高?？蒲薪?jīng)費管理包干制研究

鄔娟 曾靚

【摘 要】 高校科研是我國科技創(chuàng)新的重要組成部分，高?？蒲薪?jīng)費管理越來越重要。高校科研經(jīng)費包干制通過劃分高校和科研人員的權(quán)責邊界，盡可能最大限度提高科研經(jīng)費使用效率，但在實際工作中產(chǎn)生了不少問題，使改革的預期目標未能完全實現(xiàn)。文章結(jié)合近年來科研經(jīng)費包干制改革實踐，探索更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律的經(jīng)費管理機制：從高?？蒲薪?jīng)費管理的利益相關(guān)者出發(fā)，將激勵相容理論引入分析框架，借助協(xié)同理論分析高校科研經(jīng)費管理存在的問題及原因；從考核、審計監(jiān)督、激勵、多中心治理等方面設(shè)計科研經(jīng)費包干制管理機制；從政府、高校、科研人員等不同層面設(shè)計高?？蒲薪?jīng)費包干制的實現(xiàn)路徑。旨在推動包干制落地見效，以實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)費使用效率、調(diào)動人員積極性和提升科研績效。

【關(guān)鍵詞】 高?？蒲薪?jīng)費管理； 包干制； 管理機制； 實現(xiàn)路徑

【中圖分類號】 G311；F233? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）15-0104-05

一、引言

科技創(chuàng)新離不開高校的科研活動，相關(guān)經(jīng)費投入日益增多，科學且高效地進行科研經(jīng)費管理越來越重要。高?？蒲薪?jīng)費包干制改革通過劃分高校和科研人員各自的權(quán)力及責任，使經(jīng)費在使用過程中產(chǎn)生更高效率，發(fā)揮更優(yōu)效果。但在積極推進包干制試點的實踐中仍然出現(xiàn)一些迫切需要解決的問題。本文以利益相關(guān)者理論、激勵相容理論及協(xié)同理論為理論基礎(chǔ)，針對高?？蒲薪?jīng)費包干制改革實踐中出現(xiàn)的問題進行分析，通過對其管理機制及實現(xiàn)路徑的研究，探索具有可操作性并可持續(xù)實施的具體措施。

二、文獻回顧與發(fā)展趨勢分析

（一）文獻回顧

在分析高校科研經(jīng)費管理存在的問題方面，王永益等[ 1-3 ]認為我國強調(diào)使用經(jīng)費要嚴格執(zhí)行預算，沒有立足科研活動的“不確定性”特點考慮。徐孝民[ 4 ]和鐘燦濤[ 5 ]認為目前的勞務(wù)報酬政策不能充分體現(xiàn)科研人員的智力價值。龔旭[ 6 ]認為科研人員在科研活動中發(fā)生的人工成本無法正常獲得勞務(wù)補償，是由于相關(guān)定價機制不規(guī)范、定價標準不統(tǒng)一。宋旭璞和顧全[ 7 ]采用問卷調(diào)查方法，分析科研經(jīng)費管理和執(zhí)行中的局限。

在科研經(jīng)費包干制研究方面，王仕濤[ 8 ]和李艷[ 9 ]認為，科研活動的不確定性和預算編制的確定性是存在矛盾的，而包干制充分考慮科研活動本身所具備的創(chuàng)新及探索規(guī)律，能夠在調(diào)和這一矛盾方面發(fā)揮作用。有學者[ 10-11 ]認為包干制實施過程中要明確項目負責人的責任，并建立科學嚴謹?shù)闹贫缺Ｕ?，注意平衡?quán)力與責任，加強監(jiān)管。何維興和焦朝輝[ 12 ]對比預算制和包干制，提出包干制實施的具體措施。還有學者提出推行高?？蒲薪?jīng)費包干制要健全科研經(jīng)費制度、建立分類實施方案、構(gòu)建監(jiān)管平臺、進行績效評價以及明確包干清單。高陣雨等[ 13 ]采用問卷調(diào)研，立足科研活動分析包干制政策落實中存在的問題并提出改進建議。

