研究型審計(jì)服務(wù)國家治理的理論分析與實(shí)現(xiàn)路徑

張鳳元 李卓蘭 董園園

【摘 要】 近年來，國家審計(jì)在圍繞黨和國家中心工作推動(dòng)構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系以及開展審計(jì)監(jiān)督等方面取得了顯著成效。實(shí)踐表明，這些成果與研究型審計(jì)的開展密切相關(guān)，積極開展研究型審計(jì)是提升國家審計(jì)的國家治理效能的必經(jīng)之路。文章首先闡述了研究型審計(jì)的內(nèi)涵和分類，其次從國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系、研究型審計(jì)與國家治理的關(guān)系兩個(gè)層面分析國家治理進(jìn)程中開展研究型審計(jì)的必然性，最后提出研究型審計(jì)服務(wù)國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑。以加強(qiáng)黨對研究型審計(jì)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃為根本路徑，以開展拓展審計(jì)價(jià)值為目的的研究型審計(jì)為基礎(chǔ)路徑，以建立完善的研究型審計(jì)人才培養(yǎng)體系為保障路徑，豐富研究型審計(jì)的理論研究，并為其在實(shí)務(wù)中的應(yīng)用提供更多探索思路。

【關(guān)鍵詞】 研究型審計(jì)； 國家審計(jì)； 國家治理； 審計(jì)創(chuàng)新； 審計(jì)理念

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）15-0128-05

一、引言

2021年度審計(jì)工作報(bào)告顯示，審計(jì)機(jī)關(guān)沿著資金、項(xiàng)目、政策、政治的主線，明確了重大戰(zhàn)略、政治意圖、政策目標(biāo)和制度措施的實(shí)現(xiàn)情況和實(shí)施效果，揭示了重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，對權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，通過堅(jiān)決做實(shí)研究型審計(jì)進(jìn)一步拓展報(bào)告深度。審計(jì)工作在完善審計(jì)監(jiān)督體系、圍繞黨和國家中心工作開展審計(jì)監(jiān)督、塑造審計(jì)職業(yè)精神、增強(qiáng)專業(yè)能力等方面取得了新的進(jìn)展，這些成果的取得與研究型審計(jì)的開展密切相關(guān)。由此可見，深入開展研究型審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路?！丁笆奈濉眹覍徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，新時(shí)期要做好審計(jì)工作，就要落實(shí)包括全面加強(qiáng)審計(jì)業(yè)務(wù)管理在內(nèi)的各項(xiàng)保障措施。積極開展研究型審計(jì)、創(chuàng)新審計(jì)理念思路能夠有效促進(jìn)審計(jì)創(chuàng)新，盤活審計(jì)資源，在統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上提升審計(jì)效率，在創(chuàng)新的助力下增加審計(jì)效能，是落實(shí)各項(xiàng)保障措施的關(guān)鍵。經(jīng)過各級審計(jì)機(jī)關(guān)的探索推廣，現(xiàn)階段研究型審計(jì)已經(jīng)取得一定成效，成為審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視的審計(jì)方式[ 1 ]?！笆奈濉币?guī)劃綱要將提升國家治理效能作為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，國家治理的這一需求決定了新時(shí)期國家審計(jì)的職責(zé)和使命。新時(shí)期國家審計(jì)要更好地服務(wù)于國家治理，要求各級審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作者增強(qiáng)研究意識(shí)，樹立研究理念，提升審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效能[ 2 ]。

隨著研究型審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，雖然已有文獻(xiàn)從不同層面探討了研究型審計(jì)相關(guān)的問題，但對于如何充分發(fā)揮研究型審計(jì)服務(wù)國家治理作用的研究仍然較為匱乏?；诖?，本文首先從理論層面出發(fā)，對研究型審計(jì)的概念進(jìn)行界定；其次通過分析探討國家審計(jì)與國家治理、研究型審計(jì)與國家治理的關(guān)系，闡釋國家治理進(jìn)程中開展研究型審計(jì)的必然性；最后提出研究型審計(jì)服務(wù)于國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、研究型審計(jì)的理論分析

