對美國武器裝備競爭性采購發(fā)展的研究與思考

黃李昊 /中國航天科技集團(tuán)有限公司

崔永雙、楊婷 /航天工程咨詢（北京）有限公司

邊明明 /中國空間技術(shù)研究院

當(dāng)前，競爭性采購模式在我國裝備采購領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)，競爭范圍和層次不斷深入。毋庸置疑，合理有序的競爭對推進(jìn)裝備發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、質(zhì)量提升和成本降低，以及壯大國防工業(yè)基礎(chǔ)、培育國防工業(yè)力量等具有積極的促進(jìn)作用。

然而忽略國防科技工業(yè)的特殊性，過分強(qiáng)調(diào)競爭，也會(huì)帶來一系列的問題。如多源研制生產(chǎn)，重復(fù)投入，造成國家資源浪費(fèi)；原始性前沿性創(chuàng)新積極性不足；競爭對成本的抑制帶來的供應(yīng)鏈和產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定性的沖擊影響；競爭可能導(dǎo)致的技術(shù)方案的過度優(yōu)化或者創(chuàng)新技術(shù)的謹(jǐn)慎使用；競爭引發(fā)的行業(yè)內(nèi)和行業(yè)之間的抗?fàn)幰庾R導(dǎo)致的技術(shù)溝通和交流受阻；微小企業(yè)無法進(jìn)入競爭行列，而傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)為了尋求更多競爭機(jī)會(huì)而被迫消減主業(yè)資源，導(dǎo)致傳統(tǒng)核心競爭力的下降，甚至使得多年來形成的分工明確的武器裝備科研生產(chǎn)布局變得分散、瑣碎，從而影響武器裝備技術(shù)的進(jìn)步。本文通過對美國武器裝備競爭性采購特點(diǎn)的分析研究，提出了我國武器裝備競爭性采購的幾點(diǎn)建議。

一、美國武器裝備競爭性采購特點(diǎn)

1.維持武器裝備競爭態(tài)勢是其基本政策主張

美國一直將競爭作為指導(dǎo)武器裝備采辦活動(dòng)的基本主張，并持續(xù)出臺相關(guān)武器裝備采辦和國防工業(yè)政策以維持武器裝備市場的競爭態(tài)勢。美國頒布的《2009 年武器系統(tǒng)采辦改革法》規(guī)定，在每一個(gè)重大采辦項(xiàng)目全生命周期的“主包和分包層面上，必須要有競爭或競爭選項(xiàng)”，“要保證主承包商在進(jìn)行重大武器系統(tǒng)的主要分系統(tǒng)和部件的研發(fā)和制造外包決策時(shí)，能夠‘充分而平等地對待’除自己以外的所有合格供應(yīng)商”。2010 年、2012 年、2015年度頒布的“更佳購買力”（BBP）1.0 計(jì)劃、2.0計(jì)劃和3.0 計(jì)劃，均將“促進(jìn)有效競爭”作為核心戰(zhàn)略之一，突出強(qiáng)調(diào)維持競爭態(tài)勢，并適應(yīng)新形勢提出推進(jìn)競爭的新舉措。美國國防部于2015 年和2017 年連續(xù)發(fā)布了兩版5000.02 指示《國防采辦系統(tǒng)的運(yùn)行》，強(qiáng)調(diào)“在一個(gè)技術(shù)項(xiàng)目、服務(wù)合同或采辦項(xiàng)目的整個(gè)過程中，在可能的情況下，要最大限度地維持經(jīng)濟(jì)有效性，在主承包商和分承包商兩個(gè)層次開展競爭”。

