智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)治理路徑研究
——基于“目標(biāo)-工具-主體”框架的政策計量分析

文/張璐 鄭洋 （長安大學(xué)人文學(xué)院）

一、引言

當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)”深度融合發(fā)展，將數(shù)字化技術(shù)運用于養(yǎng)老領(lǐng)域是未來學(xué)界乃至實務(wù)界主要的發(fā)展方向，也是破解養(yǎng)老領(lǐng)域內(nèi)各類難題如供需信息不對稱、資源分布碎片化等的首要發(fā)力點[1]。2017 年首次提出智慧養(yǎng)老這一概念，之后政府相繼出臺多項政策構(gòu)建和完善智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，綜合運用各種政策工具，建立和完善智慧養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)體系。從智慧養(yǎng)老政策所涉及的政策工具的設(shè)計、搭配和構(gòu)建出發(fā)，有助于我們理清政府的復(fù)雜活動[2]。該研究以政策工具理論為依據(jù)，從“工具——對象——主體”的三維視角來考察的，梳理中國智慧養(yǎng)老的治理路徑，明確了現(xiàn)行路徑中存在的問題，以引導(dǎo)此后的政策優(yōu)化。

二、研究綜述

已有關(guān)于智慧健康養(yǎng)老的研究涉及如下內(nèi)容，一是關(guān)注智慧養(yǎng)老“為何可能”的技術(shù)和環(huán)境影響，[4]。二是著眼于智慧健康養(yǎng)老“何以可行”并從多維度構(gòu)建智慧養(yǎng)老現(xiàn)實路徑[3]；三是對已頒布的養(yǎng)老服務(wù)政策進行量化評價，理清發(fā)展脈絡(luò)，指出存在的問題。[4][5]。梳理文獻發(fā)現(xiàn)，智慧養(yǎng)老在國內(nèi)剛剛起步，現(xiàn)有研究分析維度較為單一，研究范圍具有一定的局限性，缺乏從政策參與主體視角探究現(xiàn)有政策智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)治理路徑分析。為此，研究的目的在于系統(tǒng)而全面的獲取智慧養(yǎng)老政策，并利用政策工具的理論分析治理路徑，建構(gòu)“目標(biāo)--主體--工具”相匹配的框架，試圖謀劃具有中國特色的治理方案，攻克養(yǎng)老難關(guān)。

三、研究設(shè)計

（一）政策工具維度

政策工具，是指政府處理公共事務(wù)、達成政府目標(biāo)的特定方式和途徑[6],也是指政府目標(biāo)達成的具體手段和方法，直接關(guān)系政府目標(biāo)的達成，本文結(jié)合智慧養(yǎng)老特點，以 R．Rothwell[7]等的政策工具分類框架為基礎(chǔ)，將我國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型。環(huán)境型政策工具營造健康的外部發(fā)展環(huán)境，供給型政策工具助推智慧養(yǎng)老模式發(fā)展，需求型政策工具則對智慧養(yǎng)老起拉動作用。

（二）政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)，就是政策執(zhí)行所期望達到的目標(biāo)，要求及其效果。文章在搜集中央層級24 個關(guān)于智慧養(yǎng)老政策文件的基礎(chǔ)上，根據(jù)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃2021-2025 年》和前期相關(guān)調(diào)研，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性保障，科學(xué)技術(shù)支撐，產(chǎn)品服務(wù)供給，試點示范建設(shè)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化5 個維度確定智慧養(yǎng)老目標(biāo)。

（三）參與主體維度

法國社會學(xué)家M·卡隆、拉圖爾、勞于1980 年，提出行動者網(wǎng)絡(luò)理論[8]，揭示了網(wǎng)絡(luò)社會中主體間相互聯(lián)系、相互作用的本質(zhì)以及影響它們行為的因素。本研究基于行動者網(wǎng)絡(luò)理論對我國智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行了調(diào)查研究，在前序研究的基礎(chǔ)上，并在編碼的過程中不斷進行修改，共摘選出七個人類行為的主體和內(nèi)容和技術(shù)這個非人類行動者的主體，以建構(gòu)主體維度的分析框架。