盡管隨著研究型審計(jì)實(shí)踐的展開，相關(guān)理論研究也逐漸豐富起來，但就已有文獻(xiàn)來看，研究型審計(jì)尚未形成公認(rèn)的、系統(tǒng)的理論體系。以下將從內(nèi)涵認(rèn)知及外延劃分兩方面分別對研究型審計(jì)的概念進(jìn)行闡釋。

（一）研究型審計(jì)的內(nèi)涵

隨著國家治理理念和治理環(huán)境的變化，國家審計(jì)作為國家治理體系的重要組成部分，正面臨著體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，即如何充分發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中的功能，基于既定的治理目標(biāo)對國家治理體系的運(yùn)行過程及效果進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，并將結(jié)果進(jìn)行反饋，以便進(jìn)一步完善國家治理體系。針對這一現(xiàn)實(shí)要求，審計(jì)工作需要更加注重對發(fā)現(xiàn)問題的研究分析，以便更好地適應(yīng)新環(huán)境、履行新職責(zé)，進(jìn)而提升審計(jì)成果的針對性、前瞻性、建設(shè)性，研究型審計(jì)正是在這一時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

研究型審計(jì)最初由審計(jì)署提出，審計(jì)署南京特派辦率先投入實(shí)踐，通過項(xiàng)目與課題相結(jié)合的方式，在實(shí)踐中加強(qiáng)調(diào)查研究。審計(jì)機(jī)關(guān)秉承審計(jì)創(chuàng)新理念，不斷加大推進(jìn)研究型審計(jì)工作的力度，幫助審計(jì)人員強(qiáng)化研究意識(shí)，形成了大量且高質(zhì)量的審計(jì)成果并最終轉(zhuǎn)化為研究成果。其后，各級審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展研究型審計(jì)實(shí)踐工作，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)藥改革審計(jì)、鄉(xiāng)村振興審計(jì)、地方政府投融資審計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域[ 3 ]。

根據(jù)《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，研究型審計(jì)不僅要對國家重大經(jīng)濟(jì)決策部署的根本性、方向性問題進(jìn)行深入系統(tǒng)地研究，而且要注重發(fā)揮審計(jì)的前瞻性和建設(shè)性作用，重視解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是從體制機(jī)制等宏觀層面提出建議，預(yù)警和防范風(fēng)險(xiǎn)[ 4 ]，并根據(jù)需要對審計(jì)理論、實(shí)踐與制度進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新。

研究型審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于審計(jì)實(shí)踐，它強(qiáng)調(diào)在審計(jì)過程中，審計(jì)人員應(yīng)具備研究型思維，靈活掌握并運(yùn)用研究的方法，將審計(jì)項(xiàng)目作為課題開展調(diào)研分析，邊審邊研，審研結(jié)合。相較于傳統(tǒng)意義上的審計(jì)而言，研究型審計(jì)更加注重調(diào)查分析研究這一環(huán)節(jié)，將其貫穿于審計(jì)實(shí)踐的全過程，是一種審計(jì)理念、審計(jì)工作模式的創(chuàng)新，有助于實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。開展研究型審計(jì)，首先要注重透過現(xiàn)象看本質(zhì)，通過審計(jì)對象存在的現(xiàn)象與問題，揭示其反映的體制機(jī)制問題，進(jìn)而從個(gè)別審計(jì)經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)歸納出一般性規(guī)律；其次要摒棄墨守成規(guī)的思維方式，用發(fā)展的眼光思考問題，因時(shí)、因地、因事制宜，具體問題具體分析，特別問題特別對待；最后要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將審計(jì)認(rèn)知上升到系統(tǒng)的、全局的層面，從國家治理監(jiān)督視角出發(fā)，與其他各方監(jiān)督形成合力，一體推進(jìn)“治已病、防未病”，提升審計(jì)價(jià)值[ 5 ]。

