關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的縣級(jí)政府職能研究

鄭國(guó)寧

摘要：本文立足于當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)差距以及基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展需求，簡(jiǎn)略闡述了該課題的研究背景和研究意義，從基礎(chǔ)教育領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、社會(huì)保障領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域幾方面著手，對(duì)新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化探索中縣級(jí)政府的職能進(jìn)行了詳細(xì)分析，并針對(duì)性地提出了幾點(diǎn)優(yōu)化路徑，旨在為相關(guān)研究人員提供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)差距；基本公共服務(wù)；均等化；縣級(jí)政府

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的差距，為了縮小這種差距，政府應(yīng)當(dāng)在基本公共服務(wù)方面盡可能將政策向農(nóng)村傾斜，以達(dá)到均等化的目標(biāo)。但從目前來(lái)看，其在實(shí)際實(shí)施的過(guò)程中依然面臨著一定的不利因素，基于此，有必要對(duì)縣級(jí)政府職能展開(kāi)更為深層次的探究。

一、研究背景與研究意義

（一）研究背景

我國(guó)自古以來(lái)便是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有著至關(guān)重要的基礎(chǔ)性作用，并且直接關(guān)系到未來(lái)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，影響著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成進(jìn)程。我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都會(huì)在一定程度上受到城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的影響，這使得我國(guó)城鄉(xiāng)之間的差距處在持續(xù)增大的過(guò)程中。當(dāng)前我國(guó)開(kāi)始積極建設(shè)服務(wù)型政府，與此同時(shí)，西方公共服務(wù)理論開(kāi)始引入我國(guó)，政府及相關(guān)學(xué)者開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)于城鄉(xiāng)非均等化問(wèn)題的重視。受到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異的影響，城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)層面面臨著突出的利益分化問(wèn)題，若想真正達(dá)成基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)高效落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)。為了不斷縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的高效落實(shí)。但從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間范圍內(nèi)都面臨著社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育以公共醫(yī)療等多方面的城鄉(xiāng)差距，這些差距的產(chǎn)生不利于公平正義目標(biāo)的達(dá)成。

在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，政府所提供的公共服務(wù)及產(chǎn)品無(wú)論是在數(shù)量還是在質(zhì)量上都面臨著來(lái)自公民更高的需求，所以政府需要從多個(gè)維度著手對(duì)現(xiàn)有的公共服務(wù)職能進(jìn)行優(yōu)化完善，以便于更加高效地解決當(dāng)前所面臨的城鄉(xiāng)失衡的現(xiàn)象，加大力度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的探索，但其目前依舊處在初期階段，也并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)對(duì)于其定義理論的完全界定，未能更加深層次地分析均等化的重要意義、落實(shí)的阻礙及其原因等，與此同時(shí)，當(dāng)前政府部門也沒(méi)有精準(zhǔn)明確其在均等化過(guò)程中所承擔(dān)的職責(zé)以及扮演的角色。[1]

（二）研究意義

現(xiàn)階段，我國(guó)正在持續(xù)推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，各種有可能存在的利益矛盾均會(huì)在一定程度上影響社會(huì)轉(zhuǎn)型的成效，繼而對(duì)社會(huì)發(fā)展起到一定的制約作用。為了能夠真正達(dá)成小康社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村的重視，政府執(zhí)政能力將會(huì)直接影響民生以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的公平性，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距有著重要意義。從實(shí)際情況來(lái)看，市場(chǎng)本身在私人產(chǎn)品的提供方面有著重要優(yōu)勢(shì)，但依然不能忽視政府在公共產(chǎn)品提供層面的重要性，政府能夠在供給基本公共服務(wù)產(chǎn)品的過(guò)程中起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。本文所展開(kāi)的研究能夠進(jìn)一步深入了解當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)不均等的實(shí)際問(wèn)題，并針對(duì)性地提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以進(jìn)一步展現(xiàn)出縣級(jí)政府在此過(guò)程中的實(shí)際職能，探究出應(yīng)當(dāng)使用何種政策手段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

二、縣級(jí)政府職能所在及優(yōu)化路徑

（一）職能所在

1.基礎(chǔ)教育領(lǐng)域均等化

為了進(jìn)一步展現(xiàn)縣級(jí)政府在新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化探索中的實(shí)際作用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮出其在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域服務(wù)均等化方面的職能，具體包括以下幾個(gè)方面。

首先，縣級(jí)政府需要在原有的基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)前現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制進(jìn)行完善，進(jìn)一步呈現(xiàn)出“以縣為主” 的良好局面，與此同時(shí)，還要更加強(qiáng)調(diào)縣級(jí)管理職能。具體指的是中央以及省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)全部的義務(wù)教育支出。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)主要是省級(jí)政府對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行承擔(dān)，而三級(jí)政府則對(duì)義務(wù)教育方面的支出進(jìn)行共同承擔(dān)，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，所以其經(jīng)費(fèi)由中央和省政府共同承擔(dān)，三級(jí)政府則承擔(dān)其義務(wù)教育的支出，縣級(jí)政府在其中起到主要作用。[2]

