對(duì)《未成年人保護(hù)法》中“國(guó)家監(jiān)護(hù)”立法的完善措施

林 飛 王 一

1．山西省汾陽(yáng)市人民法院，山西 汾陽(yáng) 032200；2．山西省汾陽(yáng)市人民檢察院，山西 汾陽(yáng) 032200

本文通過(guò)對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)立法現(xiàn)狀的分析，并制定對(duì)應(yīng)措施去完善國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)施程序和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，探索國(guó)家監(jiān)護(hù)制度本身存在的價(jià)值意義以及相應(yīng)的理論內(nèi)容，使其能夠有效運(yùn)行，保護(hù)未成年人的健康成長(zhǎng)，守護(hù)民族的希望。

一、國(guó)家監(jiān)護(hù)立法內(nèi)涵

在我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）中，明確提出了長(zhǎng)期國(guó)家監(jiān)護(hù)和臨時(shí)國(guó)家監(jiān)護(hù)，雖然我國(guó)法律法規(guī)中，對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)的具體概念并沒(méi)有明確指出，但是綜合來(lái)看國(guó)家監(jiān)護(hù)指的就是利用國(guó)家公權(quán)力制定相應(yīng)監(jiān)護(hù)制度，去保護(hù)弱勢(shì)群體的合法利益。未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)是以滿足兒童安全保護(hù)需求為基本目標(biāo)，相比較家庭監(jiān)護(hù)來(lái)說(shuō)，國(guó)家監(jiān)護(hù)具有強(qiáng)制性、補(bǔ)位性和暫時(shí)性，內(nèi)容范圍上更加廣泛。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)護(hù)的對(duì)象是未成年人，并以公權(quán)力機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)護(hù)主體。此外，未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)類型分為兩種，一種是政府職能部門的直接監(jiān)護(hù)，另一種是“私有化”監(jiān)督權(quán)，通過(guò)資金保障和司法救濟(jì)機(jī)制的雙重保障，實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的保護(hù)。

二、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)立法現(xiàn)狀

（一）國(guó)家介入不規(guī)范

國(guó)家監(jiān)護(hù)中介入規(guī)范包含兩個(gè)方面，一是介入的時(shí)間，也就是能否通過(guò)對(duì)介入情形的判斷，及時(shí)采取保護(hù)措施去保護(hù)未成年人的利益；二是介入的前提，需要關(guān)注是否尊重合理范圍內(nèi)的家庭監(jiān)護(hù)基礎(chǔ)且在不該國(guó)家監(jiān)護(hù)介入時(shí)保持界限。其原因就是由于缺乏程序性的規(guī)范，撤銷制度的相關(guān)規(guī)定不夠具體化，讓國(guó)家監(jiān)護(hù)的介入受到了阻礙?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）中雖然對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷規(guī)定了三種情形，但《民法典》中的規(guī)定較難操作，且具有一定的模糊性。加上在具體的實(shí)際案例中，基層的執(zhí)法者反而會(huì)對(duì)父母侵權(quán)抱有更大的包容度，以及量化標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致相關(guān)部門不能夠按照侵害不同程度而采取不同的干預(yù)手段，批評(píng)教育的方式也收效甚微，容易導(dǎo)致未成年人遭受二次侵害。因此，國(guó)家監(jiān)護(hù)的介入情形不明確是不可忽視的問(wèn)題之一［1］。

（二）兒童福利機(jī)構(gòu)法律地位不明確

我國(guó)各項(xiàng)法律明細(xì)中對(duì)“收留撫養(yǎng)”并沒(méi)有詳細(xì)解釋，而實(shí)際生活中，相關(guān)的兒童福利機(jī)構(gòu)在“收留撫養(yǎng)”的基礎(chǔ)上，不僅負(fù)責(zé)照料兒童，對(duì)兒童的相關(guān)事務(wù)更是有著決定權(quán)。但是在《民法典》中，對(duì)于有資格擔(dān)任監(jiān)護(hù)的人或組織的主體規(guī)定中，并不存在兒童福利機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致兒童福利機(jī)構(gòu)和民政部門出現(xiàn)職責(zé)交叉，兒童福利機(jī)構(gòu)也因此成為民政部門的下屬部門，導(dǎo)致福利機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺乏。由此看來(lái)，我國(guó)法律中雖然規(guī)定了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，但具體程度還不夠，影響了未成年人保護(hù)目標(biāo)的完美實(shí)現(xiàn)。

