淺析國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)推進(jìn)舉措

張潔 舒德遠(yuǎn)

(貴州省林業(yè)科學(xué)研究院，貴州 貴陽(yáng) 550000)

前言

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是指通過(guò)集約人工林、現(xiàn)有林改培及中幼林撫育3種主要營(yíng)林措施，培育珍稀樹種、工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種及大徑級(jí)用材林等，促進(jìn)森林植被更具高品質(zhì)、多功能、多元化。從我國(guó)森林資源安全形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)初見成效，2022年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示森林覆蓋率已經(jīng)增長(zhǎng)到24.02%，木材產(chǎn)量也有所增加，但我國(guó)是人口大國(guó)，也是世界最大的木制品進(jìn)口國(guó)之一，如今木材進(jìn)口量已攀升到木材總消費(fèi)量的50%，說(shuō)明木材產(chǎn)量依舊無(wú)法滿足需求，結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題日益突出。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)能從根源上加強(qiáng)木材自給能力，儲(chǔ)備高質(zhì)量木材，從而構(gòu)建木材安全體系，解決我國(guó)木材供需矛盾，維護(hù)國(guó)家木材安全、生態(tài)安全。同時(shí)在2022年新國(guó)發(fā)2號(hào)文件中提出“實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，深入開展國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)”之后，更加明確國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是改善提升自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的重要舉措，是貫徹與落實(shí)“兩山理念”、推動(dòng)我國(guó)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[1]、建設(shè)生態(tài)文明及美麗中國(guó)的重要國(guó)策。

1 國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的必要性

1.1 解決木材需求，緩解生態(tài)安全矛盾

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人口眾多，生產(chǎn)生活方面木材需求量較大，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)木材市場(chǎng)需求有缺口，這一形勢(shì)與保護(hù)森林資源的理念相沖突，形成了木材需求與生態(tài)安全之間的矛盾。而推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)可形成區(qū)域化、規(guī)?；?、集約化的人工木材儲(chǔ)備基地[2]，可提高木材產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，從根本上提升自身木材供給能力，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民美好生活對(duì)優(yōu)質(zhì)木材的需求，是維護(hù)生態(tài)安全、緩解國(guó)家木材供需矛盾的重要措施。

1.2 提高森林質(zhì)量，體現(xiàn)服務(wù)功能

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)不單是為提高森林覆蓋率，更是力求培育珍稀樹種與大徑級(jí)用材等多功能森林，進(jìn)一步提高林地綜合生產(chǎn)力，使森林質(zhì)量更加健康、優(yōu)質(zhì)、高效和穩(wěn)定。同時(shí)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是人工林木材儲(chǔ)備，對(duì)天然林的保護(hù)起到一定的資源支持和保障作用[3]，更利于形成穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)其服務(wù)功能如涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化空氣、保持生物多樣性等具有重要意義。

1.3 鞏固脫貧攻堅(jiān)，助力鄉(xiāng)村振興

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)在一定程度上緩解了出現(xiàn)大面積返貧的現(xiàn)象，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興作出貢獻(xiàn)。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)工作的推進(jìn)需要對(duì)林地和林木進(jìn)行流轉(zhuǎn)、收儲(chǔ)，產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)和收儲(chǔ)費(fèi)，林農(nóng)可直接獲得該費(fèi)用，也可將該費(fèi)用用于國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的股份購(gòu)入，以此獲得相應(yīng)的收入。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的實(shí)施帶動(dòng)就業(yè)，造林、撫育、采伐等需要大量勞動(dòng)力，當(dāng)?shù)氐牧洲r(nóng)可就近參與增加收入。

