農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策

朱光亞

（開原市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，遼寧 開原 112300）

1 當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及趨勢

開原市農(nóng)村耕地面積133.5萬畝，其中有家庭承包地116.8萬畝，人均承包地面積約2.7畝。2022年全市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為41.02萬畝，占全市承包地總面積約35%，流轉(zhuǎn)后種糧面積為36.92萬畝，其余大部分種植苗木花卉。整村或整組流轉(zhuǎn)面積為3.2萬畝，共涉及6個(gè)村共11個(gè)村民小組。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體主要有種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)事企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體四大類。其中，向種糧大戶流轉(zhuǎn)29.23萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的71.27%；向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)4.7萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的11.45%；向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)5.9萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的14.38%；向農(nóng)事企業(yè)流轉(zhuǎn)1.2萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的2.9%。

近3年，工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)有明顯上升趨勢。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格因受地域、地質(zhì)、種植作物等因素影響導(dǎo)致差距較大，價(jià)格在600～1100元/畝。流轉(zhuǎn)期限大多為5年以下，一年一流轉(zhuǎn)占比很大。從流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，單體種糧大戶和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)面積在200畝左右；單體農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)面積在300～2000畝；單體農(nóng)事企業(yè)流轉(zhuǎn)面積在1000～3000畝。從流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同看，種糧大戶和家庭農(nóng)場主要以口頭合同為主，農(nóng)民合作社和工商企業(yè)基本簽訂了書面合同，以經(jīng)營權(quán)抵押貸款的經(jīng)營主體均簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同。

隨著農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量激增，農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工就業(yè)的人數(shù)的增加，以后將有越來越多的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去。從周邊的產(chǎn)糧大縣及至吉林、黑龍江地區(qū)經(jīng)驗(yàn)看，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路，不僅有利于優(yōu)化資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，還有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，更有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題

2.1 農(nóng)民對(duì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)知不深

受傳統(tǒng)思想影響，農(nóng)民雖然已經(jīng)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，但是仍不愿放棄土地經(jīng)營權(quán)，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后生活得不到保障，依舊利用閑暇時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。還有的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的“三權(quán)”分置的內(nèi)含不了解，擔(dān)心因土地流轉(zhuǎn)后喪失相應(yīng)的惠農(nóng)政策補(bǔ)貼及土地征占后的補(bǔ)償費(fèi)，不愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)交易市場不夠健全

當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道雖基本成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但實(shí)質(zhì)上未能真正地發(fā)揮應(yīng)有的作用。流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作人員基本為兼職，加之土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)、涉及面廣、任務(wù)繁重，流轉(zhuǎn)中心工作人員與監(jiān)管職能不相匹配，在日常服務(wù)和監(jiān)管方面乏力，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多處于無序狀態(tài)，對(duì)違法違規(guī)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能真正發(fā)揮監(jiān)管作用。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

大多數(shù)農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)一般多以口頭協(xié)議代替書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但內(nèi)容不規(guī)范，缺失土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的要件，如地塊（面積）、權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、合同到期后地上附著物的處理等內(nèi)容，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益缺乏必要的法律保護(hù)，極易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛。

2.4 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全

多數(shù)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門未能有效地建立工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。大多工商資本以企業(yè)、組織或個(gè)人等形式租賃農(nóng)村土地，往往造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格扭曲，不利于專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)投入大且回報(bào)周期長，規(guī)模經(jīng)營的成本和風(fēng)險(xiǎn)更大，一旦經(jīng)營不善，就會(huì)發(fā)生虧損和拖欠農(nóng)民土地租金等問題。有一部分工商資本流轉(zhuǎn)土地后未能保證“農(nóng)地農(nóng)用”，容易引發(fā)社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素，危及糧食安全。

