突發(fā)公共危機(jī)事件中多元主體應(yīng)急協(xié)同困境及對(duì)策研究

潘天楚 常鈺琳 駱靜誼

摘要：近年來(lái)，各類公共危機(jī)頻繁發(fā)生，對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了極大危害，也給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)帶來(lái)了不利影響。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，需要政府主導(dǎo)的多元治理主體的共建、共治、共享。本文選取河南“7·20”特大洪澇災(zāi)害作為案例，運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法進(jìn)行全網(wǎng)數(shù)據(jù)分析與文獻(xiàn)搜集。研究表明，核心主體統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)作用發(fā)揮不力等是目前突發(fā)公共危機(jī)事件中多元主體應(yīng)急面臨的協(xié)同困境，造成困境的原因主要有應(yīng)急協(xié)同理念落后且意識(shí)淡薄、應(yīng)急協(xié)同法制體系建設(shè)不完善等。在此基礎(chǔ)上，提出提升各主體應(yīng)急協(xié)同的參與意識(shí)等突破當(dāng)下應(yīng)急協(xié)同困境的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共危機(jī)；多元主體；應(yīng)急協(xié)同

在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，各種類型的災(zāi)難呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)，應(yīng)急管理的環(huán)境日益復(fù)雜。以洪災(zāi)、旱災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、地震為代表的自然災(zāi)害類突發(fā)公共危機(jī)事件是當(dāng)今世界各國(guó)共同面對(duì)的重要挑戰(zhàn)之一，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展并威脅人類的生存。根據(jù)聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室 （UNDRR）的數(shù)據(jù)，2021年全球共發(fā)生與自然災(zāi)害有關(guān)的災(zāi)難性事件432起，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2 520億美元，其中，44%的災(zāi)害與洪水相關(guān)。

在突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了以中央政府為指導(dǎo)、各級(jí)政府各司其職、社會(huì)組織和人民群眾廣泛參與的應(yīng)急管理體制。然而在實(shí)踐的過(guò)程當(dāng)中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位的 “全能型”單一性危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)模式突出強(qiáng)調(diào)了政府及有關(guān)部門處置應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)對(duì)于全局的把控，不僅在很大程度上限制了多元主體參與應(yīng)急管理協(xié)同功能的發(fā)揮，也在無(wú)形之中制約著我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件能力的提升。本研究試以河南鄭州 “7·20”特大暴雨事件為例，探究突發(fā)公共危機(jī)事件中多元主體應(yīng)急協(xié)同的困境與對(duì)策。

一、多元主體應(yīng)急協(xié)同的現(xiàn)實(shí)困境

本研究選取河南鄭州 “7·20”特大暴雨事件作為案例進(jìn)行研究，首先在各大文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)、政府信息公開(kāi)平臺(tái)、社交媒體平臺(tái)進(jìn)行全網(wǎng)數(shù)據(jù)搜集，然后利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法建立矩陣后生成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖 （詳見(jiàn)圖1），梳理出突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急協(xié)同面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）核心主體統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)作用發(fā)揮不力

在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法中，節(jié)點(diǎn)可以是任何一個(gè)社會(huì)單位或社會(huì)實(shí)體。節(jié)點(diǎn)的屬性決定節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的位置及作用。[1]政府作為大量社會(huì)資源的支配者，能夠在時(shí)間緊急、信息有限的情況下對(duì)災(zāi)害事件作出迅速反應(yīng)并采取行動(dòng)，在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位，是突發(fā)危機(jī)中組織應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，處在核心位置的機(jī)構(gòu)多為政府部門，如應(yīng)急管理部、河南省應(yīng)急廳、河南省防汛辦等，應(yīng)急協(xié)同職能也多集中于不同的政府機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)的不同部門之間。政府本應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)推動(dòng)多方主體協(xié)同合作，但從圖1可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織、企業(yè)、媒體、公眾等主體與政府合作較少，說(shuō)明在現(xiàn)實(shí)中政府未能完全發(fā)揮統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)作用。

（二）社會(huì)力量參與應(yīng)急協(xié)同有限

現(xiàn)代治理體系中，危機(jī)處置不是政府主導(dǎo)的單一管理，而是包括社會(huì)組織、企業(yè)、媒體、公眾等在內(nèi)的多元主體的分層治理。社會(huì)力量具有參與應(yīng)急協(xié)同的意愿和能力，其來(lái)源的多樣性和行為的主動(dòng)性確保了社會(huì)力量在合作網(wǎng)絡(luò)中起到不可替代的輔助作用，是危機(jī)應(yīng)對(duì)中政府重要的合作者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，參與救援行動(dòng)的社會(huì)力量組織分散，社會(huì)組織、企業(yè)、志愿者等主體大多時(shí)候都在單獨(dú)行動(dòng)，組織之間合作的節(jié)點(diǎn)比較少，且合作多集中于同類型組織；參與救援行動(dòng)的專業(yè)救援類社會(huì)組織總體規(guī)模較小，僅占社會(huì)組織總量的4.7%，[2]多為各地消防支隊(duì)進(jìn)行救援，較少看到專業(yè)救援組織身影。

