對(duì)標(biāo)CPTPP擴(kuò)大我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放

魏巍 叢琮

黨的二十大報(bào)告指出，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，擴(kuò)大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2023年《政府工作報(bào)告》指出，積極推動(dòng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)議，主動(dòng)對(duì)照相關(guān)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放。優(yōu)化區(qū)域開放布局，實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國高水平對(duì)外開放的試驗(yàn)田，必須以制度創(chuàng)新為核心，積極對(duì)標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，成為國際先進(jìn)規(guī)則的銜接者和踐行者。對(duì)標(biāo)CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)金融規(guī)則，深入探析我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來金融開放路徑，有助于從規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、管理層面打造開放型金融體系的“升級(jí)版”，以高水平開放促進(jìn)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

CPTPP金融服務(wù)條款主要規(guī)則

近年來，自由貿(mào)易協(xié)定（FTAs）推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易規(guī)則特別是金融規(guī)則重構(gòu)，形成了相比于WTO金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則更高的標(biāo)準(zhǔn)。《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）在延續(xù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）的基礎(chǔ)上發(fā)展了國際金融規(guī)則，2018年正式生效，該協(xié)定具有開放標(biāo)準(zhǔn)高、覆蓋范圍廣、邊境后議題多等特點(diǎn)，已逐漸發(fā)展成為國際金融規(guī)則的樣板。在金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，CPTPP最重要的特點(diǎn)如下：

以實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域開放為目標(biāo)，建立并完善負(fù)面清單管理機(jī)制。不符措施即負(fù)面清單，以時(shí)間為軸線分為現(xiàn)行不符措施及未來不符措施兩方面。不符措施的主要要素包括限制外資的部門、限制措施所違反的特定業(yè)務(wù)、執(zhí)行措施的政府層級(jí)和法律依據(jù)以及限制措施的具體描述。

有效落實(shí)“國民待遇”原則，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管一致性。成員國企業(yè)享有不低于在同樣或相似情況下本國投資者獲得待遇的權(quán)利，具體體現(xiàn)在企業(yè)設(shè)立、獲得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營、運(yùn)營、出售或其他處置方面。同時(shí)，不可以通過數(shù)量配額或其他形式在金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面設(shè)置限制。

要求消除“技術(shù)壁壘”，促進(jìn)金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。成員國應(yīng)允許境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)為日常經(jīng)營所需跨境傳輸信息，僅可出于保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私的目的加以限制，或要求金融機(jī)構(gòu)事先取得監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)，通過指定企業(yè)成為信息接收方以滿足審慎監(jiān)管需求。成員國不能硬性規(guī)定將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)服務(wù)器上，提倡金融數(shù)據(jù)在成員國間實(shí)現(xiàn)自由安全流動(dòng)。

允許設(shè)置例外條款，確保金融穩(wěn)定。主要包括以下四種例外條例：第一是審慎例外條例，即為維護(hù)金融體系穩(wěn)定，可采取保護(hù)投資者、存款人、投保人、保單持有人利益的相關(guān)措施；第二是宏觀政策例外條例，即為執(zhí)行貨幣政策、匯率以及其他信貸類宏觀政策采取的非歧視類措施；第三是機(jī)構(gòu)安全方面例外條例，即出于維護(hù)安全目的可采取阻止或限制金融機(jī)構(gòu)或跨境金融服務(wù)提供者向其附屬機(jī)構(gòu)或關(guān)聯(lián)人轉(zhuǎn)移資金等措施；第四是執(zhí)法例外條例，即可采取打擊違法、欺詐以及金融違約等方面的必要措施。

