江蘇省沿海灘涂資源綜合管理和開發(fā)利用研究

肖 潔

(河海大學(xué) 財(cái)務(wù)處,江蘇 南京 210024)

0 引言

沿海灘涂作為一種重要的后備土地資源,擁有巨大的開發(fā)潛力和經(jīng)濟(jì)價(jià)值,除了提供糧食、水果、蔬菜等基礎(chǔ)生活物資,還可以進(jìn)行灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)種植等。沿海灘涂不僅是當(dāng)?shù)鼐用癜采碇畼I(yè),也為沿海城市建設(shè)提供了大量的建設(shè)土地,一定程度上緩解了人地矛盾[1]。因此,沿海灘涂對第一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都有重要意義,尤其為沿海地區(qū)的快速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。江蘇地處黃海之濱,北起蘇魯交界繡針河口,南至蘇滬交界長江口,具有888.95 km長的海岸線[2],擁有面積達(dá)5 001.67 km2的沿海灘涂,主要分布在連云港、鹽城、南通等地[3]。其中連云港海洋灘涂面積為213 km2,鹽城1 337.2 km2,南通1 390.8 km2,另有2 017.53 km2的輻射沙脊群[4],總面積占全國灘涂總面積的1/4,居全國首位,相當(dāng)于江蘇省現(xiàn)有耕地面積的1/7[5-6]。因此,對江蘇省沿海灘涂資源開發(fā)利用模式的研究有利于保護(hù)和可持續(xù)利用江蘇省沿海灘涂資源,同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡。

早在1979年,江蘇省政府就根據(jù)全省灘涂圍墾工作需要,設(shè)立江蘇省圍墾指揮部。后又更名為沿海灘涂開發(fā)服務(wù)管理局,是全國沿海省市中第一個(gè)成立的灘涂開發(fā)專業(yè)管理機(jī)構(gòu),一定程度上加強(qiáng)了灘涂開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理工作[7]。目前,江蘇省沿海灘涂主要著眼于淤泥質(zhì)空間資源開發(fā),利用途徑包括灘涂養(yǎng)殖、港口航運(yùn)、海水制鹽、可再生能源、圍海造地、旅游娛樂等[8]。筆者擬梳理江蘇省改革開放以來對沿海灘涂的綜合管理和開發(fā)利用模式,探討“十四五”時(shí)期江蘇省沿海灘涂管理與開發(fā)的走向,以期促進(jìn)沿海地區(qū)更好地發(fā)展。

1 沿海灘涂資源綜合管理

1.1 管理機(jī)構(gòu)及變革

江蘇省自1979年設(shè)立灘涂管理機(jī)構(gòu)以來,相關(guān)機(jī)構(gòu)增撤、職能劃分在1996年和2018年經(jīng)歷兩次較大變動(dòng)。1979年成立江蘇省圍墾指揮部后,經(jīng)批準(zhǔn)先后改名、合并為江蘇省沿海灘涂港口研究所(1982年)、江蘇省沿海灘涂開發(fā)利用管理局(1983年)、江蘇省沿海灘涂開發(fā)服務(wù)中心(1984年)、省農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局(1996年)和江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(2009年)。此外,1980年江蘇省政府根據(jù)國家綜合調(diào)查海岸帶和海涂資源工作部署,成立了江蘇省海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組。綜合調(diào)查結(jié)束后,1986年由海涂辦改名為江蘇省科委海洋局,江蘇省科委海洋局于1995年與江蘇省水產(chǎn)局共同組建江蘇省海洋與漁業(yè)局,并于2018年并入自然資源廳。

目前,江蘇省沿海灘涂圍墾管理與開發(fā)由過去發(fā)展改革部門、沿海地區(qū)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部門、海洋漁業(yè)部門、國土資源部門、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)部門、環(huán)境保護(hù)部門等各級部門分別負(fù)責(zé)不同的工作,逐漸過渡為由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和自然資源廳主要負(fù)責(zé),解決了權(quán)責(zé)交叉、辦事流程煩瑣等問題,呈現(xiàn)集中化趨勢,有利于減少權(quán)力交叉,簡化辦事流程,提升資源開發(fā)利用效率。

