展。應(yīng)考慮將INGO作為我國社會組織的一個類別；在醞釀中的《社會組織登記管理條例》中增加INGO登記管理的條款，從法規(guī)層面明確INGO的概念特征、成立條件、登記程序、治理結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范、國際規(guī)則、管理關(guān)系等；改進(jìn)現(xiàn)有“二上二下”的INGO審批流程[13]，提高成立注冊環(huán)節(jié)的效率。第二，為社會組織的國際參與掃清規(guī)制障礙。當(dāng)下需要調(diào)整的相關(guān)規(guī)制主要包括：在登記管理法規(guī)中應(yīng)準(zhǔn)許INGO在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對在我國INGO工作的外籍人員和志愿者應(yīng)適用與INGO相應(yīng)的出入境管理辦法；對INGO境外合作項目的外匯額度和撥款程序方面作便利性調(diào)整；準(zhǔn)許我國從事國際合作和援助的INGO參照國際慈善組織透明原則和一般標(biāo)準(zhǔn)自主決定工作人員的薪酬待遇；對INGO工作人員的海外薪酬制定更科學(xué)的納稅辦法；以上規(guī)制調(diào)整應(yīng)當(dāng)在各有關(guān)部門的法規(guī)政策和建議制定的“社會組織參與國際合作與援助指導(dǎo)意見”及相關(guān)條例中實(shí)現(xiàn)同口徑的呼應(yīng)聯(lián)動。第三，對有涉外業(yè)務(wù)的官辦社會組織進(jìn)行脫鉤改革。建議對仍然以事業(yè)單位身份管理的具有涉外性質(zhì)與能力的官辦社會組織，參照2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，進(jìn)行去行政化脫鉤改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離和黨建外事的分離，引導(dǎo)其朝向具有國際性質(zhì)的非政府組織轉(zhuǎn)變，在條件具備時經(jīng)由民政系統(tǒng)變更程序給予INGO資質(zhì)，享受相應(yīng)的政策。第四，建立對社會組織國際合作參與的資金支持機(jī)制。其一，國家以一定資金支持社會組織參與對外援助。經(jīng)合組織30個國家的NGO執(zhí)行本國對外援助項目資金的平均比例一般在15%左右。對外援助規(guī)模前十位國家的NGO在2010～2019年十年間執(zhí)行本國外援資金的平均美元數(shù)額為：意大利1.7億、法國2.3億、日本3.2億、加拿大8億、挪威8億、瑞典10億，荷蘭11億，德國12億，英國20億，美國67億。[14]我國可以適當(dāng)借鑒其做法，通過一定比例的對外援助資金支持社會組織參與國際援助項目。其二，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和財政部、民政部《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，建立利用對外援助資金向社會組織購買服務(wù)令其參與對外援助項目的模式。其三，采取政府出資和民間捐贈相結(jié)合的方式，建立社會組織對外合作和援助專項基金，以穩(wěn)定和可持續(xù)的資金支持社會組織國際參與的培育發(fā)展和作用發(fā)揮。第五，建立對INGO國際合作與援助的培訓(xùn)制度。根據(jù)國際事務(wù)合作和援助的專業(yè)化、職業(yè)化、國際化的特殊要求，建立INGO組織的培訓(xùn)與實(shí)習(xí)制度。包括：職能部門通過招標(biāo)方式與具有資質(zhì)條件的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽約，對參與國際事務(wù)合作和援助的社會組織人員進(jìn)行系統(tǒng)性培訓(xùn)；由專家設(shè)計實(shí)用性課程，培訓(xùn)內(nèi)容至少含納聯(lián)合國等政府間組織中的非政府組織參與機(jī)制、非政府組織爭取咨商地位及其國際議題參與方式、INGO的發(fā)展經(jīng)驗、國際合作與援助項目的管理、INGO的內(nèi)部治理、INGO的人才資源建設(shè)、國際合作中溝通與文化融合、國際合作與援助項目的第三方評估、INGO的資金募集、INGO的稅務(wù)與財務(wù)管理、INGO的風(fēng)險防范和行為監(jiān)督等；采取“請進(jìn)來”“走出去”的方式擴(kuò)大INGO人員的國際視野，通過多個途徑多種學(xué)習(xí)方式，提升我國社會組織的國際合作素質(zhì)和能力。

結(jié)語

十多年前，我國就有學(xué)者提出“社會組織國際化”觀點(diǎn)[15]。當(dāng)前，從全球治理的本質(zhì)和社會組織屬性的優(yōu)勢出發(fā)，從中國對落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的積極姿態(tài)出發(fā)，從“十四五”規(guī)劃對參與全球治理的目標(biāo)要求出發(fā)，通過國際化發(fā)展提升社會組織全球治理參與水平與能力應(yīng)得到高度重視。認(rèn)識理念的科學(xué)精準(zhǔn)、協(xié)調(diào)方式的務(wù)實(shí)合理、規(guī)制政策的兼容配套，將是我國社會組織經(jīng)由國際化發(fā)展有效參與全球治理不可或缺的前提。

