事業(yè)單位深入推進(jìn)全面預(yù)算管理應(yīng)用的策略研究

文/陽琳 （浙江省地質(zhì)院）

全面預(yù)算管理具有涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及多個(gè)領(lǐng)域的特點(diǎn)，從政府基層單位，單位內(nèi)部人員離不開全面預(yù)算管理。現(xiàn)階段，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化程度逐漸提高，舊的預(yù)算管理體系已不能滿足社會發(fā)展的要求，基層財(cái)政部門需要通過優(yōu)化預(yù)算，實(shí)現(xiàn)各類資源的有效整合，提高財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)各項(xiàng)政策有效實(shí)行，進(jìn)而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，增強(qiáng)事業(yè)單位服務(wù)社會的效果。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理概述

（一）全面預(yù)算管理內(nèi)容

全面預(yù)算管理的內(nèi)容是指，事業(yè)單位在進(jìn)行財(cái)務(wù)資金管理過程中，從資金的用途，如收支情況和社會服務(wù)工作等方面，為事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算提供強(qiáng)有力的支撐作用。事業(yè)單位進(jìn)行全面預(yù)算管理主要以年度為周期，按照財(cái)務(wù)使用狀態(tài)，對財(cái)務(wù)作出科學(xué)規(guī)劃，包含單位內(nèi)部各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理內(nèi)容，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算績效考核等，只有保證各部門之間的工作協(xié)調(diào)、有效、有序地進(jìn)行，才能保證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展。只有這樣，事業(yè)單位才能真正體現(xiàn)治理能力，才能為我國的治理體系和能力的現(xiàn)代化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）全面預(yù)算管理特點(diǎn)

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特點(diǎn)有三點(diǎn)，分別是全員特性，全方位特性和全流程特性。全員特性是指在進(jìn)行編制預(yù)算目標(biāo)的過程中，需要全體員工的共同努力，將整體預(yù)算管理的目標(biāo)逐步細(xì)分，將各個(gè)部門的權(quán)責(zé)分開，分工明確，任務(wù)相互聯(lián)系，以保證每個(gè)人員都能在全面預(yù)算管理規(guī)定內(nèi)，實(shí)現(xiàn)單位效益最優(yōu)化配置。全方位特性指的是全面預(yù)算管理覆蓋了內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動，全面保障了各部門資金的完備和安全，并使資金能夠得到科學(xué)、高效的運(yùn)用和管理。全流程特性就是對事業(yè)單位所有與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的工作進(jìn)行全面預(yù)算管理，包括事前審核、事中控制和事后評估。全面保證財(cái)務(wù)管理的合規(guī)性和準(zhǔn)確性，并能有效地加強(qiáng)單位內(nèi)部管理。

二、事業(yè)單位應(yīng)用全面預(yù)算管理的意義

（一）發(fā)揮財(cái)政資金應(yīng)有效能

事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理，可以讓各部門對內(nèi)部財(cái)務(wù)收支情況有一個(gè)較好的了解。財(cái)務(wù)工作人員要合理地統(tǒng)計(jì)、預(yù)測和分析年度預(yù)算，盡可能地預(yù)測資金運(yùn)用中可能存在的問題，并根據(jù)存在的問題，提出相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整方案，并對一些不合理的開支進(jìn)行整合和優(yōu)化。同時(shí)，通過科學(xué)的規(guī)劃，可以有效地提升政府的行政管理水平，提高財(cái)政資金的利用效率，將更多的資金投向民生。目前，國家中、西部落后地區(qū)的財(cái)政收入十分緊張，要充分利用有限的財(cái)政預(yù)算，發(fā)揮出全面預(yù)算管理實(shí)際能效。