1.2 出臺政策及管理機(jī)制

1.2.1 灘涂開發(fā)規(guī)劃政策

1985—2015年的30年內(nèi),為了保障江蘇省灘涂資源開發(fā)利用,相關(guān)部門先后出臺了數(shù)部法規(guī)。1985年、1991年、1999年分別出臺了《江蘇省灘涂海岸帶管理暫行規(guī)定》《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》《江蘇省灘涂開發(fā)利用管理辦法》,這些法規(guī)的實(shí)施保障了江蘇省灘涂資源的依法有償、有序、有度開發(fā)。2004年,江蘇省發(fā)布了《江蘇省沿海灘涂圍墾規(guī)劃(2005—2015年)》,明確了2005—2015年期間的圍墾規(guī)劃和設(shè)想以及規(guī)范管理、完善政策和堅(jiān)持科學(xué)圍墾的措施與建議。2009年實(shí)施江蘇沿海開發(fā)國家戰(zhàn)略以來,省及沿海市(縣)積極啟動(dòng)灘涂圍墾開發(fā)相關(guān)工作,加快推動(dòng)灘涂圍墾開發(fā)利用模式創(chuàng)新實(shí)踐,著力提高灘涂資源開發(fā)利用效益。2010年,江蘇省編制了《江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》,重點(diǎn)明確了沿海灘涂圍墾開發(fā)利用的目標(biāo)任務(wù)、空間布局、功能定位、開發(fā)方式、實(shí)施步驟和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。2011年,江蘇省以加快沿海城市化進(jìn)程,切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等為重點(diǎn),提出了《沿海開發(fā)五年推進(jìn)計(jì)劃》,具體包括12項(xiàng)工程建設(shè)。

1.2.2 開發(fā)資金支持政策

為加快江蘇沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展,江蘇省政府發(fā)布了《江蘇沿海開發(fā)系統(tǒng)性融資規(guī)劃(2011—2015年)》,指出要立足沿海開發(fā)開放和融資發(fā)展實(shí)際,堅(jiān)持深化改革和金融創(chuàng)新并進(jìn)、政策傾斜和加大投入并重的方針,以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線,以自主創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)力,積極利用政府的組織協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,建立全方位、多層次的融資體系,為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展提供強(qiáng)有力的融資支持和保障。

1.2.3 沿海城市的灘涂開發(fā)管理機(jī)制

2017年,為加強(qiáng)海州灣生態(tài)保護(hù)、污染防治和環(huán)境治理,連云港市委市政府響應(yīng)國家關(guān)于開展“灣長制”試點(diǎn)工作的號召,率先啟動(dòng)“灣長制”的試點(diǎn)工作,成為全國首批5個(gè)“灣長制”試點(diǎn)地區(qū)之一。為進(jìn)一步推進(jìn)灣長制建設(shè),組織編制《江蘇省灣(灘)長制實(shí)施工作指南》,經(jīng)江蘇省委、省政府批準(zhǔn)印發(fā),推動(dòng)灣(灘)長制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在沿海各地實(shí)施。2019年末,南通、鹽城均建立了灣(灘)長制架構(gòu)體系,由地方政府主要負(fù)責(zé)同志為灣(灘)長,生態(tài)環(huán)境部門牽頭,多部門聯(lián)合共治,實(shí)現(xiàn)江蘇省沿海灣(灘)長制建設(shè)的全覆蓋。2020年,江蘇省生態(tài)環(huán)境廳制定了《江蘇省設(shè)區(qū)市灣(灘)長制工作評估考核辦法(試行)》和《江蘇省2020年度“灣(灘)長制”工作要點(diǎn)》,適用于連云港、鹽城和南通,明確了主要任務(wù)包括完善灣(灘)長制組織體系、嚴(yán)格陸海污染物管控、加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境資源利用管控、防范海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。