（二）研究型審計(jì)的分類

在理解研究型審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，本文從研究目的、研究范圍、國家治理現(xiàn)代化三個(gè)角度出發(fā)，對研究型審計(jì)的外延進(jìn)行劃分。

基于研究目的的不同，可以將研究型審計(jì)分類為以保障審計(jì)質(zhì)量為研究目的的研究型審計(jì)和以拓展審計(jì)價(jià)值為研究目的的研究型審計(jì)[ 1 ]。研究目的的差異導(dǎo)致研究型審計(jì)的研究內(nèi)容、研究目標(biāo)也有所區(qū)別。保障審計(jì)質(zhì)量的研究型審計(jì)主要研究審計(jì)準(zhǔn)則的應(yīng)用問題、特殊情形如悖論等的處理、審計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)律、審計(jì)對象的運(yùn)行狀況等，注重發(fā)揮審計(jì)的鑒證功能，這一類型的研究型審計(jì)屬于基礎(chǔ)型研究型審計(jì)，或稱為基于工具理性的研究型審計(jì)；拓展審計(jì)價(jià)值的研究型審計(jì)主要研究審計(jì)對象的運(yùn)行狀況以及發(fā)現(xiàn)問題的原因和解決辦法等，注重發(fā)揮審計(jì)的評價(jià)、分析、建議功能，這一類型的研究型審計(jì)屬于增值型研究型審計(jì)，也可以稱之為基于價(jià)值理性的研究型審計(jì)。增值型研究型審計(jì)需要以基礎(chǔ)型研究型審計(jì)的成果為依托，研究審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的深層次、本質(zhì)性的原因并提出解決方案，推動(dòng)審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化。因此，從狹義上來講，增值型研究型審計(jì)才是現(xiàn)階段需要推廣實(shí)施的研究型審計(jì)。

基于研究范圍的不同，可以將研究型審計(jì)分類為綜合研究型審計(jì)、項(xiàng)目研究型審計(jì)和應(yīng)用理論研究型審計(jì)[ 6 ]。從研究范圍來看，《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提倡的研究型審計(jì)立足服務(wù)國家治理現(xiàn)代化，面向全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)構(gòu)，深入研究黨和國家的重大戰(zhàn)略、政策目標(biāo)和制度措施等的落實(shí)情況，強(qiáng)調(diào)理論研究與實(shí)務(wù)研究齊頭并進(jìn)，屬于綜合研究型審計(jì)；項(xiàng)目研究型審計(jì)注重研究審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的系列問題，包括對審計(jì)客體、審計(jì)方法、審計(jì)成果轉(zhuǎn)化等方面的研究分析，其研究成果通常由實(shí)務(wù)工作者或項(xiàng)目研究學(xué)術(shù)論文提出；應(yīng)用理論研究型審計(jì)的研究范圍介于前述兩種研究型審計(jì)之間，在項(xiàng)目研究型審計(jì)的基礎(chǔ)上深入研究根源性問題，注重揭示審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的內(nèi)在本質(zhì)和一般規(guī)律，并將提煉出的理論進(jìn)一步應(yīng)用于審計(jì)實(shí)踐，從而形成一種穩(wěn)定的良性循環(huán)。

基于國家治理現(xiàn)代化視角，可以將研究型審計(jì)分類為法治化研究型審計(jì)、制度化研究型審計(jì)、多元化研究型審計(jì)。國家治理的出現(xiàn)與完善帶來了市場經(jīng)濟(jì)、科技進(jìn)步、信息傳播、國際交流、依法治國、規(guī)章制度、開放多元等一系列社會(huì)變遷的產(chǎn)生，其中依法治國、規(guī)章制度、開放多元涉及國家治理結(jié)構(gòu)的上層建筑和意識(shí)形態(tài)，屬于國家范疇層面的廣泛變化。國家治理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，就要保障公共事務(wù)治理達(dá)到法治完善、規(guī)章制度健全、高度多元化。為使國家審計(jì)更好地符合國家治理現(xiàn)代化的要求，法治化研究型審計(jì)、制度化研究型審計(jì)和多元化研究型審計(jì)將分別針對中國特色社會(huì)主義社會(huì)推進(jìn)依法治國、完善規(guī)章制度、建設(shè)開放型多元化治理的情況開展研究，保證憲法和法律作為治國理政的最高權(quán)威，形成科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)全面、有效高效的制度體系，在黨的帶領(lǐng)下構(gòu)建多元主體共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。