（本文系國家發(fā)展和改革委員會智庫重點(diǎn)項目“中國社會組織參與國際合作研究”的階段性成果，項目編號：GJGDZK2020018）

注釋

[1]《習(xí)近平出席第七十屆聯(lián)合國大會一般性辯論并發(fā)表重要講話》，2015年9月29日，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0929/c64094-27644978.html。

[2]陳承新：《國內(nèi)“全球治理”研究述評》，《政治學(xué)研究》，2009年第1期。

[3]蔡拓等：《全球問題與當(dāng)代國際關(guān)系》，天津人民出版社，2002年，第2頁。

[4]藍(lán)煜昕：《歷程、話語與行動范式變遷：國際發(fā)展援助中的NGO》，《中國非營利評論》，2018年第1期。

[5]萊斯特·M. 薩拉蒙、S. 沃加斯·索克洛斯基等：《全球公民社會：非營利部門國際指數(shù)》，陳一梅等譯，北京大學(xué)出版社，2007年，第12～13頁。

[6][9]馬慶鈺：《中國NGO參與全球治理的優(yōu)勢與時機(jī)》，《理論探討》，2022年第1期。

[7]UN. Secretary–General， List of Non–Governmental Organizations in Consultative Status with the Economic and Social Council as of 31 December 2022， 3 Apr. 2023， https：//digitallibrary.un.org/record/4012070？ln=zh_CN.

[8]基金會數(shù)據(jù)的最后披露年份是2016年，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的最后披露年份是2017年，社團(tuán)的最后披露年份是2014年。數(shù)據(jù)來源于民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[10]鄧國勝、王楊：《中國社會組織“走出去”的必要性與政策建議》，《教學(xué)與研究》，2015年第9期。

[11]馬慶鈺、張蕾：《政府如何助力非營利組織國際化發(fā)展——基于五個國家樣本的分析》，《中國行政管理》，2022年第10期。

[12]識別INGO的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)在“目標(biāo)、會員、治理結(jié)構(gòu)、員工、財務(wù)、自治、活動上是那些面向三個或三個以上國家的組織”，參見B. John， “International Nongovernmental Organization，“ in W. P. Walter and S. Richard （ed.）， The Non–profit Sector： A Research Handbook （2nd edition）， New Haven： Yale University Press， pp. 333–354.

[13]“二上二下”內(nèi)部審批流程：“一上”是發(fā)起者要找到愿意做業(yè)務(wù)掛靠主管的一個部級單位，同意后該單位找外交部會簽發(fā)起意向書，會簽后將成立意向書報送國務(wù)院；“一下”是由國務(wù)院議商后將意向書下轉(zhuǎn)民政部進(jìn)入受理材料、征求意見、部門協(xié)調(diào)和審核登記流程；“二上”是民政部通過部務(wù)會議確認(rèn)后將審核登記意見再報送國務(wù)院，國務(wù)院有關(guān)部門啟動內(nèi)部審核程序；“二下”是國務(wù)院將審核后的意見再下達(dá)民政部，如果是同意，民政部即向申請成立者下達(dá)組織成立的批復(fù)。

[14]OECD， Development Co–operation Profiles， 2023， https：//doi.org/10.1787/2dcf1367-en.

[15]黃浩明：《民間組織國際化的趨勢——兼談中國的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策》，《中國非營利評論》，2011年第2期；逯瑩：《中國社會組織國際化淺析——以全球能源研究所為例》，《黑河學(xué)刊》，2011年第6期；呂曉莉：《中國非政府組織的國際化路徑研究》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2012年第6期；王名：《關(guān)于支持我國社會組織“走出去”戰(zhàn)略的建議》，《學(xué)會》，2013年第4期。

責(zé) 編∕李思琪

馬慶鈺，北京師范大學(xué)人文和社會科學(xué)高等研究院教授，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授、博導(dǎo)。研究方向為公共管理、社會治理、社會組織。主要著作有《治理時代的中國社會組織》《告別西西弗斯——中國政治文化分析與展望》《中國行政改革前沿視點(diǎn)》等。徐月賓，北京師范大學(xué)人文和社會科學(xué)高等研究院健康與社會政策研究中心主任、教授。研究方向為社會保障、社會政策、社會工作、老齡問題。主要著作有《社會政策理論與實(shí)踐》（主編）、《中國社會工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展——案例與解讀》（合著）等。