全國(guó)首例民訴解決違法穿越公路糾紛淺析

■文｜山西省柳林公路管理段 景建元 陜西永嘉信律師事務(wù)所 王曉星

案情回顧

2018年10月5日，山西省柳林縣某能源公司（以下簡(jiǎn)稱“能源公司”）未經(jīng)許可，擅自埋設(shè)天然氣管道穿越國(guó)道307線和省道340線。山西省公路路政總隊(duì)呂梁支隊(duì)柳林大隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱“柳林大隊(duì)”）據(jù)情調(diào)查取證后，向能源公司送達(dá)違法行為通知書等材料，告知其行為違法。但能源公司依然采取“游擊施工、夜間突擊”等隱蔽手段間斷實(shí)施違法行為，致使路面、路基遭到嚴(yán)重破壞。

鑒于能源公司怠于恢復(fù)公路原狀并賠償路產(chǎn)損失，柳林公路段經(jīng)全面梳理公路保護(hù)相關(guān)理論、法律及案例后，向所在地人民法院提起民事訴訟。2019年6月，柳林縣人民法院受理此案，并于2020年4月作出（2019）晉1125民初679號(hào)民事判決書，判定：“能源公司限期恢復(fù)國(guó)道307線、省道340線穿越天然氣管道路段公路原狀并賠償柳林公路管理段路產(chǎn)損失52.456萬元”。

能源公司不服提出上訴，呂梁市中級(jí)人民法院經(jīng)審理以事實(shí)不清為由，于2021年11月作出（2021）晉11民終1842號(hào)民事裁定書，裁定：“撤銷原判發(fā)回重審”。2022年9月，柳林縣人民法院以（2021）晉1125民初1248號(hào)再次作出判決，判定：“能源公司限期停止侵害，停止輸送天然氣，并賠償柳林公路管理段路產(chǎn)損失及鑒定費(fèi)共計(jì)人民幣91.608萬元”。能源公司再次不服，繼續(xù)提起上訴，呂梁市中級(jí)人民法院于2023年3月作出（2023）晉11民終233號(hào)民事判決書，判定：“駁回上訴，維持原判”。至此，歷經(jīng)五年四審，這起能源公司侵權(quán)訴訟案告一段落。

民事訴訟救濟(jì)難點(diǎn)與可行性分析

自2018年起，各地積極響應(yīng)并大力推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革。公路管理部門被劃分為公益事業(yè)單位，原屬于公路管理部門的路政管理及執(zhí)法權(quán)全部劃轉(zhuǎn)至市、縣交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法總隊(duì)（市、縣交通運(yùn)輸局）。因此，公路管理機(jī)構(gòu)不能采取行政執(zhí)法行為進(jìn)行路產(chǎn)保護(hù)工作，而是需要在民事訴訟方面進(jìn)行深耕。

國(guó)省干線社會(huì)功能下降

國(guó)省干線曾是山西承東啟西的交通主動(dòng)脈。近年來，隨著省內(nèi)高速公路網(wǎng)的織密與完善，國(guó)省干線的大部分社會(huì)功能已由高速公路承擔(dān)，現(xiàn)階段主要用于短途車輛通行，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)客運(yùn)、物流運(yùn)輸，紓解高速公路壓力等職能。交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革后，一旦發(fā)生事故糾紛，公路管理段作為省公路局垂直管理的基層部門，受地方行政管理環(huán)境影響，得不到地方政府全面支持，而作為公路產(chǎn)權(quán)代管人的省公路部門又鞭長(zhǎng)莫及，無法及時(shí)有效跟進(jìn)保護(hù)路產(chǎn)。

路產(chǎn)路權(quán)維護(hù)形不成合力

《公路安全保護(hù)條例》第四條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、公安、工商、質(zhì)檢等部門按照職責(zé)分工，依法開展公路保護(hù)的相關(guān)工作?！倍鴮?shí)際多數(shù)情況下，公路管理部門總是單打獨(dú)斗，尚未與其他部門根據(jù)各自職責(zé)分工形成保護(hù)合力。主要?dú)w結(jié)于：一方面，地方政府憑借供水、供暖、供氣等各類建設(shè)的公益屬性特點(diǎn)，在規(guī)劃和實(shí)施過程中，對(duì)有關(guān)審批部門“睜一只眼閉一只眼”，單一選擇協(xié)調(diào)公路管理部分，避免選擇其他單位或部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，國(guó)省干線公路部門及管轄公路由此成為最佳的項(xiàng)目選址地。另一方面，道路交通安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置在公安機(jī)關(guān)交通管理部門，國(guó)省干線公路路政管理事權(quán)又被劃歸地方交通運(yùn)輸局交通綜合執(zhí)法部門，“條塊管理”中的地方“塊”管事權(quán)導(dǎo)致“條”管公路路產(chǎn)保護(hù)工作無法得到上述兩部門全面支持。結(jié)合實(shí)際情況，與路產(chǎn)保護(hù)有關(guān)的行政監(jiān)督部門，僅采用下達(dá)道路安全隱患整改通知書的方式促進(jìn)路產(chǎn)保護(hù)工作，而不能窮盡所有行政措施，由此造成不能及時(shí)有效地跟進(jìn)協(xié)助公路部門共同保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)。