（二）提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力

中國目前正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，但由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，導(dǎo)致我國的財(cái)政管理與財(cái)政管理制度格格不入，因此事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理與現(xiàn)代實(shí)際發(fā)展情況并未完全匹配。為了適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的步伐，需要政府機(jī)關(guān)在財(cái)政預(yù)算管理上進(jìn)行改革，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，借鑒優(yōu)秀預(yù)算在為人民服務(wù)的過程中，有數(shù)據(jù)可供參考，體現(xiàn)某一方面的投入和產(chǎn)出，為更好地監(jiān)管提供支持。事業(yè)單位的全面預(yù)算管理，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高單位的內(nèi)部管理水平，最大限度地優(yōu)化收支差距，減少不必要的開支。

（三）提高政府管理水平

單位的全面預(yù)算管理是機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的關(guān)鍵，其編制、上報(bào)、落實(shí)是各級機(jī)關(guān)單位的主要責(zé)任。各級各部門和基層單位按照要求，按照制度逐步實(shí)施，在預(yù)算管理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在預(yù)算管理的實(shí)施中，管理層發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，管理部門要將預(yù)算管理的目標(biāo)分散到各個(gè)部門，然后再落實(shí)到各工作人員。多數(shù)事業(yè)單位沒有經(jīng)濟(jì)收入，對政府的資金撥款依賴程度很高。因此，合理使用財(cái)政預(yù)算管理制度，可以最大限度地優(yōu)化財(cái)政開支，從而否定、整合某些不合理、不必要、不緊急的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。此外，還要加強(qiáng)各級干部的職責(zé)意識，促進(jìn)機(jī)關(guān)單位預(yù)算管理水平得到提高。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)分析

（一）全面預(yù)算管理意識薄弱

目前，我國事業(yè)單位全面預(yù)算管理已經(jīng)完成了階段性的建設(shè)，財(cái)政一體化的制度也在逐步完善，但至今還沒有建立起一套行之有效的全面預(yù)算管理制度。造成這一現(xiàn)象的主要原因是單位缺乏對全面預(yù)算管理的意識。部分事業(yè)單位在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中，存在著照抄、復(fù)制其他單位的管理體系，沒有根據(jù)單位的實(shí)際和具體的工作，進(jìn)行最優(yōu)化調(diào)整，造成了全面預(yù)算管理無法對本單位所有工作進(jìn)行全面、有效的指導(dǎo)，不能展示全面預(yù)算管理在實(shí)際應(yīng)用中的價(jià)值。

（二）預(yù)算編制合理性不足

不合理的預(yù)算是事業(yè)單位在現(xiàn)階段開展全面預(yù)算管理工作中存在的主要弱點(diǎn)之一。當(dāng)前，多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算編制時(shí)間緊迫，財(cái)政部門以外的各個(gè)部門的參與性較低，預(yù)算編制質(zhì)量差，編制方式也不夠科學(xué)。多數(shù)單位在一到兩個(gè)月或更短的時(shí)間內(nèi)就完成了預(yù)算，各部門在年初無法根據(jù)實(shí)際參考預(yù)算，僅與上一年對應(yīng)時(shí)期的開支水平相聯(lián)系，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和合理性，難以跟上事業(yè)單位的發(fā)展步伐。此外，目前大部分單位的預(yù)算管理工作仍然是以財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，預(yù)算編制中，由于個(gè)人主觀認(rèn)識的影響，導(dǎo)致預(yù)算編制的質(zhì)量不能得到保證。此外，在編制預(yù)算時(shí)，多數(shù)機(jī)關(guān)單位仍然采用基數(shù)法，傳統(tǒng)的資金配置方式已經(jīng)不能滿足市場經(jīng)濟(jì)的要求，而且，不能適應(yīng)事業(yè)單位的發(fā)展，其弊端也較為突出。預(yù)算編制的目標(biāo)、全面性和科學(xué)性不強(qiáng)，與現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)，在實(shí)施中自然會出現(xiàn)問題。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不到位