三、國家治理進(jìn)程中開展研究型審計(jì)的必然性

中國共產(chǎn)黨面對國際國內(nèi)的新形勢、面對機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新局面、面對中國社會(huì)主要矛盾的改變，對“國家治理”這一概念進(jìn)行審慎思考，提出了具有中國特色的國家治理方案。國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，必須堅(jiān)持自我革新以保持生機(jī)活力，研究型審計(jì)的開展對于國家審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著舉足輕重的作用。

（一）國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系

馬克思主義國家觀認(rèn)為，在社會(huì)主義社會(huì)中，國家的作用在于領(lǐng)導(dǎo)民眾發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，增加社會(huì)生產(chǎn)力總量，通過保證分配基礎(chǔ)工作的完成來維持穩(wěn)定合理的分配秩序[ 7 ]，這里的分配基礎(chǔ)工作就包括監(jiān)督工作。國家的存在決定了國家治理的存在，國家的發(fā)展離不開有效的國家治理。在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中，習(xí)近平總書記指出，審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。因此，國家審計(jì)也是國家治理體系的重要組成部分，屬于國家治理體系中的一項(xiàng)基本制度安排，這一制度安排有助于構(gòu)建完善符合國家治理要求的監(jiān)督體制機(jī)制。只有國家審計(jì)的審計(jì)職能得到充分有效的發(fā)揮，國家治理才能夠更好地適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求；同時(shí)，也只有國家審計(jì)堅(jiān)持服務(wù)國家治理的目標(biāo)導(dǎo)向，自身才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

從國家治理角度來講，國家審計(jì)具有社會(huì)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化等多重屬性。國家審計(jì)負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政資金的利用和公共權(quán)力的運(yùn)行，同時(shí)跟蹤落實(shí)各項(xiàng)治理方針政策，向政府相關(guān)部門反映情況、揭示問題、防范風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效提升國家治理成效。在新的發(fā)展階段，國家審計(jì)在國家治理進(jìn)程中發(fā)揮職能作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，國家審計(jì)能夠有效維護(hù)國家治理秩序。國家審計(jì)除監(jiān)督制約行政權(quán)力的依法運(yùn)行、健全追責(zé)問責(zé)機(jī)制之外，還可以監(jiān)督市場運(yùn)行情況，預(yù)防經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)，國家審計(jì)通過審計(jì)結(jié)果公告、審計(jì)問題整改情況公示等向社會(huì)披露信息，保障人民群眾對國家治理的知情權(quán)與參與權(quán)。另一方面，國家審計(jì)能夠顯著提升國家治理效能。在我國，國家審計(jì)產(chǎn)生初期，審計(jì)的主要職能以查錯(cuò)糾弊為主；隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，審計(jì)范圍不斷拓展，審計(jì)職能定位開始關(guān)注財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督；中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，國家審計(jì)著力于推動(dòng)全面建成小康社會(huì)和服務(wù)國家治理現(xiàn)代化。國家審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國家治理從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇艿闹匾Ｕ稀?/p>