（三）國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)施程序與職責(zé)分工

我國(guó)的《未成年人保護(hù)法》中即使規(guī)定了保護(hù)未成年人不僅僅是國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，更是全體成年公民的責(zé)任，但是，卻沒(méi)有明確的參考執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序提供給執(zhí)行部門。雖然行政規(guī)章中對(duì)家庭監(jiān)護(hù)有一定的監(jiān)督作用，但在效力范圍內(nèi)仍然受到限制，立法工作仍然需要在落實(shí)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度之前做好，而目前我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度具體職責(zé)中則是包含了未成年人個(gè)人財(cái)產(chǎn)和人身安全兩個(gè)方面，與家庭監(jiān)護(hù)相比有所不同，所以在職責(zé)方面，法律也應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行具體的立法職責(zé)規(guī)定［2］。

（四）對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督不足

我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)過(guò)程中仍然有監(jiān)護(hù)不力、部門管理混亂、公職人員濫用職權(quán)的亂象發(fā)生，究其原因，一是因?yàn)闆](méi)有落實(shí)必要的監(jiān)管措施，對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督力度不足，并沒(méi)有有力的監(jiān)督主體；二是沒(méi)有建立健全監(jiān)督程序，導(dǎo)致對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的監(jiān)督作用沒(méi)有實(shí)際依據(jù)支撐進(jìn)行有效發(fā)揮，缺乏有效主體保障。在實(shí)際生活中，對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的監(jiān)督僅限于履行職責(zé)，沒(méi)有重視監(jiān)督制度的制定，與國(guó)家監(jiān)護(hù)制度制定目的不符。此外，在《民法典》中對(duì)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督的權(quán)利歸屬并沒(méi)有明確，導(dǎo)致內(nèi)容過(guò)于表面化，可操作性較低。

（五）國(guó)家監(jiān)護(hù)退出條件模糊

目前國(guó)家監(jiān)護(hù)退出條件指的是在該退出的時(shí)候沒(méi)有退出，不該退出的時(shí)候卻退出了兩種形式，完善的退出機(jī)制可以讓未成年人在合適的時(shí)機(jī)回歸家庭。一方面，對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的及時(shí)終止是為了對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)資源最大化利用，另一方面是為了促進(jìn)未成年人的健康發(fā)展，在家庭監(jiān)護(hù)得到恢復(fù)時(shí)，允許未成年人返回家庭，可以使其感受到真正的家庭溫暖。但是，對(duì)于監(jiān)護(hù)權(quán)的恢復(fù)時(shí)間僅僅依靠法官的生活經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，是不能夠準(zhǔn)確進(jìn)行分析和判斷的。因此，在實(shí)踐中，對(duì)原監(jiān)護(hù)人的回歸時(shí)間要進(jìn)行充分考慮，對(duì)申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)的期限進(jìn)行判斷［3］。

三、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)立法完善措施

（一）健全國(guó)家監(jiān)護(hù)介入規(guī)范

國(guó)家監(jiān)護(hù)的介入規(guī)范健全可以從三個(gè)方面進(jìn)行：第一，規(guī)定基層定期走訪制度。通過(guò)事前安排走訪去判斷國(guó)家監(jiān)護(hù)是否應(yīng)當(dāng)介入，為國(guó)家監(jiān)護(hù)的介入時(shí)間提供可靠性較高的量化標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)基層定期走訪制度進(jìn)行規(guī)定，是為了解決如何有效在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度介入環(huán)節(jié)中運(yùn)用基層強(qiáng)制報(bào)告制度和父母監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度。通過(guò)基層有關(guān)部門的定期走訪，查明未成年人因監(jiān)護(hù)陷入困境的具體情況，對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，決定國(guó)家監(jiān)護(hù)是否介入。家訪的內(nèi)容主要是對(duì)于實(shí)際監(jiān)護(hù)人的履責(zé)情況進(jìn)行判斷，并通過(guò)監(jiān)護(hù)履行評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)問(wèn)題的家庭進(jìn)行定期走訪；第二，建立非國(guó)家監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷聽(tīng)證制度。通過(guò)法院申請(qǐng)啟動(dòng)聽(tīng)證程序，對(duì)復(fù)雜不清的案件更加謹(jǐn)慎對(duì)待，增強(qiáng)司法的公信力。通過(guò)審前聽(tīng)證制度，了解相關(guān)人員對(duì)被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的申請(qǐng)人的看法，雖然主觀性較強(qiáng)，但人文關(guān)懷得到體現(xiàn)，也體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)是否介入的謹(jǐn)慎處理；第三，做好臨時(shí)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)銜接，避免臨時(shí)轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)時(shí)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)職責(zé)重疊的尷尬，進(jìn)而造成對(duì)未成年人的心理傷害。做好臨時(shí)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)的銜接，厘清監(jiān)護(hù)人的職責(zé)范圍，讓國(guó)家監(jiān)護(hù)有最優(yōu)化的介入形式。