以民事訴訟方式進(jìn)行救濟(jì)的困難及必要性

交通運(yùn)輸綜合交通執(zhí)法改革推進(jìn)的同時(shí)，《公路法》《公路安全保護(hù)條例》往往出現(xiàn)在行政執(zhí)法案件中，造成地方各級(jí)人民法院在案件審理期間，誤認(rèn)為路產(chǎn)糾紛屬于行政案件范疇，通常會(huì)依據(jù)“一事不再理”的法律原則，裁定駁回起訴。而公路管理段通常為縣一級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，民事訴訟救濟(jì)應(yīng)按照對(duì)應(yīng)標(biāo)的，從縣級(jí)人民法院一審開始，至市級(jí)人民法院終審裁判結(jié)束，除申請(qǐng)?jiān)賹彽奶厥馇闆r外，一般公路民事救濟(jì)訴訟審理無法到達(dá)省級(jí)高級(jí)人民法院及最高人民法院。終審裁判后，公路管理部門能夠采取的措施非常有限，且周期耗時(shí)過長(zhǎng)，涉及的安全隱患不能得到及時(shí)整改。長(zhǎng)期以來形成惡性循環(huán)，公路管理部門支出費(fèi)用前腳修建整改，沿線違法企業(yè)和村民后腳跟著侵害侵占。在公路恢復(fù)原狀過程中，通常涉及費(fèi)用過多，僅以養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，幾乎是杯水車薪，難以解決安全隱患。進(jìn)行民事訴訟盡管耗時(shí)較長(zhǎng)，但能有效扼制損壞與侵占公路的不法勢(shì)頭，并且執(zhí)行受償恢復(fù)原狀費(fèi)用賠償，可以緩解養(yǎng)護(hù)費(fèi)用不足的尷尬局面。

綜合上述，筆者認(rèn)為在其他救濟(jì)方式不能完全保護(hù)公路路產(chǎn)路權(quán)情況下，采取民事訴訟方式維權(quán)，屬于兜底解決途徑。

主訴焦點(diǎn)問題的法律分析與應(yīng)對(duì)

“一事不再理”原則是否適用于該案

在我國(guó)訴訟法理論中，“一事不再理”原則包括兩方面含義，分別是當(dāng)事人不得就已訴至法院的案件重新提起訴訟；判決生效后，當(dāng)事雙方不得就爭(zhēng)議的法律關(guān)系再行起訴，從法院角度講，意味著不再受理此訴訟?！睹袷略V訟法司法解釋》第二百四十七條進(jìn)一步明確了“一事不再理”原則的適用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定：“當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時(shí)符合下列條件的，構(gòu)成重復(fù)起訴：（一）后訴與前訴的當(dāng)事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果。當(dāng)事人重復(fù)起訴的，裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”

在該案一審審理期間，柳林縣人民法院曾認(rèn)為該案應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理，并就該案是否屬于民事訴訟管轄范疇提出質(zhì)疑。法院認(rèn)為，行政案件尚未處理完結(jié)的，不宜通過民事訴訟程序救濟(jì)，應(yīng)按“一事不再理”原則駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

但（2020）最高法民再286號(hào)《民事裁定書》明確載明：“就案涉公司的違法行為，除經(jīng)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的柳林路政大隊(duì)處理外，其他人民法院的生效裁判并未對(duì)柳林公路段該案中所訴請(qǐng)求和事項(xiàng)進(jìn)行處理，原二審裁定認(rèn)定柳林公路段的起訴違反了‘一事不再理’的法律原則缺乏依據(jù)?！?/p>

