宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)查與思考

李亞杰 房建恩

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000)

2022年中央一號(hào)文件提出：對(duì)宅基地的改革持穩(wěn)慎態(tài)度。宅基地在我國(guó)農(nóng)村土地制度架構(gòu)中，是一個(gè)極特別概念[1]。農(nóng)村宅基地的管理也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要突破口，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)于宅基地的問(wèn)題也越來(lái)越凸顯，其中宅基地流轉(zhuǎn)已然成為亟需解決的問(wèn)題，妥善處理宅基地流轉(zhuǎn)糾紛，是實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。筆者觀察到，農(nóng)村房屋租賃日益活躍，宅基地使用權(quán)糾紛出現(xiàn)，本文以宅基地使用權(quán)糾紛現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，分析糾紛類(lèi)型及特點(diǎn)，進(jìn)一步厘清糾紛產(chǎn)生原因，有利于保障農(nóng)民生產(chǎn)生活，促進(jìn)農(nóng)村宅基地權(quán)利交易市場(chǎng)安全，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

1 宅基地使用權(quán)糾紛的表現(xiàn)形式

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，宅基地及房屋成為農(nóng)民生活的基本需要，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的最基本的社會(huì)保障，雖然從法律范疇上來(lái)看，該類(lèi)權(quán)利屬于民事權(quán)利范疇，但由于資源利用及國(guó)家政策等原因，在政治上、司法上以及社會(huì)主體都存在利益博弈的關(guān)系。厘清宅基地使用權(quán)糾紛的表現(xiàn)形式尤為重要，基于此，筆者認(rèn)為關(guān)于宅基地使用權(quán)糾紛應(yīng)表現(xiàn)為4類(lèi)形式。

1.1 村民之間的宅基地使用權(quán)糾紛

村民之間的宅基地使用權(quán)糾紛，根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，屬于一種非常典型的熟人社會(huì)中的糾紛。主要表現(xiàn)為鄰里關(guān)系的宅基地糾紛，由于蓋房影響鄰居的生產(chǎn)生活，安寧權(quán)及采光產(chǎn)生的糾紛；因繼承、分家析產(chǎn)產(chǎn)生的宅基地糾紛，主要是在有多個(gè)繼承人的情況下，涉及到對(duì)此宅基地的共同使用權(quán)的協(xié)調(diào)。

1.2 村民與非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的宅基地使用權(quán)糾紛

隨著城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)范圍擴(kuò)大，農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)考慮，向城市涌入，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了閑置、荒廢的現(xiàn)象，再由于城市化的高速發(fā)展，城市用地呈現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)，人地矛盾日漸突出，因此，一些久居城鎮(zhèn)生活的居民，開(kāi)始希望過(guò)上田園式生活，或者基于經(jīng)濟(jì)原因，希望購(gòu)置相較于城市房?jī)r(jià)便宜的農(nóng)村房屋，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)日漸活躍。對(duì)于非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是不具有宅基地使用權(quán)的身份資格，當(dāng)出現(xiàn)政府征收補(bǔ)償，出賣(mài)房屋的農(nóng)民后悔違約或者非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員違約，想要降低原先承諾的價(jià)格，這種違約類(lèi)型也是利益侵害的表現(xiàn)。

1.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民之間的糾紛

宅基地“三權(quán)分置”，前提是要落實(shí)宅基地所有權(quán)歸集體所有。在筆者看來(lái)，這是在集體土地制度上的“制度模糊”，集體所有是一種難以清晰界定的法律語(yǔ)言，而這種“制度模糊”，是造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵犯村民宅基地使用權(quán)的依據(jù)。此類(lèi)糾紛主要表現(xiàn)為因征收補(bǔ)償引起的糾紛，因地方政府與村民的溝通不暢，村集體作為中介，負(fù)責(zé)具體工作的個(gè)別干部極容易被利益俘獲，并不一定做到切實(shí)為農(nóng)民著想；由于農(nóng)戶(hù)對(duì)于宅基地使用權(quán)的認(rèn)知錯(cuò)誤，產(chǎn)生權(quán)利幻覺(jué)，錯(cuò)認(rèn)為享有宅基地所有權(quán)，由此造成兩者之間的糾紛。