（三）應(yīng)急信息共享溝通不暢

在突發(fā)公關(guān)危機(jī)事件應(yīng)急協(xié)同的全過(guò)程中，各類信息被生產(chǎn)、存儲(chǔ)、分享及擴(kuò)散，協(xié)同的本質(zhì)正是信息的轉(zhuǎn)化利用，通過(guò)各方信息對(duì)稱匹配，消除決策黑箱，以協(xié)同方式將知識(shí)價(jià)值最大化、針對(duì)化，用以處理公共危機(jī)。[3]因此，通過(guò)多方協(xié)同整合共享多元主體掌握的災(zāi)害信息是危機(jī)應(yīng)對(duì)中的重要一環(huán)。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，合作行為多發(fā)生在政府機(jī)構(gòu)和部門間，信息的共享溝通也多存在于政府內(nèi)部，而政府與其他社會(huì)主體間信息交流不暢，存在信息不對(duì)稱。此外，其他社會(huì)主體間信息孤島現(xiàn)象比較明顯，存在大量相互封鎖信息的現(xiàn)象，彼此不能互聯(lián)互通。如圖1所示，企業(yè)與志愿者節(jié)點(diǎn)數(shù)量較少且與其他主體連接不足，各自力量有限卻又不能良好合作，在一定程度上會(huì)貽誤救援時(shí)機(jī)。

二、多元主體應(yīng)急協(xié)同困境的原因

（一）應(yīng)急協(xié)同理念落后且意識(shí)淡薄

一方面，傳統(tǒng)的家長(zhǎng)式觀念讓一些政府部門工作人員至今依然認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)包辦一切社會(huì)事務(wù)，并覺(jué)得信息公開(kāi)可能會(huì)影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因此，突發(fā)公共危機(jī)事件發(fā)生后，公眾被封鎖在真相之外，社會(huì)組織、大眾媒體等社會(huì)力量無(wú)法得到信息與實(shí)情。另一方面，信息來(lái)源的局限和滯后導(dǎo)致危機(jī)事件發(fā)生后社會(huì)力量沒(méi)有參與救援行動(dòng)的主動(dòng)權(quán)，只能被動(dòng)接受政府的命令和派遣，這也對(duì)社會(huì)力量參與救援的效率和有效性造成障礙。

（二）應(yīng)急協(xié)同法制體系建設(shè)不完善

目前，我國(guó)已形成較為完備的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》等一系列法律規(guī)定和政策文件在突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用，但是，關(guān)于社會(huì)主體應(yīng)急協(xié)同方面的法律法規(guī)尚有缺失。此外，現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于社會(huì)主體參與協(xié)助治理重大突發(fā)公共危機(jī)事件的規(guī)定，更多是原則性的，不夠細(xì)致具體，在指導(dǎo)實(shí)踐的過(guò)程中難以被準(zhǔn)確理解并直接運(yùn)用。

（三）應(yīng)急協(xié)同常態(tài)化機(jī)制尚不健全

政府與其他社會(huì)主體之間的合作機(jī)制不夠完善。2008年以來(lái)，應(yīng)急管理體系下的政社合作已經(jīng)建立，但尚處于初級(jí)發(fā)展階段，政府探索與其他社會(huì)主體協(xié)同合作的過(guò)程中不可避免地存在協(xié)同無(wú)力情況。此外，政府與其他社會(huì)主體的協(xié)同合作沒(méi)有形成固定的模式。其他社會(huì)主體與政府開(kāi)始合作往往是在突發(fā)事件發(fā)生后臨時(shí)接收到政府召集才形成，[4]合作形式較為臨時(shí)，政府短期內(nèi)無(wú)法做到聯(lián)絡(luò)統(tǒng)籌和有效引導(dǎo)，使多元主體應(yīng)急協(xié)同無(wú)效性增加，造成資源浪費(fèi)。

（四）應(yīng)急協(xié)同資源配置有短板

一方面，政府與其他社會(huì)主體的資源配置不均。例如，我國(guó)絕大多數(shù)社會(huì)組織從成立到運(yùn)行都受到政府的嚴(yán)格控制，因此，其在組織資源上對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，缺乏獨(dú)立意識(shí)與自主性，自我管理和自我發(fā)展能力相對(duì)不足。另一方面，不同類型社會(huì)組織資源分配不均。有官方背書(shū)的社會(huì)組織如中國(guó)紅十字基金會(huì)能夠在與政府合作的過(guò)程中獲得更多信息、籌集更多資源，而多數(shù)缺乏官方背景的草根社會(huì)組織參與社會(huì)救援的方式更加單一，組織到的資源難以支撐組織參與社會(huì)救援。