（二）研究型審計(jì)與國家治理的關(guān)系

研究型審計(jì)與國家治理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)相適應(yīng)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新的發(fā)展階段，國家治理提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展觀，這一創(chuàng)新理念是對高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，也是評價(jià)是否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本準(zhǔn)則[ 8 ]。高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)應(yīng)用到國家審計(jì)領(lǐng)域，則要求審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)理念上將審計(jì)對象及審計(jì)環(huán)境等看作一個(gè)統(tǒng)一的整體，立足全局，對事物之間相互依賴、相互制約的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性進(jìn)行整體研究；在實(shí)踐過程中注重政策層面的研究設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策的后續(xù)跟蹤落實(shí)。研究型審計(jì)正是運(yùn)用系統(tǒng)觀，把審計(jì)工作置于國家治理體系中進(jìn)行整體全面的思考分析，研究把握審計(jì)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理和方法路徑，將國家審計(jì)從傳統(tǒng)的工具理性轉(zhuǎn)化為價(jià)值理性和實(shí)質(zhì)理性，增加審計(jì)建議的價(jià)值，進(jìn)而適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。高質(zhì)量發(fā)展背景下的研究型審計(jì)，統(tǒng)籌兼顧五位一體的新發(fā)展理念，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用效率效果、綠色發(fā)展理念、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等重大方面的政策跟蹤審計(jì)。具體來說，在審計(jì)立項(xiàng)時(shí)考慮高質(zhì)量發(fā)展問題確定審計(jì)工作的目標(biāo)與方向；通過數(shù)據(jù)的采集、分析、研究充實(shí)審前準(zhǔn)備工作；根據(jù)審前的分析研判，設(shè)計(jì)科學(xué)合理高效的審計(jì)方案，實(shí)施審計(jì)，形成高質(zhì)量的審計(jì)成果；關(guān)注審計(jì)對象的問題整改并進(jìn)行總結(jié)，以便后續(xù)的成果利用。

研究型審計(jì)與國家治理改革完善體制機(jī)制的要求相適應(yīng)。新時(shí)代國家治理要求繼續(xù)全面深化體制機(jī)制改革，研究型審計(jì)注重從本質(zhì)問題中進(jìn)行總結(jié)提煉，準(zhǔn)確揭示問題成因，掌握普遍規(guī)律，以此分析體制機(jī)制層面存在的短板，有針對性地提出完善建議。此外，研究型審計(jì)不僅可以擔(dān)任“治已病、防未病”的角色定位，而且可以使審計(jì)機(jī)關(guān)通過樹立研究理念，利用對審計(jì)工作的深入研究鞭策自身體制機(jī)制的創(chuàng)新，拒絕固守已有的審計(jì)模式與審計(jì)體系，用發(fā)展的思維看待審計(jì)問題，同時(shí)進(jìn)行管理體制、審計(jì)方法等的創(chuàng)新。有效的審計(jì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障，研究型審計(jì)能夠應(yīng)用研究的內(nèi)容完善協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的協(xié)同治理，就研究發(fā)現(xiàn)的根源性問題進(jìn)行上下聯(lián)動(dòng)，及時(shí)交流，實(shí)現(xiàn)資源利用和成果共享，各部門間的互動(dòng)有利于國家治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，有利于各個(gè)治理主體間的合作與溝通，從而促進(jìn)國家“善治”。

四、研究型審計(jì)服務(wù)國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以加強(qiáng)黨對研究型審計(jì)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃為根本路徑

強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的政治意識(shí)，關(guān)注“國之大者”進(jìn)行宏觀層面的審計(jì)研究。加強(qiáng)黨中央對研究型審計(jì)的統(tǒng)籌規(guī)劃，要求審計(jì)單位和審計(jì)工作者提高政治站位思考經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，在審計(jì)過程中應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，借助項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)鍛煉增強(qiáng)個(gè)體的政治判斷能力和政治感悟能力。在國家治理進(jìn)程中推進(jìn)研究型審計(jì)工作的首要任務(wù)，就是以扎實(shí)的政治判斷能力和政治感悟能力對國家出臺(tái)重大戰(zhàn)略、重要決策的政治意圖、政策目標(biāo)和落實(shí)要求進(jìn)行分析研究，深入貫徹踐行以人民為中心的思想。關(guān)注宏觀研究的同時(shí)，應(yīng)牢固樹立系統(tǒng)觀念，將宏觀層面的研究分析和中微觀層面的調(diào)查證實(shí)結(jié)合起來，一方面要自下而上全面徹底地揭示問題或風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要自上而下層層遞進(jìn)地挖掘?qū)е聠栴}或風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，瞄準(zhǔn)突出問題的“靶心”，確保審計(jì)監(jiān)督效能的實(shí)現(xiàn)。