1.4 政府與村民之間的宅基地使用權(quán)糾紛

在我國(guó)，政府既是國(guó)有土地的所有者，也是各種土地資源的管理者，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的需求量也是日益增加，城市的土地已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為此個(gè)別地方政府開(kāi)始利用土地征收政策，擴(kuò)大土地供應(yīng)，這必將導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)，如果在土地征收中，補(bǔ)償不合理，程序不規(guī)范，溝通不充分，常常導(dǎo)致強(qiáng)制拆遷事件發(fā)生。這種農(nóng)民宅基地使用權(quán)糾紛是行政糾紛，雙方力量懸殊，農(nóng)民救濟(jì)困難。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛特點(diǎn)

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民私權(quán)利的重要體現(xiàn)，而宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于平等主體之間在財(cái)產(chǎn)分配的不公平造成雙方糾紛，基于此，宅基地使用權(quán)糾紛存在易發(fā)性、復(fù)雜性及長(zhǎng)期性3個(gè)特點(diǎn)。

2.1 易發(fā)性

我國(guó)素來(lái)有安土重遷的傳統(tǒng)，宅基地不僅僅是農(nóng)民安身立命的重要財(cái)產(chǎn)，還體現(xiàn)了農(nóng)民的“勢(shì)力范圍”，往往是神圣而不可侵犯的，由于維護(hù)自己的勢(shì)力范圍，很難在面對(duì)利益受損而做出讓步及妥協(xié)。再加上城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市不斷外擴(kuò)，城市近郊周?chē)耐恋貎r(jià)格上漲，土地價(jià)值增加，因此關(guān)于宅基地的利益，農(nóng)戶(hù)更為看重，而隨著相鄰關(guān)系造成的宅基地面積大小的問(wèn)題，宅基地附著的房屋的所有問(wèn)題都顯現(xiàn)出來(lái)，以至于宅基地糾紛因?yàn)闄?quán)力自身的自動(dòng)擴(kuò)張性而不斷的發(fā)生，由此可體現(xiàn)宅基地使用權(quán)糾紛存在易發(fā)性的特點(diǎn)。

2.2 復(fù)雜性

在分析宅基地使用權(quán)糾紛裁判文書(shū)后發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)糾紛在立案案由上多達(dá)15種，其中不僅是房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛和確認(rèn)合同糾紛，還有“返還原物糾紛”“合同糾紛”“宅基地使用權(quán)糾紛”“侵權(quán)責(zé)任糾紛”“物權(quán)確認(rèn)糾紛”，甚至還體現(xiàn)了“建設(shè)用地使用權(quán)糾紛”“排除妨害糾紛”“所有權(quán)確認(rèn)糾紛”“拆遷安置糾紛”“行紀(jì)合同糾紛”“特殊案由糾紛”“執(zhí)行異議糾紛”和“債權(quán)人撤銷(xiāo)權(quán)糾紛”。由此看來(lái)，關(guān)于宅基地使用權(quán)糾紛，在裁判文書(shū)中立案案由復(fù)雜且多樣，也體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)糾紛具有復(fù)雜性。再者在我國(guó)農(nóng)村屬于熟人社會(huì)，人情因素對(duì)于人們的生產(chǎn)生活影響較深，在宅基地使用權(quán)糾紛中，風(fēng)俗人情是不可忽視的重要因素。

2.3 長(zhǎng)期性

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的信息，我國(guó)的農(nóng)村家庭戶(hù)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到222236712戶(hù)，由于農(nóng)戶(hù)數(shù)量多，又因?yàn)檎厥寝r(nóng)民賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，黨和國(guó)家非常關(guān)注宅基地制度，宅基地制度經(jīng)歷若干不同歷史時(shí)期，從1949—1956年的宅基地私有制，到1956年的宅基地公有制，后又對(duì)宅基地進(jìn)行了土改、合作化、“兩權(quán)分置”，到現(xiàn)在的“三權(quán)分置”，由于這些原因，宅基地糾紛的時(shí)間跨度非常大，變化也很多，由此一些宅基地糾紛案件持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，案件沒(méi)有及時(shí)處理，加上調(diào)查取證困難，還應(yīng)在以下相關(guān)政策進(jìn)行溯及既往，所以宅基地糾紛在一定程度上體現(xiàn)了長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。

3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生原因

近年來(lái)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村面貌也大為改善，農(nóng)村農(nóng)戶(hù)也傾向于加強(qiáng)生活質(zhì)量，改善居住條件，城鎮(zhèn)居民更加向往鄉(xiāng)村生活，隨之而來(lái)的宅基地糾紛也不斷上升。在“三權(quán)分置”的政策背景下，引起糾紛的原因也主要有以下幾方面。