2 國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 保障制度不健全

現(xiàn)階段部分基層政府部門存在內(nèi)部層級(jí)多、工作效率低、決策慢的問(wèn)題，這導(dǎo)致政府在進(jìn)行國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)決策時(shí)需要一段較長(zhǎng)的周期?，F(xiàn)階段大部分地方政府在進(jìn)行國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)時(shí)，大多將提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的核心任務(wù)，忽視了其重要的生態(tài)特性，導(dǎo)致國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)原本的建設(shè)意義和功能相背離。另外，在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)方面出臺(tái)的制度仍較為單一，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，保障制度和政策法規(guī)也欠完善，在一定程度上導(dǎo)致國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)無(wú)據(jù)可依，這些都對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)產(chǎn)生了阻礙[4]。

2.2 建設(shè)資金投入不足

由于政府投入的資金有限，國(guó)家林業(yè)局辦公室及財(cái)政部辦公廳于2015年7月16日發(fā)布了《關(guān)于做好國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)工作的通知》，指出國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式作為創(chuàng)新林業(yè)供給機(jī)制，將PPP模式作為推動(dòng)林業(yè)投融資機(jī)制改革的重要抓手。換言之，就是將當(dāng)?shù)卣?、金融信貸和社會(huì)資本融入國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)中，激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)政府職能變革，提高國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)成效。但社會(huì)資本本是以盈利為目的，面對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模龐大、覆蓋面廣、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、資金回籠慢的特點(diǎn)，以及自然災(zāi)害等不可控因素，很大程度上阻礙了社會(huì)資本的融入，導(dǎo)致建設(shè)資金經(jīng)常出現(xiàn)短缺現(xiàn)象。

2.3 營(yíng)林技術(shù)不高

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，主要涉及儲(chǔ)備林地塊劃定、補(bǔ)植、撫育、采伐4個(gè)過(guò)程。雖然國(guó)家林業(yè)主管部門已經(jīng)出臺(tái)了《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》，但在地塊劃定的過(guò)程中受主觀認(rèn)知和客觀立地條件的影響，劃定條件和標(biāo)準(zhǔn)仍難準(zhǔn)確把握，不符合要求的地塊依舊存在。在建設(shè)過(guò)程中對(duì)采伐木判定、采伐方式和采伐強(qiáng)度的選擇也有爭(zhēng)議，導(dǎo)致非標(biāo)準(zhǔn)的采伐行為時(shí)常發(fā)生，且普遍缺乏大徑級(jí)用材林的培育技術(shù)、種植技術(shù)、土壤改良處理以及保水等技術(shù)，既缺乏常規(guī)樹種的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)，又缺乏專有樹種的特定技術(shù)方法[5]。在營(yíng)林技術(shù)難以提高和規(guī)范的情況下，是否可保證國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，有待商榷。

3 加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的舉措

3.1 加大宣傳力度，提高思想認(rèn)識(shí)

黨中央及國(guó)務(wù)院曾提出：“國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是促進(jìn)民眾經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化民眾生活滿意度，降低我國(guó)對(duì)外依存度的重要手段?！比缃裨谖覈?guó)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)兩手抓的時(shí)代背景下，國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)功在當(dāng)代，利在千秋，具有十分積極的推進(jìn)作用。相關(guān)部門要運(yùn)用多種形式強(qiáng)化宣傳，聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、媒體等線上線下同步宣傳、設(shè)置宣傳點(diǎn)、舉辦宣講會(huì)、入戶發(fā)放宣傳手冊(cè)等方式向?qū)γ癖娖占跋嚓P(guān)信息及政府下發(fā)的有關(guān)文件，提升民眾的參與意識(shí)。對(duì)于新建的國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目，也要求相關(guān)工作人員做好相關(guān)內(nèi)容及法律的宣傳工作，從國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的歷史背景、重要意義、總體思路、總體布局、建設(shè)內(nèi)容、資金籌措、效益評(píng)價(jià)、保障措施等方面進(jìn)行全面解讀，特別針對(duì)民眾最關(guān)心的“林地林木收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用如何兌現(xiàn)、林地流轉(zhuǎn)期滿后林權(quán)歸屬”等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)解答，讓廣大民眾看到國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)對(duì)國(guó)家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的意義，使民眾積極主動(dòng)參與到國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)中。