當(dāng)前事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行力度上仍欠缺經(jīng)驗(yàn)，首先，缺乏科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行方法。部分事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃僅僅以總體的任務(wù)為目標(biāo)，缺乏對預(yù)算任務(wù)的細(xì)化，各部門實(shí)施內(nèi)容存在模糊性和一致性問題，易發(fā)生推卸責(zé)任等狀況；其次，在預(yù)算實(shí)施中，由于崗位職責(zé)模糊，造成單位干部對全面預(yù)算的認(rèn)識不夠，對實(shí)施工作缺乏足夠的重視，繼而缺少規(guī)范、嚴(yán)格的監(jiān)管；最后，財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算的實(shí)施的主要部門，其專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)的高低，會直接影響到預(yù)算實(shí)施的效果。

（四）預(yù)算績效考核存在問題

1．預(yù)算績效目標(biāo)不清晰

預(yù)算目標(biāo)是實(shí)施全面預(yù)算管理和績效評估的基本條件，然而，在編制具體的預(yù)算業(yè)績指標(biāo)時(shí)，由于各部門所設(shè)定的指標(biāo)與實(shí)際的財(cái)政部門之間的差異，使得預(yù)算績效指標(biāo)的確定不夠清晰。財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)主要用于輔助人員開支和編制。在進(jìn)行投資時(shí)，各單位要充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，爭取到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，但在此過程中，存在著許多不確定的因素和風(fēng)險(xiǎn)。然而，大多數(shù)單位在預(yù)算編制的過程中，只進(jìn)行了簡單的估計(jì)，很難制定科學(xué)有效的預(yù)算編制指標(biāo)，由于沒有清晰的預(yù)算編制指標(biāo)，在一定程度上增加了單位在投資、融資方面的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致事業(yè)單位發(fā)展的穩(wěn)定性受到影響。

2．績效考核制度不完善

目前，我國多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算管理和績效評價(jià)體系不完善，預(yù)算管理和業(yè)績評價(jià)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，難以對單位實(shí)施全面預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。另外，盡管多數(shù)單位設(shè)立了相應(yīng)的預(yù)算和考核評價(jià)體系，但也是參考解決其他單位，缺少實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施績效管理方面，存在著嚴(yán)重的不匹配問題，所以在執(zhí)行的時(shí)候，就顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。在預(yù)算管理和績效評價(jià)方面，只重視后期的預(yù)算管理，在前期和中期的管理工作上，缺乏對整體的控制。由于存在著一些工作上的錯(cuò)誤，導(dǎo)致了單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等計(jì)劃無法順利落實(shí)，反而不利于事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展，工作效率、服務(wù)質(zhì)量都會受到一定的影響。

3．預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用較少

當(dāng)前，我國多數(shù)事業(yè)單位對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用較少，一是因?yàn)椤邦伱妗眴栴}，有關(guān)部門和工作人員未按照有關(guān)政策公開其財(cái)政預(yù)算考核的成果，由于這類信息不能充分披露，致使預(yù)算績效考核成績較差的單位和個(gè)人仍然“我行我素”，無法發(fā)揮預(yù)算績效評價(jià)應(yīng)用作用；二是有關(guān)部門工作人員未對績效考核成績不佳的單位進(jìn)行問責(zé)，無法把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人身上，未對其造成震懾，一些部門和人員還在做著單一的工作，沒有充分發(fā)揮預(yù)算績效實(shí)際功能；三是機(jī)關(guān)預(yù)算績效評估的效果無法有效利用，取消部分效益不佳、執(zhí)行力不強(qiáng)的項(xiàng)目，導(dǎo)致單位經(jīng)費(fèi)使用效率低下，甚至?xí)鲂杏捎陧?xiàng)目效益欠佳而造成的財(cái)務(wù)危機(jī)；四是沒有對預(yù)算績效評價(jià)所暴露出的問題進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，并落實(shí)到后續(xù)的工作當(dāng)中去，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位項(xiàng)目效益的最大化，致使預(yù)算績效評價(jià)并沒有發(fā)揮出實(shí)際的職能作用。