2 江蘇沿海灘涂開發(fā)利用模式

2.1 江蘇沿海灘涂主要開發(fā)利用途徑

江蘇沿海灘涂具有潛力巨大的空間資源,利用途徑主要包括灘涂養(yǎng)殖、港口航運(yùn)、海水制鹽、可再生能源、圍海造地、旅游娛樂等。灘涂養(yǎng)殖包括圍海養(yǎng)殖和淺海(含灘涂)養(yǎng)殖。港口航運(yùn)包括江蘇沿海地區(qū)連云港港、鹽城港和南通港3個(gè)海港。海水制鹽主要方法是利用太陽能蒸發(fā)海水濃縮制鹽,根據(jù)鹽田結(jié)構(gòu)又可分為分散式鹽田制鹽、集中式鹽田制鹽、半集中式制鹽[9]。江蘇灘涂可再生能源的利用類型主要為風(fēng)能、太陽能、潮流能等,主要分布于潮間帶以上區(qū)域及淺海;城鎮(zhèn)建設(shè)包括港城、濱海園區(qū)、濱海新城等,主要分布于潮間帶灘涂及淺海;此外灘涂旅游資源也非常豐富,以灘涂沙洲及河口地貌、灘涂特殊生物資源、沿海森林草地景觀等特色旅游資源為依托開發(fā)建設(shè)了多個(gè)典型的特色旅游景區(qū)。

2.1.1 灘涂養(yǎng)殖

灘涂養(yǎng)殖包括圍海養(yǎng)殖和淺海(含灘涂)養(yǎng)殖,圍海養(yǎng)殖主要集中于外灘,潮汐影響嚴(yán)重,養(yǎng)殖品種為白蝦、梭子蟹、銀蝦等。淺海養(yǎng)殖主要是通過灘涂圍墾池塘并經(jīng)人工脫鹽后進(jìn)行生態(tài)養(yǎng)殖,養(yǎng)殖品種為鯽魚、草魚、花鰱、青魚等。近些年,灘涂漁業(yè)巨大的發(fā)展?jié)摿土己玫氖袌銮熬凹铀倭藶┩块_發(fā)模式由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向漁業(yè)[10]。江蘇沿海水域?yàn)┩繌V闊,內(nèi)陸水域資源豐富,初級生產(chǎn)力較高,水生生物種類繁多,資源水平較高,且水文、氣候等條件適宜,海洋生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài),具有發(fā)展?jié)O業(yè),特別是水產(chǎn)養(yǎng)殖的良好條件。江蘇灘涂漁業(yè)開發(fā)包括潮上帶的魚蝦養(yǎng)殖、潮間帶的貝類開發(fā),淺海灘涂的紫菜、海帶養(yǎng)殖以及網(wǎng)箱養(yǎng)魚等。養(yǎng)殖用海主要分布在連云港市海州灣-10 m(理論基面)等深線內(nèi)淺海域,以及鹽城市和南通市近岸和岸外輻射沙脊群0 m等深線以上灘涂。

2.1.2 港口航運(yùn)

港口是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g,江蘇沿海港口飛速發(fā)展,港口貨物吞吐量自2016年至2020年,由20 208萬噸提升至32 447萬噸,占全國沿海港口貨物吞吐量的比值由2.50%上升至3.42%;江蘇沿海港口集裝箱吞吐量自2016年至2020年由469萬TEU提升至507萬TEU,占全國沿海港口集裝箱吞吐量的比值由2.41%下降到2.16%。由此可見,江蘇沿海港口發(fā)展雖然總體上呈上升趨勢,但縱觀全國,發(fā)展仍然不足[11]。