聚焦黨和人民關(guān)切的前沿問題、熱點(diǎn)問題，將重大改革措施作為重點(diǎn)研究課題。民生問題是黨中央在治國理政過程中始終關(guān)心的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，妥善解決民生問題既能展現(xiàn)出中國特色的國家治理水平，又有助于國家治理在國際國內(nèi)公信力的提高。因此，對民生項(xiàng)目的審計(jì)是國家審計(jì)的重中之重[ 9 ]。研究型審計(jì)應(yīng)立足長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，關(guān)注民生熱點(diǎn)，在全面研究重難點(diǎn)問題相關(guān)法律法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，圍繞“資金、項(xiàng)目、政策、政治”的主線，將相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)按照內(nèi)在邏輯關(guān)系串聯(lián)起來，對被審計(jì)單位的改革措施進(jìn)行抽絲剝繭式的審計(jì)。此外，還應(yīng)加大整治突出問題和歪風(fēng)邪氣的專項(xiàng)行動(dòng)力度，完善國家治理機(jī)制。

黨和國家應(yīng)通過研究型審計(jì)的全面開展推進(jìn)社會(huì)主義民主法治工作的健全，從而完善和促進(jìn)國家治理。國家審計(jì)是民主法治社會(huì)的產(chǎn)物，也是促進(jìn)社會(huì)完善民主法治的重要手段。審計(jì)工作能夠體現(xiàn)民意，中國特色的國家審計(jì)是民主的審計(jì)，民主法治越完善，審計(jì)的權(quán)威性就越高，人民對審計(jì)的信任度也會(huì)隨之增強(qiáng)。黨的統(tǒng)籌規(guī)劃是指導(dǎo)規(guī)范行政管理工作的基礎(chǔ)，也是指導(dǎo)我國法治工作的基礎(chǔ)，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則等法律法規(guī)則是國家審計(jì)的基本依據(jù)。由此可見，黨的統(tǒng)籌規(guī)劃是開展國家審計(jì)工作的本源依據(jù)，其他審計(jì)依據(jù)是黨的統(tǒng)籌規(guī)劃在具體審計(jì)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。加強(qiáng)黨對研究型審計(jì)的統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于對國家治理是否順應(yīng)民主意志、是否依法治理進(jìn)行檢驗(yàn)。

（二）以開展拓展審計(jì)價(jià)值為目的的研究型審計(jì)為基礎(chǔ)路徑

國家源于公共權(quán)力的創(chuàng)立、配置和運(yùn)行，依賴公共資源的獲取和分配、公共事務(wù)的處理與管控等行為活動(dòng)維持，國家治理的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。政府多級授權(quán)、層層分解的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致委托代理問題的產(chǎn)生，為制約權(quán)力的濫用、糾正治理職能的偏離、降低代理成本，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用研究型審計(jì)拓展國家審計(jì)的價(jià)值，使國家審計(jì)這一多元治理結(jié)構(gòu)中的一員成為國家治理的基石與保障[ 10 ]。