四、事業(yè)單位全面預(yù)算管理深入應(yīng)用的有效策略

（一）加強(qiáng)內(nèi)部人員全面預(yù)算管理理念

積極轉(zhuǎn)變舊觀念，增強(qiáng)內(nèi)部人員全面預(yù)算管理觀理念，對事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算帶來積極影響。首先，單位要對所有參與預(yù)算人員進(jìn)行全面的理論知識培訓(xùn)，使內(nèi)部人員對全面預(yù)算管理形成科學(xué)有效的認(rèn)識。其次，預(yù)算管理理念要滲入到其他職能部門，將“獨(dú)角戲”變?yōu)椤按蠛铣?，通過這種方式，可以增強(qiáng)各部門的工作積極性和自覺性。此外，因各事業(yè)單位內(nèi)部主體不同，這就需要各事業(yè)單位根據(jù)自己的具體情況，形成“領(lǐng)導(dǎo)推動，部門負(fù)責(zé)，人員實(shí)施”的工作模式，強(qiáng)化預(yù)算管理觀念，促進(jìn)各項(xiàng)預(yù)算措施的實(shí)施。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制工作

預(yù)算編制是財(cái)務(wù)管理的起點(diǎn)和核心，它牽涉到單位的方方面面，是一個(gè)十分復(fù)雜、系統(tǒng)的工作。為了更好地發(fā)揮預(yù)算編制的作用，調(diào)動財(cái)政干部的工作熱情，提高財(cái)政部門的工作效率，事業(yè)單位可以采取提前編制方式。還可以優(yōu)化預(yù)算編制方式，為了防止傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式過于主觀，可以借鑒零基礎(chǔ)預(yù)算法。零基礎(chǔ)預(yù)算法是當(dāng)今國際上公認(rèn)的最客觀、最科學(xué)的一種預(yù)算方法?；诹慊A(chǔ)預(yù)算法，單位可以依據(jù)本部門的實(shí)際情況，結(jié)合國家對預(yù)算的需求，制定相應(yīng)的預(yù)算。根據(jù)各級和上級的有關(guān)規(guī)定，綜合考慮各項(xiàng)有關(guān)因素，并根據(jù)本單位、本部門的各項(xiàng)收支計(jì)劃，制定最科學(xué)、最有效的預(yù)算方案，以此加強(qiáng)單位資金的利用率。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督控制

事業(yè)單位建立預(yù)算編制計(jì)劃，必須有效執(zhí)行，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須要建立高效的執(zhí)行和監(jiān)督。首先機(jī)關(guān)事業(yè)單位要設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算監(jiān)察機(jī)構(gòu)，要賦予其充分的權(quán)力來進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，各部門主管主動專項(xiàng)預(yù)算監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面預(yù)算管理工作，及時(shí)將有關(guān)部門的資金運(yùn)用情況和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告給監(jiān)管部門。其次要將預(yù)算管理與績效考評相結(jié)合。單位要按照預(yù)算計(jì)劃，對各部門進(jìn)行預(yù)算管理，實(shí)行限額，并在各部門中詳細(xì)列出預(yù)算限額，構(gòu)建預(yù)算績效考核機(jī)制，各部門要嚴(yán)格控制超支現(xiàn)象，防止影響績效考評管理。最后，預(yù)算監(jiān)察人員在監(jiān)督預(yù)算工作時(shí)，必須遵守有關(guān)的法律、法規(guī)，如果發(fā)現(xiàn)有挪用公款、損公肥私等違法行為，必須嚴(yán)懲，防止違法現(xiàn)象滋生。