2.1.3 海水制鹽

海水制鹽是沿海地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之一,但是因?yàn)槔麧櫟?、勞?dòng)密集且易造成污染,因此需要不斷創(chuàng)新鹽產(chǎn)品發(fā)展模式,開發(fā)多種鹽化產(chǎn)品。江蘇省是中國海鹽生產(chǎn)的主要省份之一,鹽業(yè)歷史悠久,積累了豐富的制鹽經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),如傳統(tǒng)的曬鹽、漏膜制鹽、真空蒸發(fā)結(jié)晶制鹽等多種制鹽工藝均得到廣泛應(yīng)用;但是從鹽化產(chǎn)品產(chǎn)量來看,近年來江蘇省鹽化產(chǎn)品產(chǎn)量呈現(xiàn)下降趨勢[12]。

2.1.4 可再生能源

得益于江蘇沿海地區(qū)地質(zhì)特點(diǎn)和資源稟賦,江蘇省沿海新能源發(fā)展迅速。江蘇陸地可開發(fā)的風(fēng)能資源越來越少,而海上風(fēng)電能量效益比陸地風(fēng)電場高30%～50%,且具有不占地、風(fēng)速高、電量大、運(yùn)行穩(wěn)定等優(yōu)勢。江蘇省沿海三市新能源裝機(jī)容量占全省比例常年穩(wěn)定在50%以上。近3年來,在沿海新能源裝機(jī)容量基數(shù)較大的情況下,其發(fā)展速度仍能與全省新能源保持一致,沿海三市占全省新能源裝機(jī)容量的百分比也趨于穩(wěn)定。由此可見,江蘇省沿海新能源產(chǎn)業(yè)在全省能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和綠色可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。

2.1.5 圍海造地

圍海造地是一種人類利用海洋資源的方式,通過填埋海洋來擴(kuò)大陸地面積。根據(jù)圍填海后的用途,可以分為港口建設(shè)圍填海和城鎮(zhèn)建設(shè)圍填海兩種類型。在江蘇海岸,港口建設(shè)圍填海用海主要分布在連云港港的連云港區(qū)、贛榆港區(qū)和徐圩港區(qū),鹽城港的濱海港區(qū),南通港的洋口港區(qū)、呂四港區(qū)和通州灣港區(qū)等地。圍海造地對于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加港口貨物吞吐量、優(yōu)化港口布局具有重要意義。但同時(shí),圍海造地也會對海洋生態(tài)環(huán)境造成一定的影響,需要在建設(shè)過程中加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管。

2.1.6 旅游娛樂

江蘇沿海地區(qū)的灘涂是一種具有豐富的自然風(fēng)貌和特色的旅游資源,其中包括灘涂沙洲及河口地貌、灘涂特殊生物資源和沿海森林草地景觀等。這些資源為游客提供了多樣化的旅游體驗(yàn),并且在沿海地區(qū)建設(shè)了多個(gè)典型的特色景區(qū),如廢黃河口風(fēng)景區(qū)、大豐荷蘭花海、江蘇黃海海濱國家森林公園、如東小洋口風(fēng)景區(qū)和圓陀角風(fēng)景區(qū)等。這些景區(qū)因其獨(dú)特的地理位置、自然風(fēng)貌和人文景觀吸引了大量游客前來觀光、休閑和度假。景區(qū)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力,促進(jìn)了旅游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些特色旅游資源的開發(fā)和利用,既可以滿足人們的旅游需求,也可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和提高居民生活水平的目標(biāo)。

2.2 江蘇省沿海三市沿海灘涂開發(fā)利用情況

除上述6種灘涂開發(fā)利用方式外,江蘇沿海三市近年來結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀及區(qū)域條件,在灘涂的開發(fā)利用與保護(hù)方面不斷創(chuàng)新政策理念,成效顯著。