四、文本選擇與編碼統(tǒng)計

（一）文本選擇

智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是公共政策中的一項重要內(nèi)容，它是在人口老齡化趨勢下中央層面上不斷發(fā)布加快發(fā)展智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)政策，并以官方文件形式發(fā)布的法規(guī)，規(guī)章，通知和辦法等各類法規(guī)性文件的統(tǒng)稱。本文以 2017 年為起點到 2022 年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》，共選取有效政策樣本24 份。

（二）政策文本內(nèi)容編碼

本研究運用內(nèi)容分析法 （CDA），借用Nvivo 軟件對政策目標(biāo)，政策工具和政策主體三方面進行分維度編碼，第一步是把每個政策文本分順序號進行排序，第二步是按政策文本的內(nèi)容組成對具體單元進行分析，按照“政策編號—所處篇章—具體分析單元序列號”規(guī)則，共得到684 條政策編碼。最后在編碼結(jié)果基礎(chǔ)上進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和三維交叉分析，得出以下五條路徑。

五、智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策治理路徑厘定與問題分析

（一）智慧養(yǎng)老政策治理路徑厘定

（1）路徑一“頂層設(shè)計”：政府主導(dǎo)，醫(yī)養(yǎng)機構(gòu)輔助的智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)保障的頂層規(guī)劃構(gòu)建。目標(biāo)1 環(huán)境型 （33%）和供給型 （42%)，此條路徑政府 （50．34%）主導(dǎo)，醫(yī)養(yǎng)機構(gòu)輔助；主要采取法規(guī)管制、策略性措施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等工具來滿足智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需基礎(chǔ)設(shè)施、組織建設(shè)等進行計劃、安排、管理。

（2）路徑二“擴大供給，廣泛普惠”政府引領(lǐng)，多方聯(lián)動的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給。此路徑以建立智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，促進技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)和應(yīng)用協(xié)調(diào)發(fā)展為訴求，不斷擴充產(chǎn)品品種、提高產(chǎn)品品質(zhì)、創(chuàng)立產(chǎn)品品牌，提高供給水平。在表中，此目標(biāo)維度下使用工具最多的是供給型 （71．81%），其次是需求型 （21．78%），參與主體較多，分別為政府 （30．2%）、醫(yī)養(yǎng)機構(gòu) （18．12%）企業(yè) （17．45%）、社會組織 （14．09%）。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府主要采取供給型工具，使用公共服務(wù)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、信息技術(shù)3 個政策工具。

（3）路徑三“創(chuàng)新驅(qū)動，科技賦能”政企合作、內(nèi)容與技術(shù)支持，突破核心關(guān)鍵技術(shù)，強化信息技術(shù)支撐，科技與養(yǎng)老融合發(fā)展，提升產(chǎn)品供給能力。這一路徑以促進新一代信息技術(shù)在健康和養(yǎng)老領(lǐng)域的集成創(chuàng)新和融合應(yīng)用為目標(biāo)，促進健康養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的智慧化發(fā)展，并致力于老年用品的開發(fā)與創(chuàng)新。這一路徑下使用最多政策工具為供給型 （54．55%)，主要有政府 （32．73%）、企業(yè) （23．64%）、內(nèi)容與技術(shù) （20%）參與，以供給型政策為主，主要采取公共服務(wù)、信息技術(shù)支持，以需求型政策為輔，主要采取多方參與和市場塑造兩種工具。

（4）路徑四“統(tǒng)籌推進，示范引領(lǐng)”企業(yè)、醫(yī)養(yǎng)機構(gòu)主體，政府扶持，共建共享智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)試點示范建設(shè)。此路徑以探索易于推廣和便于復(fù)刻的智慧健康養(yǎng)老服務(wù)模式為目標(biāo)。此路徑下，運用最多的工具為供給型 （51．33%），其次為環(huán)境型 （31．86%），共政府 （38．94%）、醫(yī)養(yǎng)機構(gòu) （30．9%）、企業(yè) （30．9%）三個主體參與，側(cè)重采取供給型工具中的資金投入、公共服務(wù)兩個工具使用頻率較高。