勘察單位使用探地雷達(dá)確定管道位置、深度等情況。

在取得另案民事裁定書支持后，柳林公路段向該案原一審法院出示并說明了緣由、消除了質(zhì)疑，最終取得了審理法庭對(duì)自身訴訟請(qǐng)求的支持。

案件屬于何種糾紛

該案所涉法律關(guān)系方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為基于違法行為人造成公路財(cái)產(chǎn)損壞，應(yīng)屬于財(cái)產(chǎn)損害賠償或恢復(fù)原狀糾紛；該案受理法院同樣認(rèn)為屬于恢復(fù)原狀糾紛。但依據(jù)《民法典》第二百九十二條（原《物權(quán)法》第88條）“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人因建造、修繕建筑物以及鋪設(shè)電線、電纜、水管、暖氣和燃?xì)夤芫€等必須利用相鄰?fù)恋?、建筑物的，該土地、建筑物的?quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利”的規(guī)定，筆者認(rèn)為能源公司埋設(shè)燃?xì)夤艿来┰焦返男袨椋举|(zhì)上屬于相鄰權(quán)問題，故該案應(yīng)為由相鄰關(guān)系而引發(fā)的恢復(fù)原狀糾紛。

如何選擇管轄法院

依據(jù)《民事訴訟法》第三十四條“因不動(dòng)產(chǎn)糾紛提起的訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄”，以及《最高院民事訴訟訴法的解釋》第二十八條第一項(xiàng)“不動(dòng)產(chǎn)糾紛是指因不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利確認(rèn)、分割、相鄰關(guān)系等引起的物權(quán)糾紛”的規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)按不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄確定法院，即選擇不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院作為管轄法院。

如何達(dá)到恢復(fù)原狀費(fèi)用損失的證明標(biāo)準(zhǔn)

該案原二審程序?qū)徖矸ㄔ阂宰C明恢復(fù)原狀損失的事實(shí)不清為由，作出裁定：“撤銷原判發(fā)回重審”。柳林公路段在重新梳理有關(guān)損失證據(jù)后，再次積極參與到重審程序之中。

依據(jù)《民法典》第一千一百八十四條規(guī)定，侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他合理方式計(jì)算。由此不難看出，財(cái)產(chǎn)損失賠償范圍應(yīng)當(dāng)以全部賠償為原則，按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或以其他合理方式計(jì)算。結(jié)合案件實(shí)際情況，能源公司已將燃?xì)夤艿缆裨O(shè)于路基之中，柳林公路段自身無法確定其埋設(shè)深度、長(zhǎng)度、方向及管道尺寸等數(shù)據(jù)，測(cè)算得出恢復(fù)原狀的造價(jià)費(fèi)用也就無從談起。

該案歷經(jīng)四次判決書

面對(duì)這種情況，柳林公路段有兩種選擇。其一，在重審程序中提出恢復(fù)原狀損失鑒定，由人民法院選定鑒定機(jī)構(gòu)，但人民法院鑒定庫(kù)中缺少具有公路工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位，加之案件勘察與設(shè)計(jì)技術(shù)難度高等原因，部分鑒定機(jī)構(gòu)可能會(huì)因能力不足，導(dǎo)致無法鑒定，進(jìn)而退回鑒定申請(qǐng)，造成柳林公路段無法證明損失。二是，柳林公路段可自行委托具有公路工程勘察、設(shè)計(jì)及造價(jià)資質(zhì)的單位，進(jìn)行涉案路段恢復(fù)原狀工程的勘察、設(shè)計(jì)與造價(jià)編制，雖然自行委托具有一定的證明力，但需要承擔(dān)較大數(shù)額的委托費(fèi)用，且會(huì)出現(xiàn)對(duì)方當(dāng)事人不認(rèn)可造價(jià)費(fèi)用的情形，繼而不得不再次向人民法院申請(qǐng)委托鑒定。

對(duì)此，筆者在充分考量?jī)煞N不同方式的情形下，建議以保障訴訟結(jié)果為目的，即采用先行委托具有資質(zhì)的單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察、設(shè)計(jì)與造價(jià)編制。

促進(jìn)意義

該案系人民法院首次確認(rèn)違法穿越公路行為系恢復(fù)原狀糾紛，明確了違法行為人在拒絕恢復(fù)原狀的情況下，公路管理機(jī)構(gòu)可以損害公路路產(chǎn)路權(quán)為由，向人民法院提起民事訴訟。該案中，柳林公路段以民事主體保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)行為得到人民法院的支持，為路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)工作開創(chuàng)一個(gè)“嶄新”的方式，但各級(jí)公路管理部門仍需進(jìn)一步對(duì)非收費(fèi)公路占用、使用費(fèi)領(lǐng)域開展訴訟研究和探索，以期更好地推進(jìn)公路路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)工作。