2.實(shí)際推行靈活快捷高效的武器裝備采辦模式

美國法律在強(qiáng)制國防部武器裝備采辦合同按照法定程序進(jìn)行競爭的同時(shí)，一直為競爭豁免留著很大余地。如允許在只有1 家合格供應(yīng)商、需求緊迫而競爭會(huì)延誤合同簽訂、維持國防工業(yè)穩(wěn)定和應(yīng)急動(dòng)員能力所必需等情況下，可以免除競爭。其中將只有1 家合格供應(yīng)商作為免除競爭的法定條件，為國防部在正常采辦中采用非競爭合同留下了很大余地。美國2015 年和2017 年連續(xù)發(fā)布的兩版5000.02 指示中雖然強(qiáng)調(diào)“在一個(gè)技術(shù)項(xiàng)目、服務(wù)合同或采辦項(xiàng)目的整個(gè)過程中，在可能的情況下，要最大限度地維持經(jīng)濟(jì)有效性，在主承包商和分承包商2 個(gè)層次開展競爭”，但明確了“在可能的情況下”這一前提，為競爭豁免留有很大的余地。

2015 年美國頒布5000.02 指示，對國防采辦程序的原有流程框架進(jìn)行了重構(gòu)，取消原來單一的采辦模式，實(shí)施多類型的采辦模式，構(gòu)建了6 種國防采辦項(xiàng)目模型。2020 年美國國防采辦程序再次進(jìn)行調(diào)整改革，將國防部5000.02 指示多年慣用的名稱《國防采辦系統(tǒng)的運(yùn)行》變更為《適應(yīng)性采辦框架的運(yùn)行》，對原有6 種采辦項(xiàng)目模型進(jìn)行了整合，推出了6 種采辦路徑，新增了“中層采辦”路徑，該路徑通過裁剪冗余采辦程序、大量復(fù)用現(xiàn)有技術(shù)、依托現(xiàn)有的成熟武器系統(tǒng)平臺進(jìn)行升級或加裝，以形成敏捷高效經(jīng)濟(jì)的解決方案，及時(shí)向戰(zhàn)場投送新的作戰(zhàn)能力。國防采辦路徑和業(yè)務(wù)管理更靈活自主，也更精簡快捷有效，可根據(jù)各類采辦項(xiàng)目的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)“量體裁衣”，壓縮傳統(tǒng)采辦程序、提升采辦效率，以應(yīng)對未來戰(zhàn)場環(huán)境的高度不確定性、實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)能力的快速提升，這是美國“基于效果”戰(zhàn)略模式的必然要求。

3.武器裝備采辦競爭更多地集中在前期階段

武器裝備研制的核心內(nèi)容是新技術(shù)的應(yīng)用和新方案的工程化實(shí)現(xiàn)，所以只有在前期階段競爭中的獲勝者，才有可能在后期階段具有承研承制的資格。因此，武器裝備研制前期階段采辦競爭相對較多，而后期階段競爭較少，很多情況下，一旦研制合同甚至技術(shù)研發(fā)合同簽訂，也就意味著在項(xiàng)目的后續(xù)階段和全生命周期中，難以再開展競爭。

武器裝備研制后期階段開展競爭，費(fèi)用投入巨大，可能得不償失。以美國2 家主戰(zhàn)飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)供應(yīng)商通用電氣公司和普惠公司為例。20 世紀(jì)末，在F-35 飛機(jī)研制中，國會(huì)一再堅(jiān)持兩家公司研制一主（普惠公司的F135）一備（通用電氣/羅羅公司F136）2 種型號的發(fā)動(dòng)機(jī)，以備采購競爭。從2007 年起，國防部正式提出取消給備用發(fā)動(dòng)機(jī)F136 的經(jīng)費(fèi)投入，但國會(huì)不同意。2010 年，國防部通過數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為備份發(fā)動(dòng)機(jī)F136 的研制還需再投入大量資金，未來的競爭未必可以節(jié)省下這筆費(fèi)用，因而堅(jiān)持取消，國會(huì)最終同意，使得F-35飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)的供應(yīng)商由原來的“雙源”轉(zhuǎn)為“孤源”。