其次，縣級(jí)政府需要針對(duì)教育管理體制展開(kāi)深化改革，并積極構(gòu)建起義務(wù)教育管理的聯(lián)合機(jī)制，充分促進(jìn)人事局、教育局以及財(cái)政局的有機(jī)結(jié)合。其中財(cái)政局主要是發(fā)放相應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)，并確保其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)崿F(xiàn)專款專用，人事局則開(kāi)展農(nóng)村中小學(xué)教師的編制管理工作，教育局著眼于全局統(tǒng)籌規(guī)劃教育經(jīng)費(fèi)的使用情況。除此以外，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的縣級(jí)人民代表大會(huì)中增設(shè)各局長(zhǎng)報(bào)告的環(huán)節(jié)，以便于高效落實(shí)對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

最后，縣級(jí)政府需要不斷對(duì)制度和政策進(jìn)行健全完善，以從根本上為教育公平提供保障?？h級(jí)政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前城市和農(nóng)村中相對(duì)薄弱的學(xué)校采取針對(duì)性的改造措施，這樣便能夠高效解決城鄉(xiāng)學(xué)校所面臨的問(wèn)題。縣級(jí)政府在進(jìn)行教育資源配置的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能向那些教學(xué)條件相對(duì)不足的學(xué)校傾斜，并基于城鄉(xiāng)實(shí)際情況制定一個(gè)系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)確保其統(tǒng)一性，以保障各個(gè)中小學(xué)在師資力量以及物質(zhì)條件方面有著較強(qiáng)的均衡性。

2.醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域均等化

首先，縣級(jí)政府需要積極擴(kuò)大財(cái)政投入。相關(guān)調(diào)查研究表明，政府的財(cái)政投入直接影響著醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域均等化的實(shí)際情況，基于此，中央和省級(jí)部門需要在衛(wèi)生監(jiān)督檢測(cè)、健康教育以及婦幼保健領(lǐng)域重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政支持，這樣便可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步縮小?？h級(jí)政府部門需要擴(kuò)大在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的預(yù)算支出，尤其是針對(duì)那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化開(kāi)展對(duì)于基礎(chǔ)醫(yī)療器械的撥款工作，最大限度提升各類衛(wèi)生資源的配置效果和利用效率。

其次，縣政府應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人才隊(duì)伍。工作人員是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的直接執(zhí)行者，強(qiáng)化人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)可以助力農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的提升，進(jìn)而在該領(lǐng)域縮小城鄉(xiāng)之間的差距，強(qiáng)化推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。縣政府是農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)醫(yī)學(xué)人才的重要主體，縣人事部門則需要立足于具體狀況，給予那些基層醫(yī)療衛(wèi)生人才應(yīng)有的政策照顧。[3]

最后，縣級(jí)政府需要加大力度構(gòu)建起能夠有效適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)銜接發(fā)展進(jìn)程的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。縣級(jí)政府本身便有著宏觀調(diào)控的職能，其在工作實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化落實(shí)對(duì)于藥品使用的監(jiān)督管理工作，積極促進(jìn)基本用藥的廣泛推廣，同時(shí)還要強(qiáng)化把控醫(yī)藥費(fèi)用的不合理上漲，這樣便可以保障其基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的實(shí)際質(zhì)量和水平，使農(nóng)民享受到和城市居民同等的服務(wù)。

3.社會(huì)保障領(lǐng)域均等化

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處在持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，在這一時(shí)代背景下，人民的生活水平得到了極大程度的提升，農(nóng)村的社會(huì)保障也在健全完善當(dāng)中。但從實(shí)際情況來(lái)看，在現(xiàn)有的社會(huì)保障體系中，農(nóng)村社會(huì)保障依然沒(méi)有發(fā)展至較高的水平，尤其是在城鄉(xiāng)差距方面依然突出。具體來(lái)看，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)從以下兩方面著手促進(jìn)社會(huì)保障領(lǐng)域的均等化，一方面，縣級(jí)政府需要完成好政策調(diào)研工作，并著眼于全局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域，農(nóng)民工以及失地農(nóng)民等是很重要的群體，政府需要針對(duì)該類群體的相關(guān)政策展開(kāi)全面的調(diào)研工作，并在此基礎(chǔ)上判斷未來(lái)形勢(shì)，有側(cè)重點(diǎn)地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌銜接；另一方面，縣級(jí)政府需要進(jìn)一步展現(xiàn)出在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)作用，對(duì)非政府組織參與公共服務(wù)展開(kāi)積極的培育工作，并構(gòu)建起切實(shí)可行的互動(dòng)機(jī)制。市場(chǎng)模式的應(yīng)用并非單純是以競(jìng)爭(zhēng)和利益為主，縣級(jí)政府在不斷推動(dòng)社會(huì)保障領(lǐng)域均等化階段應(yīng)當(dāng)加大力度進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督，并從政策著手實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的正向引導(dǎo)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域均等化