3.1 相鄰關(guān)系引起糾紛

在農(nóng)村社會(huì)，相鄰關(guān)系是一種極易發(fā)生糾紛的關(guān)系，如一些農(nóng)民希望改善居住環(huán)境，增強(qiáng)幸福感，對(duì)原有的房屋進(jìn)行改建或者擴(kuò)建，在這個(gè)過(guò)程中，不經(jīng)意侵占了鄰居的宅基地，導(dǎo)致鄰居的使用權(quán)受損，由此發(fā)生糾紛。

3.2 法律意識(shí)薄弱引起糾紛

農(nóng)民法律意識(shí)淡薄也是間接導(dǎo)致宅基地使用權(quán)糾紛層出不窮的原因，隨著鄉(xiāng)村振興的口號(hào)越打越響，越來(lái)越多的城鎮(zhèn)居民想要去農(nóng)村購(gòu)置房屋，也有部分農(nóng)民逐漸市民化，由此產(chǎn)生地下隱形交易市場(chǎng)。農(nóng)民在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法了解關(guān)于宅基地制度相關(guān)的法律法規(guī)以及政策性規(guī)定，在既有的觀念里把宅基地當(dāng)成自己的私有財(cái)產(chǎn)，可以自由分配自己的物品，這種觀念根深蒂固，無(wú)法形成合規(guī)的交易秩序，因此產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)糾紛與日俱增，導(dǎo)致普及相關(guān)的法律知識(shí)舉步維艱。

3.3 權(quán)屬問(wèn)題引起糾紛

在發(fā)生宅基地使用權(quán)糾紛中，政府和法院在面對(duì)這些宅基地使用權(quán)糾紛時(shí)，在很大程度上采取模棱兩可的態(tài)度，因?yàn)樵谡夭杉C據(jù)時(shí)，往往因?yàn)樽C據(jù)及說(shuō)辭無(wú)法有效證明宅基地使用權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題，由此導(dǎo)致同村人之間，非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，以及農(nóng)民與第三方社會(huì)主體之間的使用邊界越來(lái)越模糊，使得宅基地使用權(quán)糾紛愈演愈烈。

4 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決措施

在關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中，由于目前我國(guó)尚無(wú)形成統(tǒng)一且具體的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，只是對(duì)其進(jìn)行粗略的規(guī)定。因此筆者嘗試提出，立法上應(yīng)完善關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的規(guī)定，在司法上完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決途徑，執(zhí)法上完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，這3個(gè)手段都應(yīng)該成為解決該類(lèi)糾紛的重要建議。

4.1 立法上完善宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定

近幾年來(lái)，宅基地流轉(zhuǎn)成為社會(huì)各界熱議的話題，根據(jù)實(shí)際情況可知，由于缺乏相關(guān)且確定的法律法規(guī)的指引，造成各地裁判依據(jù)各不相同，有些法院也引用一些效力層級(jí)沒(méi)有法律法規(guī)高的宅基地政策作為指導(dǎo)依據(jù)。因此，應(yīng)該首先開(kāi)展立法工作，使法院在司法裁判中可以有可供參考的確定性規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)司法裁判的公正。

4.1.1 明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍

學(xué)界普遍認(rèn)為，宅基地使用權(quán)權(quán)利主體一般為宅基地使用權(quán)的身份屬性。宅基地使用權(quán)因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行的規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體僅僅限制在同一集體經(jīng)濟(jì)組織之間，然而通過(guò)閱讀裁判文書(shū)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體不僅僅有同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還有非同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城市居民等。在這種情況下，需要區(qū)別對(duì)待這幾類(lèi)主體，對(duì)于符合條件的流轉(zhuǎn)，指本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的流轉(zhuǎn)，對(duì)于這一適格主體，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)將閑置宅基地流轉(zhuǎn)，以此促進(jìn)農(nóng)村資源的有效利用，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于不適格主體，指非同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在宅基地“三權(quán)分置”政策的背景下，設(shè)置了非常多的改革試點(diǎn)，他們將范圍擴(kuò)大化，如浙江德清、浙江義烏，已經(jīng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。因此，需要嚴(yán)格明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體，遵守現(xiàn)行法律法規(guī)的關(guān)于身份性的規(guī)定。