三、多元主體應(yīng)急協(xié)同困境的突破

（一）提升各主體的參與意識(shí)

第一，各政府部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)拋棄 “大包大攬”的傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立應(yīng)急協(xié)同的靈活觀念，認(rèn)識(shí)到其他社會(huì)主體在應(yīng)急救援活動(dòng)中發(fā)揮的作用和功能，主動(dòng)向參與社會(huì)救援的其他社會(huì)主體授予相應(yīng)的權(quán)力，建立健全完備的協(xié)作分工機(jī)制，使應(yīng)急協(xié)同更加高效。第二，社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的信念建設(shè)，樹(shù)立起強(qiáng)烈的公益使命感，以促進(jìn)公共利益最大化作為自己的目標(biāo)價(jià)值取向，注重培養(yǎng)組織成員的社會(huì)關(guān)懷度與責(zé)任心。只有政府?dāng)y手社會(huì)力量打造多元共治共享格局，使得多元主體充分參與社會(huì)治理，整合社會(huì)資源，才能建成高效的現(xiàn)代化應(yīng)急協(xié)同體系。

（二）提升制度水平

第一，要厘清政府與其他社會(huì)主體在參與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中的角色與責(zé)任，制定規(guī)范性文件，對(duì)各自的職責(zé)界限合理分配，明確各主體的基本權(quán)利和義務(wù)、參與途徑與范圍。建立社會(huì)組織的準(zhǔn)入退出機(jī)制對(duì)于充分發(fā)揮社會(huì)主體公益性、靈活性、專業(yè)化與支援性的專長(zhǎng)具有重要意義。第二，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。[5]政府要區(qū)分專業(yè)領(lǐng)域建立突發(fā)公共危機(jī)事件救援分層分類機(jī)制，推動(dòng)形成政社救援力量共同訓(xùn)練、協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，增強(qiáng)危機(jī)協(xié)同作戰(zhàn)處置能力。

（三）加強(qiáng)常態(tài)化機(jī)制建設(shè)

政府應(yīng)推動(dòng)政社合作機(jī)制建設(shè)向縱深發(fā)展，重視社會(huì)力量參與，展現(xiàn)對(duì)社會(huì)力量信任的態(tài)度，并建立穩(wěn)定的政社合作模式。第一，政府要鼓勵(lì)、支持其他社會(huì)主體進(jìn)入應(yīng)急協(xié)同體系，倡導(dǎo)社會(huì)力量在突發(fā)公共危機(jī)事件中的各個(gè)環(huán)節(jié)中承擔(dān)更多責(zé)任，并主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)力量參與救援風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、援助方案制定、人員物資調(diào)配等具體流程。第二，政府應(yīng)完善政府與社會(huì)力量的溝通交流機(jī)制，建立具有權(quán)威性的信息發(fā)布平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)與其他社會(huì)主體的數(shù)據(jù)共享，使其能夠在危機(jī)事件發(fā)生后及時(shí)了解最新消息及時(shí)救援。

（四）優(yōu)化資源配置

資源依賴?yán)碚摵鸵话憬粨Q理論認(rèn)為，資源不足是組織合作的動(dòng)力，因此應(yīng)對(duì)公共危機(jī)需要構(gòu)建公共權(quán)力和社會(huì)資本并存、軟硬兼?zhèn)涞恼蠙C(jī)制。[6]第一，政府應(yīng)當(dāng)充分利用其處于社會(huì)應(yīng)急協(xié)同核心地位的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)法律、政策、制度有效整合政府與社會(huì)組織的資源力量，利用公權(quán)力對(duì)資源進(jìn)行合理調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)效用最大化。第二，要促進(jìn)具有官方背景的社會(huì)組織與民間草根社會(huì)組織之間的合作，使具有官方背景、擁有更多信息的社會(huì)組織和具有親民性、社會(huì)公信力的草根社會(huì)組織能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，做到信息與社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

四、結(jié)束語(yǔ)

在全球化浪潮不可逆轉(zhuǎn)的今天，世界各國(guó)突發(fā)公共危機(jī)事件的發(fā)生頻度、廣度都在不斷提高，不能僅僅依靠政府的單一力量進(jìn)行應(yīng)急管理，也不能只是憑借本國(guó)力量來(lái)進(jìn)行危機(jī)治理。在全球性的突發(fā)公共危機(jī)事件中，每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的多元主體都應(yīng)該盡最大可能調(diào)動(dòng)社會(huì)資源協(xié)同應(yīng)對(duì)全球治理危機(jī)，構(gòu)建全世界、全政府、全社會(huì)的危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。

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