（四）落實(shí)全面預(yù)算績效管理

1．實(shí)行績效目標(biāo)控制

事業(yè)單位管理人員應(yīng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況，以及有關(guān)政府部門的政策，盡快實(shí)現(xiàn)合理的、符合事業(yè)單位發(fā)展的預(yù)算績效指標(biāo)，并按照相關(guān)預(yù)算指標(biāo)要求進(jìn)行相應(yīng)的工作，把預(yù)期績效指標(biāo)分配給個(gè)人，通過這種方式，落實(shí)各部門和人員的職責(zé)。這樣，如果單位的預(yù)算管理出現(xiàn)了問題，可以讓相關(guān)調(diào)查員將責(zé)任調(diào)查到個(gè)人的身上，就能避免責(zé)任不明情況，避免事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)受到過大損失。另外，有關(guān)部門還可以通過建立一套完善的績效激勵機(jī)制來激發(fā)職工的工作熱情。對績效表現(xiàn)優(yōu)異的員工給予特殊的待遇，并靈活運(yùn)用績效評估來提高工作效率，深化單位財(cái)政資金的落實(shí)利用得到最大收益。

2．完善預(yù)算績效考核機(jī)制

健全的全面預(yù)算管理和績效評價(jià)制度是實(shí)施全面預(yù)算管理的重要手段，同時(shí)，也是作為單位實(shí)施全面預(yù)算績效管理的一個(gè)重要先決條件，因此，財(cái)務(wù)部門必須盡快建立起一套完善的財(cái)政預(yù)算管理和業(yè)績評價(jià)體系，其重點(diǎn)是：一是根據(jù)單位的具體情況，制訂一套完整的預(yù)算和業(yè)績評價(jià)體系，能夠?qū)θ骖A(yù)算管理工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行仔細(xì)的管理與控制，高效提高全面預(yù)算管理工作的能效，確保預(yù)算管理工作的正常進(jìn)行。二是在原有的預(yù)算業(yè)績評價(jià)體系基礎(chǔ)上，對預(yù)算管理和業(yè)績評價(jià)進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，通過對預(yù)算、業(yè)績流程進(jìn)行細(xì)化、量化，強(qiáng)化對預(yù)算和業(yè)績評價(jià)的控制。此外，要健全單位的預(yù)算編制，健全有關(guān)部門的預(yù)算，制定量化、可行的個(gè)性指數(shù)，要對單位職工的工作能力等各個(gè)方面進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研，合理劃分層次，建立健全的考核指標(biāo)體系。

3．在全面預(yù)算管理過程中充分應(yīng)用預(yù)算績效考評結(jié)果

預(yù)算績效考評結(jié)果能夠促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理工作有效開展，因而各有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該重視預(yù)算績效管理工作的開展，基于實(shí)際完善工作流程、管理制度等，并重視結(jié)果的應(yīng)用，成為之后項(xiàng)目預(yù)算工作的參考。具體而言，一是單位在收到預(yù)算績效評估報(bào)告后，要對其進(jìn)行公示，嚴(yán)格要求有關(guān)部門及時(shí)整改，防止預(yù)算績效評估工作成為表象；二是對未達(dá)到預(yù)算預(yù)期效果的單位和個(gè)人，要立即進(jìn)行問責(zé)，問清產(chǎn)生問題的原因，可協(xié)助其做出適當(dāng)調(diào)整，避免今后產(chǎn)生類似的錯(cuò)誤，如果因個(gè)人原因?qū)е聶C(jī)構(gòu)遭受經(jīng)濟(jì)損失，需要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。三是對部分預(yù)算業(yè)績不佳、效果不佳的項(xiàng)目，縮減預(yù)算支出，或是根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行的必要性，將其淘汰或取消，將資金用于其他項(xiàng)目，避免出現(xiàn)投資少、效益差資金利用率低的情況。

五、結(jié)語

綜上所述，全面預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、系統(tǒng)性強(qiáng)的內(nèi)部控制管理活動，它能夠?qū)κ聵I(yè)單位不同崗位、不同部門、不同環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位覆蓋，這對促進(jìn)事業(yè)單位資源整合，提高單位經(jīng)費(fèi)使用的質(zhì)量和效益具有十分重要的意義。針對影響全面預(yù)算管理成效的諸多因素，事業(yè)單位要采取有效對策，提高全面預(yù)算管理的整體質(zhì)量。