人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展分析

趙妍

摘要：在我國人口老齡化進(jìn)程加快、老齡人口規(guī)模日益龐大、傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生變化的情況下，如何發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)成為擺在各級政府面前的重大課題。黨的十九大報(bào)告提出，應(yīng)積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)；服務(wù)發(fā)展

人口老齡化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。在人口老齡化的背景下，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在很多問題，例如養(yǎng)老服務(wù)體系不夠完善、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高等?；诖?，本文對養(yǎng)老服務(wù)存在的問題進(jìn)行分析，并提出解決建議，以期促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

一、我國應(yīng)對老齡化措施

根據(jù)聯(lián)合國 《世界人口展望2018》預(yù)測，全球老齡人口比例將從2018年的14%上升到2040年的25%，其中中國將成為全球人口老齡化最快的國家。面對我國老齡化的嚴(yán)峻形勢，國家制定了一系列積極應(yīng)對人口老齡化的政策措施。2017年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》 （以下簡稱 《規(guī)劃》），對我國應(yīng)對人口老齡化作出戰(zhàn)略部署?！兑?guī)劃》明確了我國積極應(yīng)對人口老齡化的總體思路、基本原則和主要目標(biāo)，提出了一系列重大政策措施和重點(diǎn)任務(wù)。第一，堅(jiān)持積極應(yīng)對人口老齡化的基本原則?！兑?guī)劃》把積極應(yīng)對人口老齡化作為新時(shí)代我國社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，提出了一系列具體政策措施，為我國積極應(yīng)對人口老齡化提供了基本遵循。第二，明確提出我國積極應(yīng)對人口老齡化的總體目標(biāo)。《規(guī)劃》指出：到2025年，老年人參與社會(huì)發(fā)展的途徑更加暢通，老年人權(quán)益保障制度更加完善，老年友好型社會(huì)基本建成；到2035年，養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境更加完善，養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全，老年人得到更加全面、更有質(zhì)量、更加充分的照顧和服務(wù)；到2050年，全面建成具有中國特色、時(shí)代特征、世界水平的積極應(yīng)對人口老齡化體系。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

中國是世界上唯一一個(gè)老年人口超過2億的國家，是世界上最大的 “未富先老”國家。目前，中國65歲以上的老年人口已達(dá)1.76億人，占總?cè)丝诘?0.8%，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到18%左右，2050年將達(dá)到34.8%。《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告 （2019）》顯示，目前，中國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)正在積極探索，逐步完善。2016年10月，民政部、財(cái)政部印發(fā) 《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》，明確在全國選擇30個(gè)縣 （市、區(qū)）開展養(yǎng)老服務(wù)綜合改革試點(diǎn)。2019年7月，民政部、財(cái)政部印發(fā) 《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，明確提出，到2020年，力爭初步建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，全國已有20個(gè)省 （自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)了地方政府養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃或指導(dǎo)意見。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和老齡化程度的不斷加深，我國老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求也日益多元化和個(gè)性化。近年來，各地大力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，推動(dòng)醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源深度融合。但是從整體上看，我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還面臨著總量不足、質(zhì)量不高等問題。

三、當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)面臨的問題

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率不高

與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前發(fā)展的重點(diǎn)。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化快速發(fā)展期，2014年底全國60歲及以上老年人口達(dá)到2.49億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)14.2%，而與之相對應(yīng)的是，國家財(cái)政投入不斷增加，2013年財(cái)政投入達(dá)4017億元，占同期全國財(cái)政總支出的8.9%；養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，目前全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)超過86萬張。[1]但是從2014年底我國老年人口與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的比例來看，目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)與老年人數(shù)量的比例僅為2.2∶1。從當(dāng)前的情況來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展并不順利。我國當(dāng)前有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)近2萬家 （包括公辦和民辦），床位總量為126.5萬張，但目前實(shí)際入住的僅有63.3萬張。這一數(shù)據(jù)雖然比2013年底有所增加，但仍低于老年人數(shù)量的增幅。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施及服務(wù)有待改善