2.5 工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)積極性不高

國家對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地明確了嚴(yán)格的門檻，一定程序降低了流轉(zhuǎn)土地的積極性。農(nóng)業(yè)投資回報(bào)慢、收益率低，土地流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶多，和農(nóng)民打交道比較麻煩，致使工商資本不愿向農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入。農(nóng)業(yè)企業(yè)為了長期利益著想，流轉(zhuǎn)土地期限較長，目前政策是土地流轉(zhuǎn)不得超過二輪承包期限，也在一定程序限制了工商資本流轉(zhuǎn)土地的積極性。

3 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改進(jìn)措施

為了有效地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能一味地追求土地流轉(zhuǎn)面積和規(guī)模經(jīng)營，要積極影響中央政策，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。要把握好流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營的度，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)水平相適應(yīng)。

3.1 市縣兩級(jí)應(yīng)出臺(tái)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文件

為貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，省、市、縣均應(yīng)出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)指導(dǎo)意見，支持受讓方種植糧食作物，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，以推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，有利于保障流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方合法權(quán)益，有效地維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3.2 縣級(jí)應(yīng)建立工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查項(xiàng)目審核制度

縣級(jí)要結(jié)合本地實(shí)際，建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的分級(jí)資格審查、項(xiàng)目審核制度。對(duì)受讓方的主體資格、資質(zhì)證明、基礎(chǔ)設(shè)施條件、農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力、技術(shù)服務(wù)能力、征信情況、項(xiàng)目規(guī)劃等進(jìn)行審查審核。未按規(guī)定提交審查審核申請(qǐng)或未通過的，不得開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)。

3.3 落實(shí)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度

以縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街為主，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度，備案事項(xiàng)應(yīng)包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同、下級(jí)審核報(bào)告、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容。明確工商資本一次性或多次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)（或整村、整組土地），分別到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、縣、市和省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門備案的面積上限，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制

縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街要切實(shí)履行職責(zé)，承擔(dān)耕地保護(hù)的任務(wù)。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)與監(jiān)管要由不同人員及部門負(fù)責(zé)，避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的情況發(fā)生。要定期對(duì)工商資本的經(jīng)營能力進(jìn)行查檢，對(duì)耕地使用用途進(jìn)行檢查，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)地農(nóng)用。要依法對(duì)擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法行為追究相關(guān)責(zé)任。

3.5 引導(dǎo)工商企業(yè)等社會(huì)資本開展多種形式規(guī)模經(jīng)營

要依托中央財(cái)政資金扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)工作，積極引導(dǎo)工商企業(yè)轉(zhuǎn)變規(guī)模經(jīng)營的方式，在尊重小農(nóng)戶主體地位前提下，為小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，通過開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)集中連片式規(guī)?；a(chǎn)，帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)營，避免大量流轉(zhuǎn)農(nóng)村承包地帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.6 規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同

依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同模板，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，明確雙方當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)土地名稱、四至、面積、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)土地用途等要素，約定好流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、合同到期后的地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理、土地征收后有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬等內(nèi)容，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

3.7 建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度

為防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損，縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)要建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積超過2000畝的，或整村、整組流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較高的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主，應(yīng)按照年租金的一定比例計(jì)提，由轉(zhuǎn)入方繳納。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂后的10個(gè)工作日內(nèi)，存入指定賬戶。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同期滿后，如轉(zhuǎn)入方無違約行為的，應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)予以退還。

3.8 提高基層土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系服務(wù)能力

縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要定期宣傳農(nóng)村土地承包及經(jīng)營管理方面的法律法規(guī)和政策，讓廣大群眾對(duì)土地承包規(guī)定有更進(jìn)一步的了解?？h級(jí)農(nóng)村農(nóng)村部門要組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛培訓(xùn)，聘請(qǐng)專業(yè)教師授課，現(xiàn)場模擬糾紛調(diào)處，提高調(diào)解員和仲裁員處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的業(yè)務(wù)能力和實(shí)操能力，更好地為農(nóng)村土地承包經(jīng)營服務(wù)。