（二）豐富照料模式

目前，兒童福利機(jī)構(gòu)的主要照料模式是對(duì)監(jiān)護(hù)兒童進(jìn)行撫養(yǎng)和照料，國(guó)家對(duì)于兒童福利機(jī)構(gòu)的重視程度逐漸增加，也增加了資本融入。但是，兒童福利機(jī)構(gòu)從根本上來(lái)說(shuō)，依舊是機(jī)構(gòu)照料模式，探索和豐富照料模式，積極促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)。依靠法律對(duì)監(jiān)護(hù)人和照料人進(jìn)行職責(zé)明確分工，并給予照料人在一定程度上的獨(dú)立地位。具體包括照料人負(fù)責(zé)被監(jiān)護(hù)人的保護(hù)、日常照顧、教育、日常醫(yī)療事務(wù)、學(xué)習(xí)事務(wù)等，但是將重大事務(wù)決定權(quán)交由監(jiān)護(hù)人行使，如重大醫(yī)療手術(shù)的簽字同意權(quán)。

（三）明確國(guó)家監(jiān)護(hù)適用情形

國(guó)家監(jiān)護(hù)措施主要分為三個(gè)內(nèi)容，代位監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)補(bǔ)足和監(jiān)護(hù)監(jiān)督。而未成年人監(jiān)護(hù)失當(dāng)行為可以分為四種類型，分別是監(jiān)護(hù)不力、缺失、困難、侵害。在利用國(guó)家監(jiān)護(hù)相關(guān)措施時(shí)，需要對(duì)監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)念愋瓦M(jìn)行準(zhǔn)確分析，再選用合適的措施對(duì)未成年人進(jìn)行救濟(jì)。如監(jiān)護(hù)不力指的是未成年人監(jiān)護(hù)人沾上惡習(xí)導(dǎo)致監(jiān)護(hù)職責(zé)無(wú)法履行，這種由于監(jiān)護(hù)人主觀原因造成的危害程度較低，且改正的可能性較大，所以，要采取監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督組織或人對(duì)其行為進(jìn)行糾正，并在后期進(jìn)行跟蹤和測(cè)評(píng)其改正情況。此外，需要注意的是，監(jiān)護(hù)補(bǔ)足措施包括為未成年人提供臨時(shí)監(jiān)護(hù)和提供經(jīng)濟(jì)支持，而且這里的臨時(shí)監(jiān)護(hù)期限不得超過(guò)6 個(gè)月，一旦采取這項(xiàng)措施需要超過(guò)6 個(gè)月的則由國(guó)家進(jìn)行代位監(jiān)護(hù)。監(jiān)控補(bǔ)足措施是指在客觀上監(jiān)護(hù)人無(wú)法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，如經(jīng)濟(jì)條件或人身不自由情況下采取的監(jiān)護(hù)措施。監(jiān)護(hù)侵害是監(jiān)護(hù)失當(dāng)類型中最為嚴(yán)重的情形，要先對(duì)侵害程度進(jìn)行評(píng)估，再采取應(yīng)對(duì)措施，對(duì)于多次侵害仍不改正，又嚴(yán)重傷害未成年人身心健康的可以直接剝奪其監(jiān)護(hù)資格，采取國(guó)家代行監(jiān)護(hù)措施［4］。

（四）完善國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)施程序

國(guó)家監(jiān)護(hù)是一個(gè)包含全面的動(dòng)態(tài)化過(guò)程，通過(guò)管理措施的制定或其他方式去發(fā)現(xiàn)是否存在著監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)男袨?，然后采取?guó)家監(jiān)護(hù)介入措施對(duì)未成年人實(shí)施救濟(jì)，并為后期未成年人監(jiān)護(hù)提供保障。因此，未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的實(shí)施程序要先啟動(dòng)，再進(jìn)行問(wèn)題救助。未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)，對(duì)于村委會(huì)、居委會(huì)等特殊職業(yè)群體來(lái)說(shuō)，對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)有著強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)，如果對(duì)未成年人受到侵害的情況知情不報(bào)，將會(huì)受到嚴(yán)厲處罰。而對(duì)于其他社會(huì)群眾來(lái)說(shuō)，要擴(kuò)大宣傳范圍，鼓勵(lì)全社會(huì)公民對(duì)于侵害未成年人利益的行為進(jìn)行舉報(bào)。另外，實(shí)行國(guó)家監(jiān)護(hù)程序，設(shè)立專項(xiàng)熱線，并將熱線電話張貼在教學(xué)場(chǎng)所和公共區(qū)域。最后，救治程序應(yīng)該包括記錄、跟蹤、分析、調(diào)查、評(píng)估、解決，就是通過(guò)民政部門對(duì)接到的舉報(bào)進(jìn)行登記并核查事實(shí)真?zhèn)?，讓村委?huì)或居委會(huì)對(duì)監(jiān)護(hù)存在問(wèn)題的家庭進(jìn)行家訪，并報(bào)告民政部門，由民政部門對(duì)家訪結(jié)果進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，如若結(jié)果構(gòu)成犯罪，移交司法機(jī)關(guān)，可以剝奪其監(jiān)護(hù)資格。