機(jī)構(gòu)設(shè)施及服務(wù)是老人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要考慮因素，也是影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)入住率的重要因素。調(diào)查結(jié)果顯示，選擇 “硬件設(shè)施”作為主要考慮因素的老人占到了48.5%；選擇 “服務(wù)水平”和 “管理制度”的老人分別占到了27.5%和21.9%。就硬件設(shè)施而言，有80.5%的老人選擇 “居住環(huán)境”，“醫(yī)療條件”“服務(wù)質(zhì)量”分別占到了48.2%和37.3%。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)老人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擔(dān)憂集中在以下幾個(gè)方面：

1.沒有醫(yī)療條件：有78.5%的老人認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有醫(yī)療條件，近半數(shù)的老人希望能夠在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)建立醫(yī)療服務(wù)站點(diǎn)。

2.缺少必要的娛樂活動(dòng)設(shè)施：有70.2%的老人認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置必要娛樂設(shè)施，有36.8%的老人希望能夠在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)增加一些適合老年人群體參加的文化娛樂活動(dòng)。

3.缺少相應(yīng)的醫(yī)療資源：有74.5%的老人認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該配備相應(yīng)醫(yī)療資源，但僅有14.8%能提供這樣的服務(wù)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)不高

養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)不高，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)意識(shí)不強(qiáng)。從養(yǎng)老服務(wù)人員的從業(yè)現(xiàn)狀來看，我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員數(shù)量眾多，其中也不乏一些素質(zhì)較高、專業(yè)能力較強(qiáng)的工作人員。但由于這些從業(yè)人員缺乏養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)知識(shí)，在工作中難以做到 “以人為本”，使得他們在開展工作時(shí)無法更好地滿足老年人的實(shí)際需求，甚至影響老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任度和滿意度。

2.養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)技能專業(yè)知識(shí)。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員大多為非專業(yè)出身，很多人缺乏養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識(shí)，這在一定程度上影響了養(yǎng)老服務(wù)人員的工作質(zhì)量。另外，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低也是影響?zhàn)B老服務(wù)水平提高的重要因素。從我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員來看，普遍存在學(xué)歷較低、專業(yè)能力不強(qiáng)等問題。[2]從年齡上來看，以中青年為主，他們大多沒有接受過系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)或教育；從文化程度上來看，中高等文化程度偏少；從年齡結(jié)構(gòu)上來看，老年服務(wù)從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)偏大 （主要集中在50歲以上）；從學(xué)歷結(jié)構(gòu)上來看，受教育程度較低。由于缺乏專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，導(dǎo)致目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)普遍不高。目前，我國從事養(yǎng)老服務(wù)的人員主要是經(jīng)過短期培訓(xùn)之后上崗工作的非專業(yè)背景人員。這些人員缺乏對老年人生活、生理、心理等方面特點(diǎn)的研究，使得他們無法為老年人提供個(gè)性化的專業(yè)服務(wù)。

（四）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)籌資渠道單一

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源主要包括以下幾種：第一，政府投入，即國家對社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政投入；第二，社會(huì)捐贈(zèng)；第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金；第四，民間資本投入；第五，社會(huì)保險(xiǎn)資金投入。近年來，我國逐漸加大了對社會(huì)福利事業(yè)的支持力度，但由于傳統(tǒng)觀念、企業(yè)經(jīng)營效益等因素的影響，使我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在資金來源方面仍面臨許多問題。

四、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的對策建議

（一）強(qiáng)化政策保障，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

在國家層面明確養(yǎng)老服務(wù)的基本政策。建議國家出臺(tái)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)和保障措施等內(nèi)容，制定出相應(yīng)的實(shí)施辦法和具體的支持政策。

加大各級政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入力度。各級政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，合理確定公共財(cái)政對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入重點(diǎn)，加大財(cái)政資金投入力度，并將其作為重要考核指標(biāo)。

將居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。針對城市、農(nóng)村地區(qū)老年人生活照料、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等方面存在的不同特點(diǎn)，因地制宜地制定居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃和具體措施。