在科研經(jīng)費管理中外對比研究方面，有學者[ 14-17 ]分別比較分析中國、美國、英國、日本、加拿大等在科研經(jīng)費管理方面的異同，總結(jié)各自的成功經(jīng)驗與不足，探索我國科研經(jīng)費管理改革的方向。

（二）發(fā)展趨勢

綜上，國內(nèi)學者在高?？蒲薪?jīng)費管理的實踐、改革及中外比較等方面進行了研究和探索。但是已有研究缺乏實施包干制的理論基礎(chǔ)，沒有解決政策落地生效的具體實踐問題，需要在對包干制原理進行探究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，為包干制設(shè)計具有可操作性及可持續(xù)實施的具體措施。

三、理論基礎(chǔ)

（一）利益相關(guān)者理論

基于利益相關(guān)者理論，能夠影響行為及活動或被行為及活動影響的主體，即為利益相關(guān)者。提供經(jīng)費的項目委托單位、作為項目管理部門的高校、執(zhí)行具體科研任務(wù)的科研人員構(gòu)成了高?？蒲薪?jīng)費管理的利益相關(guān)者。

因此，進行高?？蒲薪?jīng)費管理，要著眼于科研經(jīng)費從投入到產(chǎn)出的管理載體，即科研項目，重點關(guān)注這些利益相關(guān)者如何從不同層次不同角度共同作用于科研項目，并針對不同的利益相關(guān)者制定不同的機制和路徑。

（二）激勵相容理論

基于激勵相容理論，組織與組織中的個體在目標方面可能出現(xiàn)矛盾，導致行為方面的沖突。為避免個體與組織的矛盾和沖突，實施相應(yīng)的制度安排可以實現(xiàn)激勵相容，即個體保持與組織的目標及行為一致，使個體追求個體利益的行為與組織實現(xiàn)組織目標相吻合。激勵相容問題源于信息不對稱條件下的利益沖突。項目委托單位、高校及科研人員各主體都有自身所追求的目標，項目委托單位關(guān)注科研項目的完成和科研事業(yè)的發(fā)展，高校致力于學校及學科建設(shè)，科研人員則有個人發(fā)展和自我實現(xiàn)的需求。三者的目標之間既有共同點又存在一定差異。

因此，有必要分析上述主體間的目標差異及信息不對稱問題，探究高校科研經(jīng)費管理中產(chǎn)生問題的根本原因，借助激勵相容理論設(shè)計恰當?shù)募顧C制來解決各主體間目標差異和信息不對稱帶來的矛盾，以期實現(xiàn)共同目標。

（三）協(xié)同理論

基于協(xié)同理論，系統(tǒng)內(nèi)部各主體共同協(xié)作，形成合力，就能產(chǎn)生“1加1大于2”的協(xié)同效應(yīng)。反之則會加劇內(nèi)耗、造成混亂，使系統(tǒng)目標無法實現(xiàn)。高校的科研經(jīng)費管理也是這樣的系統(tǒng)，目前其內(nèi)部存在較多無法形成合力的矛盾之處，影響了管理效率。

因此，進行高?？蒲薪?jīng)費管理，從系統(tǒng)整合的角度分析，只有在科研管理系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)科研項目管理和科研經(jīng)費管理的相互協(xié)調(diào)配合，才能充分發(fā)揮系統(tǒng)協(xié)同作用。

四、高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀

（一）基于預算的經(jīng)費管理方式存在問題

目前，基于預算的經(jīng)費管理方式存在的問題，主要體現(xiàn)在統(tǒng)一標準缺失和剛性預算兩方面。

一方面，我國科研經(jīng)費管理的相關(guān)制度不明確，相關(guān)標準不統(tǒng)一。沒有規(guī)范明晰的規(guī)則進行約束和指引，會增加科研經(jīng)費使用的限制和難度。

另一方面，采用預算制度進行經(jīng)費管理要求必須嚴格按照預先編制的預算使用經(jīng)費。但科學研究的探索性和創(chuàng)新性特點，使研究活動和科研結(jié)果無法被嚴格計劃，科研的不確定性與科研經(jīng)費預算制度的確定性就會產(chǎn)生沖突。