（5）路徑五“環(huán)境架構(gòu)”：政企合作，社會公眾共治的智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。在表中，為實現(xiàn)目標(biāo)5 政策工具使用占比最高的是環(huán)境型 （44．85%)，其次供給型 （33．33%），政策參與主體最高的是政府 （40%)，其次是企業(yè) （26．06%）、公民(10．3%)。此路徑中政府和企業(yè)共同發(fā)力，以建立標(biāo)準(zhǔn)、培育新業(yè)態(tài)、創(chuàng)建新模式、促進行業(yè)推廣為核心，推動智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)活力提升和產(chǎn)業(yè)價值增長。主要采取環(huán)境型工具，側(cè)重法規(guī)管制、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，以供給型工具為輔，側(cè)重采用信息技術(shù)和公共服務(wù)兩種具體措施。

（二）我國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑問題分析

（1）路徑一“頂層設(shè)計”：頂層設(shè)計針對性不足，缺乏可操作細則。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的基本支撐，路徑1 通過對資源均衡配置，不斷完善財政、人才等支持政策，智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展得以夯實基礎(chǔ)、筑牢根基。但根據(jù)交叉分析，發(fā)現(xiàn)存在欠缺針對性，細節(jié)架構(gòu)尚待提升的問題。對強制性政策工具有較強依賴，策略性措施 （32．65%）、法規(guī)管制 （30．61%）與其他激勵型政策工具差距顯著。對措施實施者的安排也不夠明晰，導(dǎo)致智慧養(yǎng)老發(fā)揮作用受到限制。

（2）路徑二治理方式單一，工具構(gòu)成與目標(biāo)存在沖突。路徑二供給型政策工具絕對主導(dǎo)，缺失環(huán)境型和需求型工具，本路徑強調(diào)建立完善智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，擴充品種、提高品質(zhì)、創(chuàng)立品牌、提高水平，完備智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，大量使用公共服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、信息技術(shù)、教育培訓(xùn)等政策工具來推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，但是智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法僅靠單一工具實現(xiàn)，因此此路徑現(xiàn)實狀況與路徑期望目標(biāo)存在明顯沖突。

（3）路徑三智慧健康養(yǎng)老“弱智能化”：智慧養(yǎng)老目標(biāo)設(shè)置滯后當(dāng)前技術(shù)發(fā)展，局限產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。此路徑目的在于促進5G 技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等關(guān)鍵技術(shù)在智慧養(yǎng)老領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化運用，優(yōu)化養(yǎng)老數(shù)據(jù)管理與服務(wù)。但根據(jù)表5 分析，與其他4 個路徑相比路徑三所使用政策工具數(shù)量最少，受到關(guān)注最低，具體指向性內(nèi)容較少，整體關(guān)注度還是有待提升。

（4）路徑四“試點示范建設(shè)”：忽略市場多元主體，缺失多主體能動激勵措施。此條路徑以強化示范引領(lǐng)效應(yīng)為目標(biāo)，持續(xù)推進智慧養(yǎng)老試點示范建設(shè)，不斷拓展試點示范類型。整體來看，此條路徑僅3 個主體參與，忽略了社會組織、科研院所、教育機構(gòu)等其他主體；未使用采購?fù)獍⒍喾絽⑴c、國際交流等工具，智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)事關(guān)民生，涉及多利益主體，因此由于多主體發(fā)揮作用不足，參與深度、廣度不夠，激勵型措施空白等原因，路徑三發(fā)揮示范引領(lǐng)作用有限。

（5）路徑五“產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化”：目標(biāo)過于集中，多主體功能發(fā)揮不足。路徑五強調(diào)加快構(gòu)建政產(chǎn)學(xué)研用深度融合新態(tài)，建立智慧養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、推廣智慧養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，信息技術(shù)和智能硬件在老年用品領(lǐng)域的深度應(yīng)用。各地政府不斷深化放管服改革，優(yōu)化營商環(huán)境，但也存在目標(biāo)集中、各參與主體功能發(fā)揮不足的問題，如科研院所、教育機構(gòu)和社會組織參與程度過低，功能發(fā)揮空間不足。

六、“工具-目標(biāo)-主體”組配下智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)治理路徑建議