建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作相結(jié)合的多元投入機(jī)制。進(jìn)一步完善政府投入、社會(huì)籌資、個(gè)人投資相結(jié)合的多元化投資體系，拓寬籌資渠道，形成多元化、多層次的社會(huì)支持體系，以此加大對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持力度。針對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營管理等方面存在的問題，進(jìn)一步明確政府扶持政策，建立健全政府扶持政策體系，加大對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在土地使用、稅費(fèi)減免等方面的優(yōu)惠力度。

（二）創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給模式

加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)。[3]社區(qū)是老年人最主要的生活場所，也是為老年人提供社會(huì)化服務(wù)的主要平臺(tái)。鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)嵌入式、小型化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，充分利用社區(qū)現(xiàn)有的服務(wù)資源，提供專業(yè)化、精細(xì)化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。

完善家庭養(yǎng)老支持體系。加快推進(jìn) “三社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)工作，探索 “社工+義工”服務(wù)模式，建立健全志愿服務(wù)激勵(lì)回饋機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

鼓勵(lì)發(fā)展多層次養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在新建小區(qū)和老舊小區(qū)改造中統(tǒng)籌考慮建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，鼓勵(lì)社會(huì)力量利用閑置資源舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)展養(yǎng)老床位；推動(dòng) “互聯(lián)網(wǎng)+”與養(yǎng)老相結(jié)合，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和應(yīng)用；加快建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)社會(huì)力量在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作；積極發(fā)展老年醫(yī)療護(hù)理事業(yè)和老年康復(fù)輔具產(chǎn)業(yè)；在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心試點(diǎn)開展居家失能老人家庭照護(hù)者的專業(yè)化培訓(xùn)項(xiàng)目；推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與老年養(yǎng)護(hù)院合作共建項(xiàng)目。

（三）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

加大對現(xiàn)有職業(yè)院校、技工學(xué)校和民辦學(xué)校的投入力度，為培養(yǎng)養(yǎng)老護(hù)理人才創(chuàng)造條件。加快制定出臺(tái)相關(guān)政策措施，明確政府對從事養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)教育和培訓(xùn)的院校、企業(yè)等方面的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與支持政策，落實(shí)國家對職業(yè)院校、技工學(xué)校畢業(yè)生從事護(hù)理工作的學(xué)費(fèi)資助政策和有關(guān)優(yōu)待政策。

建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才激勵(lì)機(jī)制，將養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)進(jìn)行對接；將從業(yè)人員納入全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育體系，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員參加專業(yè)技術(shù)資格考試、執(zhí)業(yè)注冊、繼續(xù)教育等活動(dòng)；鼓勵(lì)有條件的企業(yè)和機(jī)構(gòu)為從業(yè)人員提供學(xué)歷提升和職業(yè)培訓(xùn)。

（四）建立多元化籌資渠道

強(qiáng)化政府投入。政府對養(yǎng)老服務(wù)的投入是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要保障。應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政投入力度，提高資金使用效益。[4]要堅(jiān)持民生為本、就業(yè)為先，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政支出效率，做到有限的資金用在刀刃上。要對各級政府進(jìn)行考核，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位。政府要不斷加大對養(yǎng)老服務(wù)的投入力度，讓老年人能夠享受到更加優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的養(yǎng)老服務(wù)。

發(fā)揮社會(huì)力量作用。以 “政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”為原則，以滿足老年人需求為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給。通過出臺(tái)相關(guān)扶持政策和激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過捐資捐物、提供服務(wù)等形式參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)；鼓勵(lì)引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司開發(fā)針對老年人的商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；引導(dǎo)社會(huì)組織開展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，培育居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場；充分發(fā)揮市場主體作用，支持各類企業(yè)以獨(dú)資、合資、合作等形式參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革；支持社會(huì)組織與有資質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展合作。

探索多元籌資機(jī)制。積極探索 “長期護(hù)理保險(xiǎn)+醫(yī)療救助”等多種形式的多層次保障模式。進(jìn)一步完善老年人長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)多元化的商業(yè)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，滿足多層次醫(yī)療保障需求。

五、結(jié)束語

人口老齡化是世界各國都必須面對的重大社會(huì)問題，我國作為人口老齡化程度較高的國家，也必須直面這一問題。這是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要全社會(huì)共同努力，加大資金投入和政策支持力度，提高養(yǎng)老服務(wù)供給能力和水平。

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