4.1.2 明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體范圍

學(xué)界普遍認(rèn)為，宅基地使用權(quán)權(quán)利客體一般為宅基地使用權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)，學(xué)界有3種觀點(diǎn)，“自由流轉(zhuǎn)說(shuō)”，高教授指出，如果限制使用權(quán)，限制其流轉(zhuǎn)，將無(wú)法發(fā)揮土地的最大效益[2]，王崇敏教授也指出，通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用將會(huì)更好地提高利用宅基地，激發(fā)潛力，改善市場(chǎng)，刺激消費(fèi)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]；“有限流轉(zhuǎn)說(shuō)”，其中最具代表性的是陳教授和宋教授，在二者觀點(diǎn)里，通過(guò)創(chuàng)設(shè)新權(quán)利，來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，其中總結(jié)為2種方式，個(gè)人之間的交易流轉(zhuǎn)和在村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)；“禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)”，韓教授認(rèn)為，由于我國(guó)農(nóng)村在社會(huì)發(fā)展方面，水平還比較低，宅基地的保障性功能不能被隨意破壞，因此在我國(guó)農(nóng)村，宅基地還不允許隨意流轉(zhuǎn)，不具備相應(yīng)的條件[4]。

在法學(xué)層面上，民法典中并沒(méi)有很大篇幅涉及到宅基地制度，關(guān)于宅基地使用權(quán)是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)仍然是模棱兩可的態(tài)度，而關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力也不盡相同，因此應(yīng)該在立法層面上完善相關(guān)的法律法規(guī)。

4.2 執(zhí)法上完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序

目前，宅基地市場(chǎng)活躍，但存在許多灰色地帶，由此產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)交易混亂，這給政府的管理帶來(lái)許多弊端，因此政府在執(zhí)法上也要完善宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓程序，循序漸進(jìn)進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒎€(wěn)步建立宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)。學(xué)者提出關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)程序如何設(shè)計(jì)，可以借鑒在國(guó)有劃撥建設(shè)用地的程序[5]。通過(guò)雙方協(xié)商宅基地流轉(zhuǎn)，并記錄相關(guān)的方式、期限和價(jià)格，形成整套制度，促進(jìn)制度完善，程序正當(dāng)，確保流轉(zhuǎn)是符合法律、法規(guī)和政策允許范圍，最大限度地保護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益；要形成一整套的宅基地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)制度，吸取宅基地改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌管理宅基地，減少土地閑置，發(fā)展集約經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入和生活水平；要積極探索宅基地三權(quán)分置的落實(shí)方式，可根據(jù)本地客觀情況，在不違反法律法規(guī)和政策的前提下，既可以保證集體所有權(quán)的落實(shí)，也可以使農(nóng)民享有資格權(quán)，積極促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

4.3 司法上完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決途徑

從案例數(shù)量可看出，關(guān)于宅基地使用權(quán)糾紛居高不下，這不僅不利于宅基地的利用效率，也給法院處理案件帶來(lái)巨大壓力。因此需要多元化的解決方式去解決糾紛。

要擅于運(yùn)用調(diào)解機(jī)制，調(diào)解機(jī)制有利于避免矛盾糾紛走向訴訟，要想更好地利用調(diào)解方式解決糾紛，無(wú)外乎要完成人員和機(jī)構(gòu)的設(shè)置。在人員方面，應(yīng)該設(shè)置整合上下系統(tǒng)內(nèi)的人員形成網(wǎng)格化管理，將涉及到的相關(guān)部門(mén)人員整合在一起，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮前線作用。在機(jī)構(gòu)方面，嘗試整合資源形成新的部門(mén)，使宅基地使用權(quán)糾紛更好的解決。

通過(guò)裁判文書(shū)網(wǎng)可知，對(duì)于一些宅基地使用權(quán)糾紛，法院沒(méi)有權(quán)限進(jìn)行審理，理應(yīng)由行政部門(mén)進(jìn)行處理，在關(guān)于這類(lèi)案件時(shí)應(yīng)秉持“行政處理先行”的原則。

在進(jìn)行過(guò)調(diào)解，或者經(jīng)過(guò)行政部門(mén)審理的案件，一方當(dāng)事人仍舊不滿意，可以向人民法院起訴，在法院審判期間，不僅保證訴訟在其中的獨(dú)立性和中立性，還賦予法官更多的自由裁量權(quán)，法官可根據(jù)糾紛的情況、當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，以及采用關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，進(jìn)行利益權(quán)衡，爭(zhēng)取宅基地使用權(quán)糾紛的處理。