在五個目標(biāo)中，關(guān)注最多的是產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化，對其他四個方面的關(guān)注不足。在經(jīng)濟發(fā)展的同時注重基礎(chǔ)建設(shè)、技術(shù)進步，不僅要糅合在對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念中，更應(yīng)體現(xiàn)在政策目標(biāo)的發(fā)展方向上，優(yōu)化路徑，平衡目標(biāo)。優(yōu)化智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)治理路徑，對于我國積極應(yīng)對老齡化具有重大意義，現(xiàn)針對五條路徑提出優(yōu)化建議。

（一）路徑一：政策工具使用重在“落地”

目前智慧健康養(yǎng)老“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性保障”存在頂層設(shè)計針對性不足、缺乏操作細則的問題。一方面，策略性措施、法規(guī)管制因其具有強制性不易修改，而當(dāng)今智慧養(yǎng)老所倚賴的信息技術(shù)瞬息萬變、日新月異，僅依靠一成不變的政策、法律文件治理存在一定的滯后性，因此政府可以多發(fā)布一些通知、意見指南、文件等較為靈活的方式輔助。另一方面，降低策略性措施和法規(guī)管制的使用頻率，且重在對對于這兩種工具“落地”，增強政策措施的具體性，更多關(guān)注具體操作和實施的細則，落實實施主體。

（二）路徑二：拓展多類型治理方式，匹配路徑目標(biāo)與政策工具

目前智慧健康養(yǎng)老“產(chǎn)品服務(wù)供給”治理路徑中存在治理方式單一、工具構(gòu)成與政策目標(biāo)實現(xiàn)沖突問題。我們不僅要加強規(guī)范管理，更要注重起推動作用的能力型政策工具和起到拉動效應(yīng)的激勵型措施，科學(xué)布局工具。路徑2 應(yīng)拓展多層次治理方式，在政策工具使用上突破供給型限制，綜合使用環(huán)境型、需求型政策工具。加大對供給型工具使用的監(jiān)督和管理，適當(dāng)調(diào)整供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，避免使用過溢。

（三）路徑三：調(diào)整布局，平衡路徑結(jié)構(gòu)，建立持續(xù)科技支持機制

我國智慧健康養(yǎng)老“科學(xué)技術(shù)支撐”路徑目前存在“弱智能化”問題，在此路徑下使用政策工具較少，關(guān)注不足。因此，需調(diào)整布局，平衡路徑結(jié)構(gòu)，建立持續(xù)科技支持機制。平衡整體布局，以強化信息技術(shù)支撐，融合科技與養(yǎng)老為目標(biāo)，在現(xiàn)有路徑下，出臺科學(xué)與技術(shù)與智慧養(yǎng)老有關(guān)的新政策、新方案，不斷推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的融合。

（四）路徑四：充分激發(fā)智慧養(yǎng)老市場主體活力，增加能動激勵措施

智慧健康養(yǎng)老“試點示范建設(shè)”存在忽略市場多元主體，缺失多主體能動激勵措施的問題。頤享延年是關(guān)涉每個人、每個家庭的“人生大事”，在當(dāng)前路徑中公民、社會組織、教育機構(gòu)、科研院所這幾位重要參與主體均被忽視。據(jù)此，在試點示范建設(shè)過程中應(yīng)納入其他主體，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，刺激智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場活力，多進行海內(nèi)外交流，政府智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理也應(yīng)更多地采用經(jīng)濟手段，遵循經(jīng)濟運行和市場機制的規(guī)律，進行有效激勵措施。完善人才激勵政策，充分發(fā)揮財政金融稅收“相機抉擇”作用，實現(xiàn)有效激勵。

（五）路徑五：兼顧多目標(biāo)，拓展智慧養(yǎng)老多元主體功能發(fā)揮空間

我國進入新時代，智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要更加注重質(zhì)量、效率、公平和發(fā)展的可持續(xù)。在原有路徑目標(biāo)之下，拓展智慧健康養(yǎng)老市場多元主體發(fā)揮空間。政府角色由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚吆捅O(jiān)督者，市場作為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主體，公民和家庭是智慧養(yǎng)老的最小單位傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族傳統(tǒng)美德，承擔(dān)家庭養(yǎng)老責(zé)任。社會基層組織也建立健全為老志愿服務(wù)項目庫，支持公益慈善類社會支援養(yǎng)老服務(wù)社會組織參與。高等院校和科研院所持續(xù)不斷為智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供智力支持。