4.不同類型武器裝備競爭存在較大差距

在美國，經(jīng)過長期的演化，艦船、坦克、導(dǎo)彈等成熟武器裝備及技術(shù)的研制和生產(chǎn)能力布局已經(jīng)定型，并相對集中在少數(shù)供應(yīng)商手中，用戶與供應(yīng)商的關(guān)系也已經(jīng)固化，遏制了新的競爭力量的誕生和入市，這些領(lǐng)域研發(fā)的各個(gè)階段，真正意義上的競爭機(jī)會(huì)不多。但像無人系統(tǒng)等正在崛起的新類型武器裝備以及新材料、信息技術(shù)等不斷創(chuàng)新的技術(shù)，由于研制和生產(chǎn)能力布局尚未定型，現(xiàn)實(shí)和潛在的供應(yīng)源較多，能夠也可以進(jìn)行相對充分的開展競爭。

5.不苛求國防工業(yè)各領(lǐng)域保持競爭格局

美國法律雖然要求每種武器裝備、技術(shù)和關(guān)鍵配套領(lǐng)域至少保持2 個(gè)供應(yīng)商，即“雙源”制，以維持競爭態(tài)勢，但這一政策需要國家額外支出經(jīng)費(fèi)。因此，多年來美國國防部一直允許諸如航母、大型通用型軍用飛機(jī)等工業(yè)能力處于“孤源”狀態(tài)，尤其是近幾年，又將兩棲戰(zhàn)艦、艦船核動(dòng)力、火箭發(fā)射場等變?yōu)椤肮略础薄Ｃ绹鴩啦拷忉屗?006 年批準(zhǔn)2 個(gè)專門服務(wù)于國防部的中重型運(yùn)載火箭發(fā)射業(yè)務(wù)合并（即從“雙源”變?yōu)椤肮略础保r(shí)稱：“有些人將以消費(fèi)者為中心且不觸犯反壟斷法作為判據(jù)，但國防部卻要考慮更大的潛在利益，這種利益大于可能喪失的競爭，如有利于共享技術(shù)、創(chuàng)新性設(shè)計(jì)方法、節(jié)約費(fèi)用和勞動(dòng)力等，從而能夠更好地確保進(jìn)入太空的能力?！?/p>

二、對我國武器裝備競爭性采購的思考

為適應(yīng)動(dòng)態(tài)多變的軍事需求，支撐美軍“基于效果”的戰(zhàn)略模式，美國對其長期采用的“一刀切”的武器裝備采辦模式進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)施靈活快捷有效的采辦模式。我們也應(yīng)當(dāng)理性看待武器裝備市場的壟斷與競爭，構(gòu)建有序高效的競爭環(huán)境，完善國防知識產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配機(jī)制，謹(jǐn)慎對待競爭，分類分層分階段競爭。

1.理性看待武器裝備市場的壟斷與競爭

武器裝備有著不同于其他商品的特殊性，如事關(guān)國家安全利益、國家計(jì)劃主導(dǎo)、用戶主體單一、產(chǎn)品品種和數(shù)量規(guī)模小、技術(shù)高度復(fù)雜、對創(chuàng)新要求高等。由此導(dǎo)致武器裝備研制生產(chǎn)周期長，新系統(tǒng)換代頻次低，在某些領(lǐng)域的武器裝備市場上，由于新的競爭機(jī)會(huì)出現(xiàn)困難，市場供應(yīng)主體的數(shù)量規(guī)?？s減，競爭態(tài)勢惡化，市場失去了開展競爭的技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)，從而固化了國防工業(yè)的非競爭態(tài)勢。但是，這種非競爭態(tài)勢本身就是由武器裝備市場的特殊性決定的，是武器裝備市場競爭性需求不足與競爭性供應(yīng)源不足相互作用的結(jié)果，我們應(yīng)當(dāng)理性看待，不必風(fēng)聲鶴唳，草木皆兵。