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放水平與CPTPP的差距

負(fù)面清單管理水平尚存差距

在我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單中，國內(nèi)金融業(yè)相關(guān)內(nèi)容已全面清零，未來擴(kuò)大開放將主要集中在跨境金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。目前，國家層面尚未出臺(tái)適用于所有21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國服務(wù)貿(mào)易及擴(kuò)大對(duì)外開放的橋頭堡，已于2018年先行試點(diǎn)，推出跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度。就該制度而言，與CPTPP的差距體現(xiàn)在金融領(lǐng)域限制措施較多（共31條），產(chǎn)業(yè)分類未能采用國際通行標(biāo)準(zhǔn)，措施內(nèi)容缺乏法律法規(guī)依據(jù)描述，且內(nèi)容指向性不清、透明度不足，諸多項(xiàng)目的規(guī)章制度自由裁量空間較大，影響實(shí)施效果。

金融開放程度有待進(jìn)一步深化

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放領(lǐng)域雖已取消外商投資準(zhǔn)入限制，但仍存在不同程度的外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍受限、批復(fù)周期長、資本賬戶開放不足、對(duì)資金跨境支付和流動(dòng)存在限制等情況。一是市場準(zhǔn)入門檻依然較高。我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資銀行、保險(xiǎn)證券公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)從申請(qǐng)到批復(fù)最長分別需要8個(gè)月和6個(gè)月，而CPTPP則對(duì)各成員方的國內(nèi)批準(zhǔn)程序提出較高要求，如“一成員方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在120天內(nèi)對(duì)另一成員方的一金融機(jī)構(gòu)的投資者、一金融機(jī)構(gòu)或一跨境金融服務(wù)提供者提出的與提供金融服務(wù)相關(guān)的完整申請(qǐng)作出行政決定”。在高管準(zhǔn)入方面，我國現(xiàn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管法規(guī)并未明確境外人員擔(dān)任金融高管的準(zhǔn)入要求或規(guī)定，負(fù)面清單亦未設(shè)置相關(guān)準(zhǔn)入條款，而CPTPP明確禁止成員國就自然人擔(dān)任境外金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員設(shè)置條件。二是資本賬戶開放不足。出于安全性考慮，目前我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在應(yīng)對(duì)外國投資者審查、資金跨境流動(dòng)等方面尚處于制度探索期。例如，雖然設(shè)置了QFII、QDII和RQFII制度，但QFII對(duì)投資比例及額度、外匯跨境流動(dòng)進(jìn)行了一定程度的限制，RQFII也實(shí)行較嚴(yán)格的額度管控。目前在金融創(chuàng)新水平最高的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，仍沒有資本項(xiàng)目可兌換方面的創(chuàng)新案例。而CPTPP則要求每一成員方應(yīng)允許所有與跨境服務(wù)提供相關(guān)的轉(zhuǎn)移和支付自由進(jìn)出其領(lǐng)土且無遲延。

金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理能力有待提升

我國國家層面上位法不完善，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制建設(shè)滯后，金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺位?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等國家層面上位法宣示了促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、維護(hù)國家安全的立場，但對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需滿足的條件、數(shù)據(jù)出境前后的安全評(píng)估及保護(hù)措施等關(guān)鍵要素不夠明確、具體；個(gè)別金融法規(guī)“一刀切”式的禁止金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，與CPTPP允許基于日常經(jīng)營所需跨境傳輸金融數(shù)據(jù)的原則不符。在國家層面的數(shù)據(jù)規(guī)制整體框架下，部分地方政府無法精準(zhǔn)把握金融數(shù)據(jù)政策對(duì)外開放的程度，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)關(guān)于金融跨境流動(dòng)政策制定力度弱、推行速度慢。如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖已啟動(dòng)“信息飛魚”等重大建設(shè)項(xiàng)目，但為了避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露等威脅到國家安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)，在促進(jìn)金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策制定方面進(jìn)展緩慢。

金融監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚不健全

CPTPP主要通過對(duì)金融服務(wù)設(shè)置詳盡的不符措施和例外條款實(shí)現(xiàn)對(duì)成員國的金融監(jiān)管，保證了成員國金融監(jiān)管者的自由裁量權(quán)。相比而言，我國尚未制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專屬的金融監(jiān)管制度和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，盡管很多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融改革方案對(duì)完善金融監(jiān)管進(jìn)行了一些探索，但在金融監(jiān)管創(chuàng)新方面還比較審慎，主要包括“三反”制度、特色監(jiān)測報(bào)表等；為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施了一系列審慎例外措施，例如，跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)限制、資本項(xiàng)目不可兌換等，且實(shí)行額度管理?？傮w來看，由于金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和水平不足，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，一定程度上存在以例外措施兜底傾向。另外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管部門與稅務(wù)、司法等其他監(jiān)管部門間的信息對(duì)接與數(shù)據(jù)共享還存在一定障礙，綜合監(jiān)管軟硬件能級(jí)尚有待進(jìn)一步提升。