2.2.1 南通

南通市位于江蘇省東部,沿海地理位置優(yōu)越,擁有豐富的灘涂資源和大量的土地儲備。南通市灘涂開發(fā)的優(yōu)勢主要在于其大部分岸段為淤長型,漁業(yè)資源豐富。南通市在灘涂開發(fā)方面取得了顯著成效,其開發(fā)模式實(shí)現(xiàn)了因地制宜的合理精準(zhǔn)開發(fā)。具體措施包括:(1)拓展土地利用空間。南通市在“十二五”期間通過圍墾新增建設(shè)用海65 km2,減少了對內(nèi)陸土地的占用,為項(xiàng)目落戶騰出建設(shè)用地空間。做強(qiáng)沿海增長極。南通市以通州灣港區(qū)為龍頭,洋口港、呂四港為兩翼,沿海匡圍區(qū)重點(diǎn)發(fā)展能源、石化、物流等產(chǎn)業(yè),構(gòu)建起對全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大引領(lǐng)作用的現(xiàn)代臨港產(chǎn)業(yè)帶。(2)促進(jìn)“優(yōu)江拓?！?。南通市通過沿?？飮鷧^(qū)“騰籠換鳳”“筑巢引鳳”,有序推進(jìn)沿江部分產(chǎn)業(yè)向沿海轉(zhuǎn)移,推動(dòng)沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,促進(jìn)沿江、沿海產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、協(xié)作。(3)強(qiáng)化承接上海產(chǎn)業(yè)和功能溢出。南通市沿海匡圍區(qū)充分利用“靠上?！眱?yōu)勢,重點(diǎn)承接上海高端裝備、電子信息等先進(jìn)產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)了沿大通道輻射帶動(dòng)力。同時(shí),南通市沿海匡圍區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的形成,促進(jìn)了符合交通運(yùn)輸特點(diǎn)、適應(yīng)沿線資源環(huán)境的大宗物流、專業(yè)市場、機(jī)電設(shè)備等產(chǎn)業(yè)的落戶發(fā)展。通過拓展土地利用空間、做強(qiáng)沿海增長極、促進(jìn)“優(yōu)江拓海”和強(qiáng)化承接上海產(chǎn)業(yè)等措施,南通市成功地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和陸海產(chǎn)業(yè)合理布局。

2.2.2 鹽城

鹽城近年來重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)灘涂生態(tài)保護(hù),呈現(xiàn)灘涂圍墾全面停止、沿海漁業(yè)養(yǎng)殖面積減少、輻射沙洲可利用面積銳減、灘涂生態(tài)保護(hù)力度加大等特點(diǎn)[13]。大豐區(qū)堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)發(fā)展、合理布局、政府主導(dǎo)、社會參與”原則,加強(qiáng)濕地生態(tài)保護(hù),推進(jìn)濕地城市建設(shè),開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復(fù),實(shí)施海岸線修復(fù)改造,探索濕地利用模式,不斷加大黃海濕地保護(hù)工作。東臺市堅(jiān)持多元化管理、多渠道籌資、多借點(diǎn)開發(fā),探索灘涂圍墾開發(fā)利用新模式,組織實(shí)施了條子泥匡圍(一期)項(xiàng)目。此外,鹽城市發(fā)展沿海風(fēng)電資源稟賦優(yōu)越,擁有13.3萬公頃潮汐沙洲作為理想風(fēng)電場址,具備建500萬千瓦裝機(jī)風(fēng)電的潛能。風(fēng)電資源作為環(huán)保新能源以及重要的灘涂工業(yè),可作為鹽城市在灘涂開發(fā)利用板塊的有利競爭力,也是鹽城市在資源高新科技板塊實(shí)現(xiàn)發(fā)展的突破口。鹽城在灘涂開發(fā)利用的同時(shí)結(jié)合其他產(chǎn)業(yè),鹽城的大豐港是灘涂+港口業(yè)成功案例代表,近幾年發(fā)展勢頭迅猛,具有廣闊的陸域空間,疏運(yùn)和庫場用地充足,具備相當(dāng)?shù)陌l(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.2.3 連云港