2.積極構(gòu)建靈活便捷有序高效的競爭環(huán)境

國防工業(yè)部門與軍方應(yīng)建立長效協(xié)同機(jī)制，著力構(gòu)建合理的、適度的、有序的競爭環(huán)境，在當(dāng)前我國武器裝備技術(shù)水平仍相對比較落后的形勢下，充分發(fā)揮新型舉國體制制度優(yōu)勢，依托傳統(tǒng)優(yōu)勢力量開展武器裝備研制生產(chǎn)，攻克制約我國武器裝備發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，提升武器裝備技術(shù)水平、供給能力和供給質(zhì)量。同時(shí)構(gòu)建有序高效的競爭環(huán)境，軍民通用的標(biāo)準(zhǔn)體系，將武器裝備配套體系融入國家工業(yè)能力之中，形成強(qiáng)大的、靈活的武器裝備供應(yīng)能力。

3.完善國防知識產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配機(jī)制

在國防工業(yè)領(lǐng)域合理有序競爭的前提下，要注意技術(shù)專利的合理保護(hù)，加強(qiáng)對原始創(chuàng)新者的利益保護(hù)。在國防科技成果歸國家所有的基礎(chǔ)之上，準(zhǔn)確把握新形勢、新特點(diǎn)，深化知識產(chǎn)權(quán)改革，從政策上明確國防科研的產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分配以及相關(guān)責(zé)任，破除制約知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展的障礙，推動(dòng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)取得突破性進(jìn)展，完善國防知識產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配機(jī)制，呵護(hù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

4.推動(dòng)武器裝備競爭采辦分類分級分階段實(shí)施

謹(jǐn)慎策劃競爭實(shí)施范圍和實(shí)施程度，建議在武器裝備領(lǐng)域開展分類分層次分階段競爭，高效利用國家資源，促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用和國防裝備質(zhì)量提升。

分類競爭。一是取消投入大、專業(yè)性強(qiáng)、傳統(tǒng)分工優(yōu)勢明顯，以及關(guān)乎人民群眾安全、影響社會(huì)治安穩(wěn)定的項(xiàng)目的競爭，由傳統(tǒng)優(yōu)勢單位直接承研制造，軍方加強(qiáng)質(zhì)量、進(jìn)度、成本監(jiān)管。二是強(qiáng)化投入較小、技術(shù)成熟度高的裝備項(xiàng)目，以及正在崛起的新類型武器裝備等領(lǐng)域的競爭。

分層次競爭。一是弱化總包層面的競爭，經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，各領(lǐng)域分別在一定程度上形成了技術(shù)優(yōu)勢明顯、供應(yīng)鏈體系穩(wěn)定的傳統(tǒng)優(yōu)勢總包單位，總包層面開展競爭不僅投入巨大造成國家資源的浪費(fèi)，還會(huì)造成現(xiàn)有武器裝備科研生產(chǎn)布局的混亂。二是在分包層面，尤其是一些技術(shù)成熟度較高，存在較多市場主體的零部件配套領(lǐng)域，強(qiáng)化競爭實(shí)施廣度和深度。

分階段競爭。一是針對武器裝備研制生產(chǎn)不同階段的特點(diǎn)，采取不同的采辦模式。二是強(qiáng)化技術(shù)預(yù)先研究階段的競爭，以技術(shù)預(yù)先研究階段競爭結(jié)果牽引項(xiàng)目研制分工，以確保技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的連續(xù)性和可靠性。三是弱化系統(tǒng)研制階段的競爭，因?yàn)橄到y(tǒng)研制需要投入大量的資源，這個(gè)階段的競爭可能會(huì)造成國家資源的巨大浪費(fèi)。四是謹(jǐn)慎對待武器裝備生產(chǎn)以及既有裝備續(xù)產(chǎn)、改進(jìn)升級和全壽命周期技術(shù)支持階段的競爭，因?yàn)槲淦餮b備數(shù)量需求的不穩(wěn)定不確定性，引入競爭可能會(huì)造成能力的重復(fù)投入，造成國家資源的巨大浪費(fèi)?！?/p>