（二）高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管不到位

包干制的監(jiān)管不到位可立足監(jiān)督和管理從三個角度進行分析。

從權(quán)責制度來看，包干制賦予科研人員經(jīng)費自主管理的權(quán)力，但權(quán)責制度制定時沒有進行明確界定，沒有厘清高校和科研人員各自的權(quán)力與責任，從而使部分放權(quán)政策落地難。

從個人約束來看，科研經(jīng)費在獲批立項后由項目組負責人自主支配，高校各職能部門一般不再干預，容易引發(fā)道德風險。

從部門協(xié)作來看，科研管理獨立于資產(chǎn)管理與財務(wù)管理。科研項目管理與資產(chǎn)管理分離，各部門責任不明確，監(jiān)管容易產(chǎn)生盲區(qū)。資產(chǎn)管理與財務(wù)管理脫節(jié)，容易出現(xiàn)管理漏洞。

（三）科研人員人力補償和激勵沒有相應(yīng)提高

科研經(jīng)費包干制通過賦予科研人員科研資金使用自主權(quán)，進而激勵科研人員積極創(chuàng)新，但目前在實際工作中仍收效甚微。

由于缺乏科學合理的人力補償機制，包干制并沒使科研人員人力補償?shù)玫较鄳?yīng)提高。實際工作中的績效支出存在受使用額度和高校具體制度等限制及不便利之處，如受限于工資績效制度、受限于預算管理要求、受限于審批難度等。

（四）經(jīng)費執(zhí)行過程中易產(chǎn)生矛盾

經(jīng)費執(zhí)行過程中最突出的矛盾往往產(chǎn)生于財務(wù)部門。財務(wù)部門入賬及審核過程復雜，預算編制與調(diào)整等會加重經(jīng)費執(zhí)行過程中科研人員的事務(wù)性負擔。

五、設(shè)計高?？蒲薪?jīng)費包干制管理機制

（一）建立科學的考核機制

要解決基于預算的經(jīng)費管理方式問題，包干制應(yīng)進行經(jīng)費使用績效考核，并根據(jù)考核結(jié)果實施獎懲問責。在績效考核方面，既要選定適宜的考核指標，又要采取科學的考核辦法?？梢曰诓煌瑢W科特點，為各學科制定不同的評價指標。這樣不但可以使評價結(jié)果更為準確，而且使獎懲問責更有針對性。

優(yōu)化績效考核指標體系和考核方法，應(yīng)在保證科研經(jīng)費績效考核結(jié)果公正性的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同學科類別實行分類考核，推出與包干制相適應(yīng)的科研經(jīng)費績效分類評價指標體系，從而提高績效評價結(jié)果的準確性。

此外，要考慮到科學研究的復雜性和長期性，對科研項目的考核應(yīng)以中長期為佳。

（二）建立審計和監(jiān)督機制

要解決監(jiān)管不到位的問題，科學的審計和監(jiān)督機制至關(guān)重要?？蒲薪?jīng)費包干的全過程都應(yīng)加強監(jiān)管，既要內(nèi)部外部審計監(jiān)督相結(jié)合，還要依托科研經(jīng)費管理信息化平臺和大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，涵蓋事前、事中和事后，確保合理合規(guī)使用科研經(jīng)費。

（三）建立激勵機制

要解決科研人員人力補償和激勵的問題，就要建立科學的激勵機制。包干制下，各項目組享有科研經(jīng)費分配自主權(quán)，可以增加績效支出的比例，還可以增設(shè)專門經(jīng)費項目對有重大貢獻的成員進行獎勵。

（四）建立協(xié)同治理機制

要解決經(jīng)費執(zhí)行過程中產(chǎn)生的矛盾、優(yōu)化監(jiān)管機制，就要建立協(xié)同治理機制?？蒲薪?jīng)費包干制要解決科研活動不確定性與預算編制確定性之間的矛盾，這需要各參與主體及其內(nèi)部職能部門協(xié)調(diào)配合，相關(guān)主體實現(xiàn)協(xié)同合作。