受制于淡水資源緊缺、灘涂需水量大、土壤條件較差,以及由以上缺陷造成的資金投入大、回報(bào)周期長等問題,連云港的灘涂開發(fā)利用更加注重在保護(hù)中發(fā)展,克服鹽堿地、咸水等生產(chǎn)束縛條件。同時(shí),連云港結(jié)合當(dāng)?shù)刎S富的鹵水資源,大力發(fā)展制鹽產(chǎn)業(yè),政府和企業(yè)也采取了多種措施,如利用鹵水資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新等,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展。近年來,連云港的制鹽產(chǎn)業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的鹽場制鹽向現(xiàn)代化制鹽的轉(zhuǎn)型,鹽化工業(yè)、鹽湖化工等新型制鹽企業(yè)也在逐步發(fā)展壯大。連云港政府根據(jù)不同區(qū)域的具體情況,采取因地制宜的方式來制定相關(guān)開發(fā)理念。其中,贛榆區(qū)堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展道路,統(tǒng)籌陸海資源,編制養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)離岸養(yǎng)殖,加快海洋牧場建設(shè),打造集深海養(yǎng)殖及漁旅休閑綜合開發(fā)的產(chǎn)業(yè)高地;徐圩新區(qū)狠抓環(huán)境污染問題綜合治理,全面整治水環(huán)境。針對連云港的灘涂資源和臨海條件,政府相關(guān)工作確定了因地制宜的灘涂開發(fā)模式。根據(jù)不同岸段的圍墾條件、土地需求狀況等,確定圍墾岸段、圍墾范圍、開發(fā)方案。對于連云港灘涂鹽堿地資源,政府大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、曬鹽場、濱海旅游等產(chǎn)業(yè)。對于重度鹽堿化土地以保護(hù)為主,引入耐堿植被改善土壤條件進(jìn)行生態(tài)恢復(fù),集中力量適度開發(fā)中輕度鹽堿化土地。

綜上所述,江蘇省沿海灘涂開發(fā)利用除灘涂養(yǎng)殖、港口航運(yùn)、海水制鹽、可再生能源、圍海造地、旅游娛樂等主要途徑外,南通、鹽城、連云港等三市在灘涂開發(fā)利用上各有其自身的特色。江蘇沿海三市結(jié)合自身發(fā)展優(yōu)勢,創(chuàng)造了其獨(dú)特的發(fā)展模式。南通實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,落實(shí)濕地面積總量管控,經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的,用地單位要按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則,負(fù)責(zé)恢復(fù)或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦?確保濕地面積不減少。近年來,鹽城著重灘涂生態(tài)保護(hù),沿海漁業(yè)養(yǎng)殖面積減少,減少了人類活動(dòng)對灘涂的影響,增加了灘涂生態(tài)保護(hù)力度。連云港推動(dòng)河海環(huán)境保護(hù)協(xié)同共治,實(shí)現(xiàn)河長制灣長制“兩制”同頻共振、同向發(fā)力;全面啟動(dòng)藍(lán)色海灣、濱海濕地、健康養(yǎng)生等海洋旅游項(xiàng)目,岸線利用由灘涂養(yǎng)殖、鹽業(yè)等傳統(tǒng)項(xiàng)目向城市建設(shè)、港口及臨港工業(yè)等領(lǐng)域優(yōu)化配置。

3 綜合管理和開發(fā)的制約因素

沿海灘涂開發(fā)是中國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分,江蘇省的灘涂開發(fā)已經(jīng)相對完善,但是仍然存在許多問題需要解決。

(1)在灘涂開發(fā)體制上,缺少牽頭機(jī)構(gòu)。管理體系不夠完善,導(dǎo)致灘涂開發(fā)涉及多個(gè)部門,各部門間職能混亂,這種各自為政、各顯其能的工作模式導(dǎo)致事務(wù)處理起來較為煩瑣,增加工作周期。

