銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管問題思考

劉偉明

2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。根據(jù)該改革方案，國家金融監(jiān)督管理總局在中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)基礎(chǔ)上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局。5月18日，國家金融監(jiān)督管理總局正式掛牌。通過集中監(jiān)管，全面、系統(tǒng)地維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，此舉順應(yīng)當(dāng)前國際金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)潮流，在我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)程中具有劃時(shí)代的意義。

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)分工

現(xiàn)行金融監(jiān)管體系內(nèi)部，中國人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)在共同遵從《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上，分別依據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對商業(yè)銀行進(jìn)行依法監(jiān)管。在銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)各自建立了一套較為齊全的銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)行為監(jiān)管體系。這兩套銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)行為監(jiān)管體系的特點(diǎn)及其區(qū)別和聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

依據(jù)的審慎監(jiān)管規(guī)則不同。人民銀行主要通過《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）來規(guī)范商業(yè)銀行提供產(chǎn)品和服務(wù)的行為，以保護(hù)銀行消費(fèi)者的合法權(quán)益。原銀監(jiān)會(huì)及銀保監(jiān)會(huì)先后印發(fā)了多部有關(guān)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)范性文件，其中最具代表性的是原銀保監(jiān)會(huì)于2019年出臺的《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》以及于2022年出臺的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。這些規(guī)范性文件構(gòu)成了銀保監(jiān)會(huì)行為監(jiān)管的主要制度依據(jù)。

監(jiān)管范圍各有區(qū)別。中國人民銀行基于《中國人民銀行法》，在《實(shí)施辦法》中詳細(xì)規(guī)定了銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)行為的監(jiān)管范圍，重點(diǎn)關(guān)注營銷宣傳、消費(fèi)者個(gè)人金融信息保護(hù)和金融消費(fèi)爭議解決等領(lǐng)域。原銀保監(jiān)會(huì)在《管理辦法》中則未界定具體的職責(zé)范圍。

機(jī)制與要求不盡相同?！秾?shí)施辦法》要求銀行機(jī)構(gòu)建立健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的各項(xiàng)內(nèi)控制度，以及能夠在各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有效落實(shí)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作要求的全流程管控機(jī)制，并對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作人員培訓(xùn)、考核評價(jià)作了特別要求。與《管理辦法》中重點(diǎn)突出的工作機(jī)制與管理要求形成鮮明對比?！豆芾磙k法》第九條至十九條從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審查機(jī)制等十一個(gè)方面，體現(xiàn)了原銀保監(jiān)會(huì)對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行為監(jiān)管要求。

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管新動(dòng)向

中國人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)有關(guān)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管體系各具特色，在實(shí)際工作中存在著職責(zé)和權(quán)限交叉和重疊的問題。監(jiān)管部門在實(shí)際工作中往往主要考慮本部門制定的規(guī)則，商業(yè)銀行在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作中需要重復(fù)應(yīng)對不同金融監(jiān)管部門的合規(guī)性要求，組建國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一履行金融行業(yè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)，首次實(shí)現(xiàn)了銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管，有關(guān)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管預(yù)計(jì)將呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

審慎監(jiān)管的規(guī)則體系將被整合。從切實(shí)維護(hù)銀行消費(fèi)者合法權(quán)益和有效提升行為監(jiān)管質(zhì)效理念出發(fā)，預(yù)計(jì)將系統(tǒng)整合現(xiàn)行以《實(shí)施辦法》為核心的人民銀行監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審慎監(jiān)管規(guī)則體系和以《管理辦法》為主體的原銀保監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審慎監(jiān)管規(guī)則體系。但證監(jiān)會(huì)有關(guān)投資者合法權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管規(guī)則具有一定的獨(dú)立性，在規(guī)則制定和適用的技術(shù)上也會(huì)體現(xiàn)出特殊性。

執(zhí)法體系將進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重整。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門的主要執(zhí)法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括擬定銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審慎監(jiān)管規(guī)則體系、建立健全銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基本制度、推動(dòng)完善銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體制機(jī)制建設(shè)、開展銀行消費(fèi)者宣傳教育、調(diào)查處理損害銀行消費(fèi)者權(quán)益案件、組織辦理銀行消費(fèi)者投訴以及協(xié)調(diào)推進(jìn)銀行消費(fèi)者糾紛多元化解決機(jī)制等。

更加突出行為監(jiān)管的合規(guī)性要求。金融行為監(jiān)管是金融監(jiān)管部門要求商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守其制定的與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的審慎監(jiān)管規(guī)則，并對金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為和金融消費(fèi)者的消費(fèi)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的過程。行為監(jiān)管關(guān)注商業(yè)銀行是否遵循銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的審慎監(jiān)管規(guī)則要求。在第五次全國金融工作會(huì)議之后，中國人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門就加強(qiáng)了對商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的監(jiān)管力度，銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的罰單數(shù)量也明顯增多。隨著國家金融監(jiān)督管理總局的成立，金融監(jiān)管部門對商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的合規(guī)性要求將更加突出。

溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制將進(jìn)一步制度化。最高人民法院和中國人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)曾于2019年11月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)金融糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》，明確了人民法院與中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)和原銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)與分工。該機(jī)制運(yùn)行至今，對化解銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛發(fā)揮了重要作用，但中國人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)相關(guān)職責(zé)存在無法厘清的問題。隨著國家金融監(jiān)督管理總局的成立，人民銀行將不再承擔(dān)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)，國家金融監(jiān)督管理總局和最高人民法院之間預(yù)計(jì)將進(jìn)一步健全應(yīng)對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

面臨的挑戰(zhàn)