3.2 健全管理制度，完善政府監(jiān)管

明確國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，是解決生態(tài)安全和木材安全之間相矛盾的有效途徑。故對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)提出了更高的要求，在這種情況下，相關(guān)部門需要提升對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)管理制度的重視，要隨著社會(huì)需求的變化進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)[6]。對(duì)此，在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)制度的完善中，必須遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新發(fā)展理念，結(jié)合地方資源優(yōu)勢(shì)，全面科學(xué)進(jìn)行區(qū)劃布局，有效促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色富民協(xié)調(diào)發(fā)展，助力林業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。林業(yè)部門要形成專班，明確職責(zé)，分區(qū)域安排督導(dǎo)人員督促落實(shí)情況，及時(shí)上報(bào)工作進(jìn)度、下達(dá)工作任務(wù)。特別是在林業(yè)部門與企業(yè)合作的過(guò)程中，林業(yè)部門要逐漸從項(xiàng)目的管理者轉(zhuǎn)換變成項(xiàng)目的監(jiān)督者，充分發(fā)揮監(jiān)管作用，“建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，防范資金風(fēng)險(xiǎn)”列為工作重點(diǎn)機(jī)制，完善《內(nèi)部工作流程》《資金支付內(nèi)部控制規(guī)定》《支票和印章管理制度》《國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)帳制度》等一系列內(nèi)部控制制度，確保資金安全運(yùn)行和建設(shè)成效，這一模式減輕了林業(yè)部門工作負(fù)擔(dān)，更有利于林業(yè)部門進(jìn)行及時(shí)有效的決策，專注解決問(wèn)題。

3.3 創(chuàng)新融資模式，加大資金支撐

不斷探索“林權(quán)抵押+政府增信”“林業(yè)PPP”“龍頭企業(yè)+基地+新型經(jīng)營(yíng)主體+林農(nóng)”等融資模式，在完善政策和合作計(jì)劃時(shí)，政府應(yīng)明確各方職責(zé)，嚴(yán)控收支管理，確保與社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)加強(qiáng)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和林權(quán)抵押擔(dān)保制度，按照人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)利率對(duì)貸款給予全額貼息，將中央基礎(chǔ)建設(shè)投資劃入項(xiàng)目資本金，健全森林保險(xiǎn)機(jī)制，減輕國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)貸款造林的利息負(fù)擔(dān)。除了信貸融資，還可運(yùn)用多種新型融資，吸引各類金融機(jī)構(gòu)加入獲得商業(yè)性金融支持。

3.4 強(qiáng)化營(yíng)林技術(shù)，提高森林質(zhì)量

在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)前，應(yīng)對(duì)外業(yè)調(diào)查人員進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)調(diào)查方法、地塊選擇、采伐木確定和栽培模型設(shè)計(jì)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如現(xiàn)有林改培分提質(zhì)培優(yōu)型和改造培育型2大類，在現(xiàn)地調(diào)查時(shí)，外業(yè)調(diào)查人員往往難以明確判別地塊適用類型，而準(zhǔn)確判定地塊的適用類型對(duì)今后國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)成效以及森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定大有脾益。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)需因地制宜科學(xué)培育，根據(jù)不同立地條件，選擇合適樹種種植。苗木選用Ⅰ、Ⅱ級(jí)合格苗，地徑和苗高2項(xiàng)指標(biāo)均要達(dá)到級(jí)別要求，適宜的樹種和良種壯苗是培育珍貴木材、大徑級(jí)用材林的基礎(chǔ)。在種植和后期撫育過(guò)程中，嚴(yán)格按照《造林技術(shù)規(guī)程》《森林撫育規(guī)程》等實(shí)施。在病蟲害防治方面，要了解種植樹種病蟲害種類、做好預(yù)防，病蟲害發(fā)生時(shí)要立即采取措施，以無(wú)公害防治、生物防治技術(shù)為主，盡可能不施農(nóng)藥。在森林防火方面，以“預(yù)防為主，積極消滅”的原則，制定國(guó)家儲(chǔ)備林防火方案，與地方政府、附近村莊治保委員會(huì)建立區(qū)域性森林防火聯(lián)防組織，加強(qiáng)森林防火隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)設(shè)置生物防火隔離帶、購(gòu)買滅火器具，完善消防器材配置。