(2)沿海灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)退化。一是泥沙來源減少造成海岸侵蝕,導(dǎo)致灘涂濕地底質(zhì)流失、坡度變大、潮間帶區(qū)域變窄,影響了沿岸水動(dòng)力格局,增強(qiáng)了波浪作用,對鹽沼濕地侵蝕加劇。二是引入互花米草擠占其他本地生物的生存空間,改變了本地生物多樣性。三是圍墾工程減少灘涂濕地面積,加劇濱海濕地景觀破碎化,干擾濱海濕地的自然演變,降低生物多樣性。四是工農(nóng)業(yè)廢水導(dǎo)致海岸污染,破壞灘涂濕地的生物群落結(jié)構(gòu),加速生態(tài)系統(tǒng)的退化。

(3)灘涂開發(fā)的利用率不高。沿海灘涂開發(fā)多為傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖業(yè),開發(fā)層次不高,利用方向單一,雖然新能源、旅游方面也有涉足,但總體利用率不高。同時(shí),缺少科技支撐,沿海灘涂利用的科技研發(fā)水平有待提高,沉降、鹽土改良的技術(shù)有待進(jìn)步,許多地方還在沿用過去的方式,浪費(fèi)嚴(yán)重。

(4)沿海生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不夠。圍墾造成了陸源污染物的大量排放,導(dǎo)致圍墾區(qū)的生物多樣性在不斷降低。對圍墾造成的生態(tài)環(huán)境影響重視不夠,保護(hù)措施不力,近海生態(tài)環(huán)境問題突出,灘涂圍墾尚不能實(shí)現(xiàn)海洋資源的集約節(jié)約利用,沿海生態(tài)文明建設(shè)有待加快。長期以來,灘涂開發(fā)利用以圍墾為主,雖然農(nóng)業(yè)上取得了較好的效益,但是圍墾也耗費(fèi)了大量的工程量,而且圍墾還可能造成水質(zhì)的富營養(yǎng)化,對灘涂的可持續(xù)性發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

4 對策與建議

沿海灘涂是連接陸地和海洋的重要生態(tài)系統(tǒng),具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價(jià)值。它們?yōu)楸姸鄤?dòng)植物提供棲息、繁衍和遷徙的場所,是重要的漁業(yè)、畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地,同時(shí)也為旅游業(yè)提供了豐富多彩的資源。灘涂還具有調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)海岸、凈化海水和維護(hù)生態(tài)平衡等重要功能。然而,隨著人類活動(dòng)的增加,沿海灘涂面臨著日益嚴(yán)重的威脅和挑戰(zhàn),如土地開發(fā)、圍墾造田、廢棄物排放、水污染等,這些都會影響到灘涂的生態(tài)系統(tǒng)健康和功能,甚至對沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來負(fù)面影響。因此,保護(hù)和合理利用沿海灘涂資源已經(jīng)成為當(dāng)今亟待解決的問題之一。針對江蘇省沿海灘涂開發(fā)利用現(xiàn)存的問題,在總結(jié)該領(lǐng)域前人研究的基礎(chǔ)上,提出以下對策和建議。

4.1 針對開發(fā)體制,完善制度體系,健全法制保障

完善海洋生態(tài)文明的制度和法制保障。按照“源頭嚴(yán)防—過程嚴(yán)管—后果嚴(yán)懲”的思路,建立完善的海洋生態(tài)文明制度體系,強(qiáng)化用海審批程序,集約節(jié)約利用灘涂資源的同時(shí),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。針對漁民用海補(bǔ)償、民生就業(yè)、社會保障等問題,制定長期有效的對策方針,提高用海補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度,完善漁民就業(yè)和社會保障政策。建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和損害賠償制度,增強(qiáng)公眾參與海洋管理的意識,形成政府、企業(yè)、公眾共治體系,全力推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