六、科研經(jīng)費包干制實現(xiàn)路徑

高?？蒲薪?jīng)費包干制的實現(xiàn)路徑，應(yīng)分項目委托單位（即科研經(jīng)費提供者）、高校（即科研經(jīng)費管理者）和項目負責人（即科研經(jīng)費使用者）三個層面來進行。三者之間的關(guān)系如圖1所示。

（一）項目委托單位層面

1.加強政策配套

一方面要完善包干制相關(guān)制度。在推進包干制試點改革的工作中，要配套制定和完善財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、科研管理、審計監(jiān)督等各項管理制度，并協(xié)調(diào)制定政策的各部門各層級，不要出現(xiàn)各自為政、自相矛盾的情況，要形成合力。特別是要明確經(jīng)費使用范圍和不同項目比例要求，增強對科研人員的人力補償和激勵，并且在項目執(zhí)行過程中要制定績效評價與考核制度，完善誠信體系。

另一方面要建立權(quán)責清單。分清高校和科研人員的權(quán)力和責任，明確其邊界，分別建立起各參與主體的權(quán)責清單。這樣既能保證高校在貫徹執(zhí)行相關(guān)政策時真正落實科研人員的經(jīng)費自主支配，又能使科研人員承擔起與經(jīng)費支配權(quán)相對應(yīng)的責任。

2.項目立項源頭控制

對項目立項進行源頭控制，指的是在項目立項評審階段就進行相關(guān)管理流程的簡化，為科研人員“減負”。立項主管部門制定好包干制的經(jīng)費額度及標準，從源頭上為經(jīng)費的后續(xù)使用掃清障礙。

3.科研誠信體系建設(shè)

科研經(jīng)費包干制將科研資金使用自主權(quán)更多下放給高校和科研人員。因此，可以通過建設(shè)科研誠信體系，防范經(jīng)費使用的違法違紀行為發(fā)生。政府部門可以建立科研誠信評價和數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，對科研人員的誠信行為進行監(jiān)督，并將失信行為與后續(xù)資助及其他項目申報掛鉤。還可借助該系統(tǒng)實現(xiàn)經(jīng)費執(zhí)行過程的異常預警，必要時可與司法部門聯(lián)動。

4.加大宣貫及推廣力度

項目委托單位應(yīng)該加大對政策、制度及相關(guān)規(guī)定的宣貫和推廣，借助權(quán)責清單明確可為、不可為。此外，由于包干制可能與高校本身的相關(guān)規(guī)定沖突，項目委托單位應(yīng)注意溝通協(xié)調(diào)，并實現(xiàn)對高校相關(guān)人員進行培訓指導的制度化。

（二）高校層面

1.完善內(nèi)部管理制度

一方面要設(shè)計合理的管理流程。既要對科研經(jīng)費包干制的經(jīng)費執(zhí)行、考核評價、結(jié)題管理、會計核算、審計監(jiān)督、信息共享等方面有針對性地制定規(guī)則，做到有法可依，有章可循，還要制定監(jiān)督管理相關(guān)具體規(guī)范，配合獎懲及問責制度，保證科研經(jīng)費合理合規(guī)使用，并且要針對業(yè)務(wù)流程，特別是審批報銷環(huán)節(jié)進行優(yōu)化。

另一方面要加強科研經(jīng)費管理審計和監(jiān)管力度，進行有效的監(jiān)督約束。除如前所述制定監(jiān)管制度外，包干制還應(yīng)實施時間和空間的全覆蓋監(jiān)督約束。其中，時間全覆蓋是指涵蓋事前、事中、事后，空間全覆蓋是指高校內(nèi)部審計與政府審計及社會監(jiān)督相結(jié)合。可以借助科研信息平臺，公開包干制科研項目的經(jīng)費執(zhí)行信息，提供科研人員誠信數(shù)據(jù)查詢。