審慎監(jiān)管規(guī)則的修訂整合壓力。針對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，中國人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)基于不同的監(jiān)管邏輯在各自的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi)形成了較為系統(tǒng)的政策規(guī)范。在這些規(guī)范性文件當(dāng)中，不少內(nèi)容同時(shí)體現(xiàn)在中國人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)的規(guī)定中。以銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審查機(jī)制為例，《實(shí)施辦法》第九條第一項(xiàng)和《管理辦法》第九條均對該機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，但兩者對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審查的設(shè)計(jì)機(jī)理和具體要求卻不完全相同。國家金融監(jiān)督管理總局需要根據(jù)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作目標(biāo)，對上述同時(shí)在人民銀行和原銀保監(jiān)會(huì)政策規(guī)范文件中存在的制度進(jìn)行評估、修訂，形成契合新形勢下行為監(jiān)管要求的銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審慎監(jiān)管規(guī)則。

訴訟與輿情風(fēng)險(xiǎn)的壓力。銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作涉及數(shù)量眾多、金融素養(yǎng)參差不齊的消費(fèi)者。這些消費(fèi)者因不滿商業(yè)銀行提供的服務(wù)和產(chǎn)品而產(chǎn)生糾紛時(shí)，往往會(huì)向金融監(jiān)管部門投訴，當(dāng)金融監(jiān)管部門的處理結(jié)果對其不利時(shí)，消費(fèi)者又往往會(huì)通過訴訟、舉報(bào)和信訪等方式維權(quán)，從而引發(fā)輿情風(fēng)險(xiǎn)。此前，針對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的訴訟與輿情風(fēng)險(xiǎn)分散于中國人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等不同部門，隨著國家金融監(jiān)督管理總局的成立，如何平衡好銀行消費(fèi)者的合理訴求，避免引發(fā)輿情風(fēng)險(xiǎn)也是一大挑戰(zhàn)。

監(jiān)管理念、方式和手段的更新壓力。金融科技時(shí)代和“金融消費(fèi)者主權(quán)時(shí)代”，商業(yè)銀行和消費(fèi)者之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，后者更希望自己獲得金融服務(wù)或產(chǎn)品的主動(dòng)權(quán)。商業(yè)銀行必須緊跟消費(fèi)者的需求而主動(dòng)擴(kuò)展服務(wù)的深度和廣度，由此也驅(qū)動(dòng)金融監(jiān)管部門不斷更新關(guān)于銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管理念、方式和手段。國家金融監(jiān)督管理總局仍然面臨如何構(gòu)建與機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管之間的制度性關(guān)系。例如，在事先預(yù)防銀行消費(fèi)者糾紛方面，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警能力，加強(qiáng)投訴數(shù)據(jù)分析和行為偏差監(jiān)測體系的運(yùn)用；在事后解決銀行消費(fèi)者糾紛方面，加強(qiáng)相關(guān)工作的主動(dòng)性。

政策建議

加強(qiáng)政策的研究、宣傳和解釋工作。加強(qiáng)商業(yè)銀行行為監(jiān)管基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定工作，檢視現(xiàn)行有關(guān)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的審慎監(jiān)管規(guī)則，在充分征求基層金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和社會(huì)公眾意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合；加強(qiáng)調(diào)查研究工作，理順機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的關(guān)系，形成制度化的流程和權(quán)責(zé)清單，并在監(jiān)管工作中有效執(zhí)行；加強(qiáng)監(jiān)管政策的系統(tǒng)解釋和宣傳工作，統(tǒng)一口徑、細(xì)化具體標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管工作。在統(tǒng)一監(jiān)管評價(jià)體系的基礎(chǔ)上，以相關(guān)量化指標(biāo)為準(zhǔn)，引導(dǎo)商業(yè)銀行按月、按周上報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的非現(xiàn)場監(jiān)管框架；完善銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并與銀行消費(fèi)者投訴、咨詢、舉報(bào)平臺以及金融消費(fèi)糾紛調(diào)解平臺和人民法院調(diào)解平臺聯(lián)動(dòng)，突出系統(tǒng)的分析、研判和行為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能；進(jìn)一步完善銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)投訴、舉報(bào)機(jī)制，針對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題定期組織研討和交流活動(dòng)。

加強(qiáng)政策執(zhí)行效果的評估工作。加大對商業(yè)銀行落實(shí)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管政策的現(xiàn)場檢查和處罰力度，確保銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管政策真正落實(shí)到位；加強(qiáng)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管政策執(zhí)行效果的評估工作，通過引入律師事務(wù)所等獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)評估監(jiān)管政策實(shí)施效果；進(jìn)一步提升法治化水平，在科學(xué)、清晰、務(wù)實(shí)的監(jiān)管理念指引下，督促監(jiān)管工作人員持續(xù)提升依法合規(guī)處理銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)事務(wù)方面的工作能力。

健全與人民法院的橫向溝通機(jī)制?？偨Y(jié)非訴第三方解決機(jī)制實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，依法厘清銀行消費(fèi)者投訴、調(diào)解與訴訟的邊界關(guān)系并形成制度化的約束機(jī)制，繼續(xù)探索完善銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛多元化解機(jī)制；進(jìn)一步健全橫向溝通聯(lián)系機(jī)制，定期就銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛案件的處理與人民法院進(jìn)行溝通和磋商；針對個(gè)別案件向人民法院申請行使相關(guān)行政司法權(quán)，積極探索在銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛案件中適用行政和解制度。

（作者單位：上海市協(xié)力﹝貴陽﹞

律師事務(wù)所）

責(zé)任編輯：楊生恒

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