開展以拓展審計(jì)價(jià)值為目的的研究型審計(jì)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作者能夠集思廣益，為科學(xué)決策提供更富價(jià)值的審計(jì)建議。審計(jì)建議的價(jià)值水平是衡量研究型審計(jì)工作質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)之一。在研究型審計(jì)實(shí)踐過程中，項(xiàng)目組要在審前準(zhǔn)備階段進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)研的基礎(chǔ)上，貫徹審計(jì)建議細(xì)化落實(shí)的具體要求，形成審計(jì)意見、編制審計(jì)報(bào)告時(shí)既要加強(qiáng)同被審計(jì)單位的溝通，又要廣泛聽取主管部門、地方政府及各相關(guān)單位的意見，兼顧提高執(zhí)行能力和完善頂層設(shè)計(jì)，圍繞重點(diǎn)問題進(jìn)行體制機(jī)制層面的成因分析，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題堅(jiān)持因事制宜、對癥下藥，強(qiáng)化審計(jì)建議的精準(zhǔn)程度和可行性，力求做到標(biāo)本兼治，便于被審計(jì)單位及相關(guān)單位研究實(shí)施。

開展以拓展審計(jì)價(jià)值為目的的研究型審計(jì)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作者嚴(yán)格監(jiān)督被審計(jì)單位及相關(guān)單位的整改責(zé)任落實(shí)情況。研究型審計(jì)要針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題設(shè)置整改任務(wù)清單和整改核查清單，明確整改責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、整改目標(biāo)、整改標(biāo)準(zhǔn)，與黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等協(xié)同工作多措并舉跟蹤核實(shí)整改進(jìn)展，保障整改質(zhì)量和整改效果。此外，還應(yīng)當(dāng)與被審計(jì)單位的主管部門建立溝通，對審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行定期檢查和突擊檢查相結(jié)合的調(diào)研回訪，必要時(shí)可以成立專項(xiàng)整改督查組，在督查的同時(shí)進(jìn)行研究，明確整改的時(shí)間表和路線圖，把好審計(jì)的最后一關(guān)。

（三）以建立完善的研究型審計(jì)人才培養(yǎng)體系為保障路徑

研究型審計(jì)人才相較于傳統(tǒng)審計(jì)人才而言，更加具備系統(tǒng)觀念和全局觀念，會(huì)通過辯證看待問題強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以宏觀發(fā)展的思維進(jìn)行思考，能夠更顯著地提高審計(jì)工作的前瞻性，做好國家治理的助手。建立完善的研究型審計(jì)人才培養(yǎng)體系包括建設(shè)研究型審計(jì)隊(duì)伍和提升審計(jì)人員的研究素養(yǎng)兩個(gè)具體層面，能夠使審計(jì)工作者打破傳統(tǒng)的思維邊界，提高審計(jì)質(zhì)量，增強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督效果，是研究型審計(jì)服務(wù)國家治理的重要保障。

2021年10月，全國人大常委會(huì)通過了對《中華人民共和國審計(jì)法》進(jìn)行第二次修改的決定，修正條款指出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)范圍的拓展對國家審計(jì)實(shí)現(xiàn)服務(wù)國家治理的目標(biāo)提出了新的要求，也對審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)提出了更高要求。首先，審計(jì)隊(duì)伍必須積極引進(jìn)具有研究素養(yǎng)的復(fù)合型專業(yè)化人才，增加中高層次新型審計(jì)人才在人才結(jié)構(gòu)中的占比，以改變專業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡不合理、跨學(xué)科創(chuàng)新型人才短缺的局面；其次，應(yīng)強(qiáng)化在職人員的研究素養(yǎng)培訓(xùn)，統(tǒng)籌兼顧培訓(xùn)機(jī)制與教學(xué)資源的優(yōu)化改進(jìn)問題，拓展審計(jì)工作者的知識(shí)深度和知識(shí)廣度；再次，建立全方位的審計(jì)人才質(zhì)量評價(jià)體系和考核機(jī)制，實(shí)施從培訓(xùn)到實(shí)務(wù)的全過程跟蹤考核評價(jià)，必要時(shí)引入外界評價(jià)，激發(fā)審計(jì)人員的主觀能動(dòng)性；最后，應(yīng)借助國家數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等，充分利用前沿信息技術(shù)，建立研究型審計(jì)專家?guī)欤陧?xiàng)目審計(jì)中引進(jìn)專家?guī)烊瞬?，以?yīng)對綜合性強(qiáng)、復(fù)雜度高的審計(jì)難題。