當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)有了更高的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施需求，所以縣級(jí)政府需要充分發(fā)揮出自身的職能，強(qiáng)化提供基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共服務(wù)。第一，針對(duì)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的地區(qū)，中央和省市政府需要在其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行大力扶持。政府財(cái)政投入情況對(duì)于其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際效果有著至關(guān)重要的影響，唯有保障其財(cái)政投入水平才能夠支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高效落實(shí)。第二，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段不可以過(guò)于注重其數(shù)量，否則便會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生嚴(yán)重的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，所以縣級(jí)政府需要加強(qiáng)對(duì)于建設(shè)質(zhì)量的重視，在正式投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之前先做好相應(yīng)的規(guī)劃，這樣便可以進(jìn)一步保障建設(shè)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。[4]結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行分析，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身有著較強(qiáng)的復(fù)雜性，需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展階段，所以應(yīng)當(dāng)在建設(shè)過(guò)程中強(qiáng)化開(kāi)展對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)工作，以免影響基礎(chǔ)建設(shè)的使用壽命，降低其應(yīng)用效果，促使其能夠持續(xù)穩(wěn)定地為人們提供服務(wù)。

（二）優(yōu)化路徑

1.健全績(jī)效管理體系

為了進(jìn)一步發(fā)揮出縣級(jí)政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面的職能，應(yīng)當(dāng)積極對(duì)績(jī)效管理體系進(jìn)行完善?？h級(jí)政府所能夠提供的財(cái)政資源將會(huì)直接影響基本服務(wù)供給的實(shí)際情況。高效發(fā)揮出政府的基本公共服務(wù)職能既可以實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的增加，又可以在一定程度上推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)以及行為模式等的變化，這也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑?？h級(jí)政府需要加大力度構(gòu)建起完善的政府問(wèn)責(zé)機(jī)制以及考核指標(biāo)體系，這樣便可以高效落實(shí)對(duì)于政府在提供基本公共服務(wù)過(guò)程方面的監(jiān)督以及評(píng)價(jià)工作，有助于提升政府部門應(yīng)有的責(zé)任感，使其在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出更為科學(xué)有效的決策，進(jìn)而從制度層面著手為基本公共服務(wù)均等化的高效落實(shí)創(chuàng)造良好的條件?？h級(jí)政府需要搭建起良好的民意表達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步提升群眾監(jiān)管的有效性，提升群眾的參與感，更好地助力縣級(jí)政府基本公共服務(wù)職能的優(yōu)化完善，充分保障決策整體的科學(xué)性和有效性。[5]

2.強(qiáng)化公共服務(wù)理念

除了要積極健全績(jī)效管理體系以外，縣級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)不斷提升其在基本公共服務(wù)方面的認(rèn)識(shí)和理解。結(jié)合目前的具體情況來(lái)看，我國(guó)為鄉(xiāng)村地區(qū)所提供的公共產(chǎn)品普遍存在較大的局限性，具體體現(xiàn)為質(zhì)量和數(shù)量不足。為了能夠高效解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加大公眾在其中的參與力度。公眾深入?yún)⑴c到公眾服務(wù)供給決策的制定當(dāng)中，可以進(jìn)一步提升決策的合理性以及民主性，并使得政府能夠?qū)Ξ?dāng)前公眾的需求偏好有更深層次的理解，進(jìn)而保障其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的針對(duì)性和實(shí)效性。此舉能夠有效降低資源的浪費(fèi)現(xiàn)象，最大限度提升財(cái)政資金的利用效率。與此同時(shí)，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾切實(shí)加入到基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的行列當(dāng)中，真正展現(xiàn)出公眾意見(jiàn)的參考性作用，促使政府對(duì)其現(xiàn)在的工作進(jìn)行反思，進(jìn)而針對(duì)性地采取改善措施。

3.落實(shí)信息化建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，縣級(jí)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加大力度開(kāi)展信息化建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有的公共服務(wù)供給決策機(jī)制采取優(yōu)化的調(diào)整措施?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)水平的提高將會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生重要影響，政府應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合相關(guān)服務(wù)的實(shí)際情況，設(shè)立專項(xiàng)資金進(jìn)而支撐互聯(lián)網(wǎng)工程的高質(zhì)量開(kāi)展。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的過(guò)程中，“互聯(lián)網(wǎng)+” 模式開(kāi)始在眾多領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)廣泛應(yīng)用，政府應(yīng)當(dāng)將其融入到基本公共服務(wù)的發(fā)展當(dāng)中，盡量消除其中不必要和煩瑣的手續(xù)，簡(jiǎn)化辦事流程，積極推動(dòng)服務(wù)形式的進(jìn)一步創(chuàng)新，以便于為城鄉(xiāng)居民提供更加完善的服務(wù)，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)自身能力和作風(fēng)建設(shè)等內(nèi)容提出針對(duì)性的優(yōu)化策略。

三、結(jié)束語(yǔ)

積極開(kāi)展對(duì)于縣級(jí)政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化職能的研究能夠?yàn)檎ぷ髀毮艿膬?yōu)化轉(zhuǎn)變提供參考，對(duì)于城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步縮小有著積極的促進(jìn)作用。因此，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于該方面的研究，為社會(huì)整體發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

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