3.5 推進(jìn)“國(guó)儲(chǔ)林+”模式，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模龐大，為克服資金周轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題，可推進(jìn)“國(guó)儲(chǔ)林+”的模式帶動(dòng)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)與村集體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合發(fā)展。發(fā)展“國(guó)儲(chǔ)林+林下經(jīng)濟(jì)”模式。發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)周期短，資金回籠快，是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收、實(shí)現(xiàn)不砍樹也致富的成功實(shí)踐，主要分林下種植和林下養(yǎng)殖2種模式。林下種植有“林—菜(菌)”模式、“林—藥”模式、“林—糧(油)”模式、“林—草”模式。林下養(yǎng)殖有“林—禽”模式、“林—畜”模式和特色養(yǎng)殖模式。林下經(jīng)濟(jì)充分利用了國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)地塊廣闊的發(fā)展空間，提高了林業(yè)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)能力。發(fā)展“國(guó)儲(chǔ)林+森林康養(yǎng)”模式。森林康養(yǎng)是利用森林資源與健康養(yǎng)生相結(jié)合的一種新業(yè)態(tài)，將國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)同森林康養(yǎng)基地建設(shè)有機(jī)融合，使國(guó)家儲(chǔ)備林附有更豐富的森林游憩、森林保健的意義，是帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，增加林農(nóng)收入，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要舉措。

3.6 構(gòu)建信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字管理

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模龐大、周期長(zhǎng)，今后對(duì)其管理和監(jiān)測(cè)工作量極大，需消耗大量人力，容易出現(xiàn)工作效率低、工作成果不顯著、工作執(zhí)行力不夠等情況。地理信息系統(tǒng)(GIS)是一門空間數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、管理、分析、計(jì)算和可視化展示的技術(shù)，能夠有效地為林業(yè)信息化管理工作提供技術(shù)支撐，在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)方面，GIS可以有3方面的重要應(yīng)用。林業(yè)專題地圖制圖。通過(guò)ArcGIS、SuperMa、Geoway等工具進(jìn)行林業(yè)專題地圖制作，對(duì)林業(yè)空間信息進(jìn)行抽象符號(hào)化展示、可視化表達(dá)、輔助規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作，直觀展現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的空間信息(如地理位置、地塊形狀、面積大小等)。林業(yè)信息空間分析。GIS具有強(qiáng)大的空間分析模型和算法，為林業(yè)空間數(shù)據(jù)信息分析提供了手段，基于GIS技術(shù)可對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)數(shù)據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)信息查詢(如地塊面積、樹種組成、實(shí)施年限及實(shí)施進(jìn)度等)、統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)據(jù)共享等操作。林業(yè)空間數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)?？臻g數(shù)據(jù)庫(kù)是GIS設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，可界定國(guó)家儲(chǔ)備林的空間范圍、整合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及成果，構(gòu)建以國(guó)家儲(chǔ)備林信息化管理為目標(biāo)的林業(yè)空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以生動(dòng)形象的表現(xiàn)形式，結(jié)合視頻、圖像等多媒體展現(xiàn)方式，為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)提供可視化的信息管理服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)的重要產(chǎn)物，國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的成效對(duì)提高我國(guó)森林質(zhì)量、緩解木材供需矛盾和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起到重要作用。通過(guò)不斷總結(jié)大面積試點(diǎn)建設(shè)的不足之處，如今各地國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)正大規(guī)模興起，相信之后隨著保障制度健全、融資渠道拓寬、民眾參與度增加和營(yíng)林技術(shù)提高等，我國(guó)的儲(chǔ)備林建設(shè)必將有序、穩(wěn)步、健康的發(fā)展，推動(dòng)林業(yè)走向高質(zhì)量發(fā)展的道路。