此外，在推行包干制的過程中，還要注意科研經(jīng)費包干制的應(yīng)用范圍和應(yīng)用形式。在應(yīng)用范圍方面，不同類型的科研經(jīng)費要根據(jù)其不同特點進行選擇。就橫向科研經(jīng)費而言，由于資金使用限制較少，管理費提取之后的剩余經(jīng)費可直接選擇包干使用；就縱向科研經(jīng)費而言，由于經(jīng)費來源于政府財政資金支持，需根據(jù)立項部門要求進行選擇；就基本科研業(yè)務(wù)費而言，則可由學校立項分配后選擇采取包干制管理。在應(yīng)用形式方面，既可以采用由項目負責人按規(guī)定自主安排整體包干使用，也可以針對某些經(jīng)費項目單項包干，如科研住宿費單項包干或會議費單項包干。由學校實行以增加知識價值為導向的經(jīng)濟分配政策，推行科研人員年薪制或科研績效獎勵包干制，也是在應(yīng)用形式方面值得探索的領(lǐng)域。

2.引入經(jīng)費使用責任制

在項目委托單位厘清高校和科研人員權(quán)責邊界的基礎(chǔ)上，引入經(jīng)費使用責任制，明確科研人員的科研經(jīng)費管理權(quán)力與責任。

一方面具體項目以項目負責人為主要責任人，項目負責人享有經(jīng)費使用自主權(quán)，對科研項目經(jīng)費的使用直接負責。相關(guān)的科研人員若存在違規(guī)行為則需承擔相應(yīng)責任。另一方面高校各職能部門的工作重心應(yīng)集中于監(jiān)管和服務(wù)。

此外，應(yīng)當鼓勵科研人員厲行節(jié)約，提高經(jīng)費使用效率。例如節(jié)約下來的經(jīng)費，其使用權(quán)仍歸相應(yīng)的科研人員，允許按照經(jīng)費使用和管理的相關(guān)要求繼續(xù)用于科研活動，以鼓勵節(jié)約。

3.優(yōu)化科研服務(wù)配套

一方面要轉(zhuǎn)變財務(wù)職能，從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，從管理轉(zhuǎn)向治理。從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)是指既要積極開展校內(nèi)科研經(jīng)費使用及報銷培訓，進行各項審批流程優(yōu)化和報銷程序簡化，著力解決報銷繁的問題，又要面向二級學院和項目組推廣實施財務(wù)助理制度，進一步為科研人員減輕財務(wù)方面的事務(wù)性負擔。從管理轉(zhuǎn)向治理是指注重完善內(nèi)控體系建設(shè)，利用信息科技及大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效識別支出結(jié)構(gòu)異常項目，采取跟蹤管理、重點監(jiān)控、向項目負責人進行風險提示等治理手段，杜絕管理漏洞和隱患。這些轉(zhuǎn)變與后文闡述的信息化建設(shè)密切相關(guān)。

另一方面要加強政策宣傳和貫徹，積極應(yīng)對和化解包干制執(zhí)行過程中的各種難題和矛盾。包干制與高校相關(guān)政策規(guī)定之間可能存在矛盾，在執(zhí)行過程中也存在缺乏明確操作指導的問題。這些都需要在具體工作中經(jīng)過多方面主體協(xié)同才能不斷完善。這時候，高校在試點工作中的推動作用至關(guān)重要。其中政策宣傳和組織培訓學習非常關(guān)鍵，應(yīng)形成專業(yè)理論學習和培訓的常態(tài)化機制，組織研討各項規(guī)章制度，學習先進的管理方法和經(jīng)驗，不斷增強管理人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素養(yǎng)，以真正適應(yīng)經(jīng)費包干制的需要。

4.開展信息化建設(shè)

前述完善管理制度及科研服務(wù)配套，都與信息化建設(shè)密切相關(guān)。

一是建立工作協(xié)同機制。包干制的實施需要各主體協(xié)同，學校的各個職能部門都要參與進來，相互協(xié)作聯(lián)動才能發(fā)揮功效。因此，高校各部門應(yīng)協(xié)同管理，利用網(wǎng)絡(luò)及信息科學技術(shù)進行信息化建設(shè)，構(gòu)建綜合性管理平臺，貫通“線上”“線下”，進行精準高效的科研經(jīng)費管理。