（五）優(yōu)化國(guó)家監(jiān)護(hù)部門合作制度

國(guó)家監(jiān)護(hù)制度包括兒童、政府工作人員和各項(xiàng)措施程序，為了避免部門之間互相推諉職責(zé)的現(xiàn)象出現(xiàn)，實(shí)行未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，要建立各部門的合作機(jī)制。第一，建立信息共享平臺(tái)，讓各個(gè)部門之間能夠通過(guò)資料共享，增強(qiáng)溝通與交流，建立相應(yīng)資料庫(kù)，減輕部門工作壓力；第二，搭建定期監(jiān)護(hù)干預(yù)反饋框架，與轄區(qū)內(nèi)的家庭情況定期聯(lián)系并溝通，做出匯報(bào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)不當(dāng)問(wèn)題；第三，建立責(zé)任追究制，對(duì)于工作懈怠的部門要進(jìn)行一定的法律處罰。除此之外，民政部門可以采取多種模式監(jiān)護(hù)，可以由部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，也可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式寄養(yǎng)于其他愛(ài)心家庭，實(shí)現(xiàn)對(duì)于未成年人的多樣保護(hù)。

（六）加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督

加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督可以從四個(gè)方面進(jìn)行：

第一，關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督的方式主要包括四種，一是定期聽(tīng)取監(jiān)護(hù)人報(bào)告；二是對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，跟蹤督促監(jiān)護(hù)人予以改正；三是強(qiáng)制要求監(jiān)護(hù)人在監(jiān)護(hù)不當(dāng)行為出現(xiàn)時(shí)，對(duì)其進(jìn)行停職教育；四是相關(guān)機(jī)關(guān)要對(duì)染上不良惡習(xí)的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行強(qiáng)制性管教，直至其惡習(xí)得到改變。

第二，關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。由法院和民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)護(hù)人或被監(jiān)護(hù)人的好友、近親屬則作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，通過(guò)雙重監(jiān)護(hù)模式實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督、相互牽制。

第三，關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或組織的主要職責(zé)是對(duì)未成年人受監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行定期訪問(wèn)，對(duì)于監(jiān)護(hù)不當(dāng)行為進(jìn)行教育與警告，由于法院的威懾性更強(qiáng)，因此，在監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)上也有著更大的權(quán)利范圍，除去在民政部門擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人情形下有監(jiān)督責(zé)任，也有著對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的最終決定權(quán)。

第四，關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的報(bào)酬請(qǐng)求和辭任權(quán)。一方面，是因?yàn)楸O(jiān)護(hù)監(jiān)督有著重要的地位，可以在身體出現(xiàn)重大殘疾、男性超過(guò)60 歲、女性超過(guò)55 歲、其他特殊情況發(fā)生時(shí)提出辭任請(qǐng)求。另一方面，擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人是具有一定的社會(huì)利益保護(hù)意義的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的報(bào)酬，因此，報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)是必不可少的，如果被監(jiān)護(hù)人沒(méi)有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，可以由國(guó)家財(cái)政部門予以補(bǔ)貼。

（七）明確退出條件

退出條件的明確分為兩個(gè)方面，分別是細(xì)化父母監(jiān)護(hù)權(quán)的恢復(fù)要件和建立退出后跟蹤評(píng)估機(jī)制。前者要從兩個(gè)層面去分析，一方面，申請(qǐng)人是否具備申請(qǐng)資格，應(yīng)對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷原因進(jìn)行準(zhǔn)確分析。如果是由于故意犯罪，則不具備恢復(fù)資格，如果是由于身體狀況和經(jīng)濟(jì)條件等客觀因素導(dǎo)致監(jiān)護(hù)能力被撤銷，可以在能力恢復(fù)后向法院申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)利，而如果是由于其過(guò)于懈怠，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人陷入困境，就由村委會(huì)或居委會(huì)對(duì)其提供親職教育，考核結(jié)果后可以申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)；另一方面是司法機(jī)關(guān)，也就是法院在接到申請(qǐng)后，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行多方面的評(píng)估，綜合考量后再做出是否恢復(fù)其監(jiān)護(hù)權(quán)的決定。后者是一種事后安排，在監(jiān)護(hù)關(guān)系恢復(fù)后一定期限內(nèi)應(yīng)對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督來(lái)確保被監(jiān)護(hù)人不會(huì)被再次傷害。

綜上所述，在對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)立法制定完善措施時(shí)，要遵循被監(jiān)護(hù)人最大利益原則，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)介入規(guī)范適用情形、實(shí)施程序以及部門合作機(jī)制的建立健全，加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)立法的優(yōu)化，切實(shí)做到對(duì)未成年人的有效保護(hù)。