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融進(jìn)一步開放創(chuàng)新的政策建議

CPTPP作為當(dāng)前開放程度較高的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，我國政府已表態(tài)積極推動(dòng)加入CPTPP。但值得關(guān)注的是，我國尚未推出體系性制度安排與之對(duì)接。本文建議進(jìn)一步推動(dòng)我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融方面開放創(chuàng)新，結(jié)合國情對(duì)標(biāo)CPTPP規(guī)則先行先試，積極探索金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的最優(yōu)解。

完善國民待遇加負(fù)面清單制度。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)率先轉(zhuǎn)變開放模式及發(fā)展理念，參照CPTPP成員國中開放度較高的金融服務(wù)負(fù)面清單，加大對(duì)負(fù)面清單管理制度的測試力度，優(yōu)化負(fù)面清單設(shè)置，真正轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理。一是文本格式和內(nèi)容盡量與國際接軌。借鑒發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)計(jì)、分類以及編制方法，要求應(yīng)明確具體、易于理解，清單內(nèi)容應(yīng)邏輯清晰、高度透明，資質(zhì)類限制應(yīng)盡量與國際接軌，引入靈活性限制方式；負(fù)面清單文本應(yīng)附上對(duì)于透明度、新金融服務(wù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和爭端解決機(jī)制等方面的條款，以提高負(fù)面清單的規(guī)范性和完備性。二是利用未來不符措施清單做出合理權(quán)利保留。做好金融部門細(xì)致分類，對(duì)于當(dāng)前金融產(chǎn)品發(fā)展不足、監(jiān)管規(guī)則空白或不細(xì)致的關(guān)鍵敏感金融領(lǐng)域，建議利用未來不符措施清單為未來改革保留政策空間，防范過快開放可能導(dǎo)致的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于非敏感部門可在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放開。三是加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融立法。建議借鑒國際通用的分類方法，梳理完善行業(yè)法律法規(guī)，明確立法主體、層次，謹(jǐn)慎使用自由裁量權(quán)，加快推進(jìn)行政審批程序立法化以提升便利性、規(guī)范性。

拓展金融開放領(lǐng)域。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)盡快制定對(duì)標(biāo)CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的實(shí)施方案，將CPTPP金融服務(wù)條款中尚未在境內(nèi)開放的條目在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大膽嘗試并進(jìn)一步完善。一是放寬金融市場準(zhǔn)入條件。積極對(duì)標(biāo)CPTPP的“新金融服務(wù)”條款，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)包括銀行、保險(xiǎn)及證券等領(lǐng)域的外資獨(dú)資以及新金融服務(wù)業(yè)態(tài)實(shí)行開放政策，例如，私募股權(quán)基金跨境投資、理財(cái)、擔(dān)保及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等；探索逐步調(diào)整跨境金融服務(wù)人員管理及流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。二是穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目開放。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)加快探索以FT賬戶體系為代表的金融賬戶開放與資本項(xiàng)目可兌換的制度安排，實(shí)現(xiàn)跨境資本的自由雙向流動(dòng)；積極開展支付與清算領(lǐng)域的跨境本外幣一體化資金池業(yè)務(wù)，建立人民幣計(jì)價(jià)的全球結(jié)算中心，推動(dòng)人民幣成為更廣泛的國際儲(chǔ)備貨幣。