二是建設(shè)科研管理信息平臺。信息化平臺將科研管理信息系統(tǒng)、科研經(jīng)費預算系統(tǒng)、科研經(jīng)費報銷系統(tǒng)、科研經(jīng)費審計系統(tǒng)、科研經(jīng)費驗收系統(tǒng)相融合連接，實現(xiàn)業(yè)務(wù)的協(xié)同和全面監(jiān)督。這樣在同一信息平臺集成申報、立項、經(jīng)費預算、經(jīng)費報銷、中期檢查和驗收結(jié)題等科研經(jīng)費各環(huán)節(jié)工作，將科研項目全流程融入信息平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上審批、預算、報銷、審計和結(jié)題全流程科研辦公，有利于實現(xiàn)資源共享，提高管理效率。

三是實現(xiàn)科研經(jīng)費管理“業(yè)財融合”。高校“業(yè)財融合”要借助信息化手段，融合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與財務(wù)信息系統(tǒng)是科研管理信息平臺的重要組成部分。要實現(xiàn)這一融合需要加快財務(wù)管理軟件的優(yōu)化升級。在信息化平臺建設(shè)過程中融合各項管理信息系統(tǒng)，包括審批平臺、報銷系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、統(tǒng)一支付平臺、收入系統(tǒng)、資產(chǎn)及合同管理、科研信息等，利用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)實行全流程管理，使財務(wù)部門的業(yè)務(wù)操作更標準，更方便快捷地提供真實完整的財務(wù)信息。具體而言，可以進行會計憑證影像化管理，解決核算報銷的難點堵點；設(shè)置報銷單據(jù)自助投遞設(shè)備，提高辦理效率。

此外，還可以借助信息綜合平臺進行具體的業(yè)務(wù)指導。如依托各部門微信公眾號服務(wù)平臺進行查詢和預約，提供圖像化信息，隨時隨地提供信息服務(wù)，既能使信息傳遞更便捷，又能使信息更易接受。

（三）項目負責人層面

項目負責人及項目組其他科研人員都應(yīng)提高思想認識，節(jié)約經(jīng)費，保證經(jīng)費使用符合相關(guān)規(guī)定。

在約束監(jiān)督方面，科研人員要配合相關(guān)政策規(guī)范的培訓宣講，明確權(quán)責及各項具體規(guī)則，嚴格落實項目負責人負責制度，并根據(jù)權(quán)責有自我約束意識。

在經(jīng)費執(zhí)行方面，科研人員應(yīng)厲行節(jié)約，即使沒有預算控制要求也應(yīng)有計劃地進行經(jīng)費使用，并合理評估科研活動的實際進展與經(jīng)費使用進度的平衡性，合理合規(guī)使用經(jīng)費。

七、結(jié)論

科研經(jīng)費包干制改革賦予科研人員更自主的經(jīng)費使用權(quán)，有利于釋放科研人員的積極性和創(chuàng)新性。但在實際應(yīng)用中產(chǎn)生了一些亟待解決的問題，使改革的預期目標未能實現(xiàn)。

本文從高校科研經(jīng)費管理的利益相關(guān)者出發(fā)，將激勵相容理論引入分析框架，借助協(xié)同理論構(gòu)建政策研究的理論基礎(chǔ)，在分析中發(fā)現(xiàn)高校科研經(jīng)費管理基于預算經(jīng)費管理方式存在的問題：監(jiān)管不到位、科研人員人力補償和激勵沒有相應(yīng)提高、經(jīng)費執(zhí)行過程中易產(chǎn)生矛盾。在問題及原因分析的基礎(chǔ)上，本文從考核、審計監(jiān)督、激勵、協(xié)同治理等方面設(shè)計科研經(jīng)費包干制管理機制，進而從項目委托單位、高校、科研人員等不同層面設(shè)計高校科研經(jīng)費包干制的實現(xiàn)路徑，推動包干制落地見效。

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