4.2 針對開發(fā)理念,生態(tài)用海,陸海統(tǒng)籌

注重海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè),改善海洋環(huán)境質(zhì)量。建立生態(tài)損害補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)施典型生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程,建立海洋生態(tài)示范區(qū)和海洋自然保護(hù)區(qū)等措施,同時(shí)提高污水處理技術(shù),加強(qiáng)污染物排放總量控制,改善海洋環(huán)境質(zhì)量[10]。從嚴(yán)從緊、生態(tài)優(yōu)先已成為海洋資源開發(fā)利用管控的政策導(dǎo)向,依照“生態(tài)用?！崩砟?加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè),注重灘涂資源的存量利用,制定全區(qū)填海造地規(guī)劃,建立海陸統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制,明確海陸界限,解決陸海統(tǒng)籌和陸海銜接的問題,全力推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè),支撐江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

4.3 針對開發(fā)政策,政府引導(dǎo),市場運(yùn)作

找準(zhǔn)政府在沿海灘涂資源開發(fā)中的角色定位,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府應(yīng)與市場投資充分結(jié)合,調(diào)動(dòng)社會各方面積極性,使政府投資的撬動(dòng)作用與吸納國內(nèi)外資金特別是蘇南地區(qū)投資有效結(jié)合起來。此外,政府應(yīng)加大資金支持力度,適當(dāng)增加省補(bǔ)資金,并整合發(fā)展專項(xiàng)資金,重點(diǎn)支持沿海地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和省級以上灘涂圍墾綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。還應(yīng)提高審批效率,將較小規(guī)模的海域使用權(quán)限下放,建立省級層面的沿海灘涂資源開發(fā)利用項(xiàng)目審批協(xié)調(diào)小組,探索試行重大項(xiàng)目聯(lián)審綠色通道,并將審批事項(xiàng)下放到沿海縣(市、區(qū))或試驗(yàn)區(qū)管委會。為了加強(qiáng)灘涂資源的保護(hù)與管理,政府應(yīng)防止灘涂資源的過度開發(fā)和浪費(fèi),確保資源的可持續(xù)利用。

4.4 針對開發(fā)技術(shù),提升科技投入,高效開發(fā)

增加科技投入,切實(shí)優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。推動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,實(shí)現(xiàn)高效綜合開發(fā)。政府應(yīng)引進(jìn)和培養(yǎng)海洋科技人才,出臺人才培養(yǎng)和引進(jìn)政策,并設(shè)立專項(xiàng)基金以完善灘涂資源科學(xué)生態(tài)利用的交流合作。此外,應(yīng)增加專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)機(jī)會,提高其新技術(shù)和新技能的獲取機(jī)會,同時(shí)加快海洋信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府還應(yīng)該及時(shí)更新海洋信息數(shù)據(jù),提高海洋信息處理和共享能力,保障信息安全。為優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),政府應(yīng)摒棄高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,大力發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色旅游產(chǎn)業(yè),并加強(qiáng)海洋交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋生物制藥業(yè)及海洋文化產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展。同時(shí),政府應(yīng)積極推進(jìn)海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提升涉海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在涉海產(chǎn)業(yè)中的占比。注重海洋經(jīng)濟(jì)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.5 針對開發(fā)模式,探索最優(yōu)途徑,保護(hù)與開發(fā)并重

灘涂資源的可持續(xù)利用是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。盡管近年來灘涂開發(fā)不斷推進(jìn),但總體上仍是一種低層次、低效率的開發(fā)活動(dòng),對灘涂資源的可持續(xù)利用尚未真正實(shí)現(xiàn)。因此,開發(fā)模式的創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)沿海灘涂開發(fā)可持續(xù)利用的必由之路。要把當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、科技成果采用率低、技術(shù)創(chuàng)新缺乏、低質(zhì)高耗的開發(fā)模式,建設(shè)成為能夠廣泛利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的新型開發(fā)模式[14]。灘涂資源開發(fā)利用模式的創(chuàng)新應(yīng)以可持續(xù)思想為指導(dǎo),以科技為依托,全方位、高起點(diǎn)、多層次加快灘涂開發(fā),并重視開發(fā)與保護(hù)。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)該走出一條生態(tài)化發(fā)展之路,實(shí)現(xiàn)灘涂資源的可持續(xù)利用,推動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。