為提升審計(jì)人員的研究素養(yǎng)，審計(jì)機(jī)關(guān)、教育機(jī)構(gòu)等各相關(guān)方應(yīng)重視解決研究型審計(jì)理論與實(shí)踐脫節(jié)的問題，高素質(zhì)的審計(jì)人才不僅要擅長研究型審計(jì)理論分析，通過理論研究提升實(shí)踐能力，而且要掌握由實(shí)踐到理論的轉(zhuǎn)化。因此，理論界和實(shí)務(wù)界應(yīng)通力合作，創(chuàng)新審計(jì)人才培養(yǎng)模式和審計(jì)學(xué)科體系設(shè)置，轉(zhuǎn)變?nèi)瞬殴芾砝砟詈皖I(lǐng)導(dǎo)策略。首先明確研究型審計(jì)人才培養(yǎng)目標(biāo)，塑造心懷大局、信念堅(jiān)定、自律獨(dú)立、創(chuàng)新發(fā)展的審計(jì)價(jià)值觀，筑牢審計(jì)人員的戰(zhàn)略思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；其次要強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐并重，構(gòu)建專業(yè)行業(yè)知識(shí)、科學(xué)技術(shù)知識(shí)、拓展融合知識(shí)與整合協(xié)作能力、創(chuàng)新創(chuàng)造能力、實(shí)踐探索能力共存的知識(shí)能力體系；最后應(yīng)建立科學(xué)的研究型審計(jì)培養(yǎng)平臺(tái)和培養(yǎng)機(jī)制，尊重審計(jì)人員的專長和技能差異，注重挖掘個(gè)體潛力，對專業(yè)型人才、管理型人才、復(fù)合型人才實(shí)行差異化培養(yǎng)。

五、結(jié)論

黨和國家對積極開展、堅(jiān)決做實(shí)研究型審計(jì)提出殷切希望，表明研究型審計(jì)不僅是增強(qiáng)國家審計(jì)監(jiān)督效能的可行方案，而且是提升國家治理水平的現(xiàn)實(shí)要求。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對研究型審計(jì)的內(nèi)涵進(jìn)行探討：研究型審計(jì)強(qiáng)調(diào)在實(shí)踐中加強(qiáng)調(diào)查研究，不僅深入研究國家重大經(jīng)濟(jì)決策部署問題，而且注重從宏觀層面提出更富價(jià)值的審計(jì)建議，是一種審計(jì)理念、審計(jì)模式的創(chuàng)新，有助于中國特色社會(huì)主義審計(jì)的高質(zhì)量發(fā)展?；谘芯磕康牡牟煌?，可以將研究型審計(jì)分為以保障審計(jì)質(zhì)量為研究目的的研究型審計(jì)和以拓展審計(jì)價(jià)值為研究目的的研究型審計(jì)；基于研究范圍的不同，可以將研究型審計(jì)分為綜合研究型審計(jì)、項(xiàng)目研究型審計(jì)和應(yīng)用理論研究型審計(jì)；基于國家治理現(xiàn)代化視角，可以將研究型審計(jì)分類為法治化研究型審計(jì)、制度化研究型審計(jì)、多元化研究型審計(jì)。通過分別剖析國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系、研究型審計(jì)與國家治理的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，開展研究型審計(jì)對創(chuàng)新國家審計(jì)，進(jìn)而提升國家治理效能有至關(guān)重要的作用。為使研究型審計(jì)能夠更好地服務(wù)于國家治理，特提出以下實(shí)現(xiàn)路徑：（1）以加強(qiáng)黨對研究型審計(jì)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃為根本路徑；（2）以開展拓展審計(jì)價(jià)值為目的的研究型審計(jì)為基礎(chǔ)路徑；（3）以建立完善的研究型審計(jì)人才培養(yǎng)體系為保障路徑。

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