探索建立金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制。建議參考CPTPP中“技術(shù)壁壘”規(guī)定，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先建立金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制體系，為全國對(duì)標(biāo)CPTPP形成跨境數(shù)據(jù)開放規(guī)則提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。一是建立金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)率先建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，數(shù)據(jù)分類分級(jí)審查、出境目的審查、出境安全評(píng)估等相結(jié)合的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)基礎(chǔ)制度，同時(shí)明確各審查環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。探索對(duì)敏感數(shù)據(jù)實(shí)施跨境傳輸評(píng)估許可，明確非敏感數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)及非本地化存儲(chǔ)要求并逐步與CPTPP接軌。二是提升監(jiān)管科技水平和數(shù)據(jù)管轄能力。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)強(qiáng)化信息技術(shù)研發(fā)應(yīng)用能力，提升監(jiān)管科技水平和域外數(shù)據(jù)管轄能力，同時(shí)合理識(shí)別數(shù)據(jù)處理者，逐步將大型科技企業(yè)等所有從事金融信息跨境處理的相關(guān)機(jī)構(gòu)全部納入監(jiān)管，填補(bǔ)金融數(shù)據(jù)監(jiān)管空白。三是國家層面應(yīng)加強(qiáng)金融數(shù)據(jù)治理立法。國家層面應(yīng)為各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制營造良好的外部發(fā)展環(huán)境。盡快推動(dòng)出臺(tái)上位法配套法規(guī)，打造網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)“三位一體”數(shù)據(jù)治理法律體系，并做好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)金融法規(guī)與上位法的銜接。

做好金融對(duì)外開放的風(fēng)險(xiǎn)防控。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是金融開放高地，要不斷完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提升金融宏觀審慎監(jiān)管能力，在有效維護(hù)金融安全的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)外開放。一方面，要堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線。對(duì)標(biāo)CPTPP推動(dòng)金融開放不代表所有的條目都要達(dá)標(biāo)，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況采用結(jié)構(gòu)化政策穩(wěn)步推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放。例如，對(duì)于升級(jí)“國民待遇”等傳統(tǒng)條款部分內(nèi)容，可對(duì)標(biāo)加以推進(jìn)，但在跨境數(shù)據(jù)、金融投資爭端等涉及國家安全及金融安全等領(lǐng)域則要求在堅(jiān)守對(duì)外開放及風(fēng)險(xiǎn)防控底線的基礎(chǔ)上進(jìn)行逐步探索。另一方面，也要積極創(chuàng)新探索。一是強(qiáng)化管理，確保監(jiān)管政策具體、透明、可預(yù)期。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要探索建立基于風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、內(nèi)外資統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，確保事前準(zhǔn)入審批各項(xiàng)要求及流程呈現(xiàn)高度透明化，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌程度高，將事中和事后監(jiān)管放在更重要的位置。二是簡政放權(quán)，完善金融監(jiān)管制度體系。賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大的開放自主權(quán)，允許在金融開放領(lǐng)域自行出臺(tái)實(shí)施扶持政策、行政法規(guī)和管理規(guī)章，同時(shí)不斷完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)容錯(cuò)糾錯(cuò)和激勵(lì)機(jī)制。三是創(chuàng)新監(jiān)管，提升數(shù)字化監(jiān)管能力。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)，創(chuàng)新性提高監(jiān)管數(shù)字化水平，實(shí)現(xiàn)智能化監(jiān)管。積極運(yùn)用金融科技來探索和完善“沙盒監(jiān)管”機(jī)制，構(gòu)建金融開放創(chuàng)新的“安全空間”。四是加強(qiáng)合作，穩(wěn)步推進(jìn)金融開放創(chuàng)新。由于CPTPP中對(duì)成員國的金融監(jiān)管權(quán)限主要表現(xiàn)在“不符”和“例外”條例方面，建議加強(qiáng)國際合作，強(qiáng)化國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，充分理解成員國金融監(jiān)管政策，推進(jìn)信息共享及合作談判，在國際金融監(jiān)管規(guī)制制定中發(fā)出中國聲音。

（作者單位：國家開發(fā)銀行青島市分行，青島銀保監(jiān)局）

責(zé)任編輯：魏敏倩

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