“偵協(xié)辦”功能定位與運(yùn)行機(jī)制探討

肖友廣 張爭(zhēng)輝

充分發(fā)揮檢察監(jiān)督作用

基于檢察機(jī)關(guān)的職能定位，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“偵協(xié)辦”）的功能設(shè)定出現(xiàn)了“監(jiān)督還是引導(dǎo)”的分野。檢察監(jiān)督與引導(dǎo)并行內(nèi)含于檢察機(jī)關(guān)工作職責(zé)，同樣應(yīng)當(dāng)屬于偵協(xié)辦工作范圍，二者并重應(yīng)是偵協(xié)辦設(shè)立的雙重動(dòng)因。

在監(jiān)督與引導(dǎo)并重的理念指引和功能定位之下，偵協(xié)辦若想充分發(fā)揮雙重功能與作用，必須對(duì)其工作職責(zé)、行權(quán)方式和配套制度進(jìn)行科學(xué)架構(gòu)，以促進(jìn)該項(xiàng)制度具體落實(shí)落地。

科學(xué)界定工作職責(zé)

第一，監(jiān)督功能下偵協(xié)辦的工作職責(zé)。偵協(xié)辦監(jiān)督功能的設(shè)定應(yīng)著眼于偵查控制的不足，著重解決偵查控制依附于審查逮捕、審查起訴等辦案活動(dòng)的現(xiàn)狀與不足，突出強(qiáng)調(diào)對(duì)偵查過(guò)程的控制和監(jiān)督，充分利用偵協(xié)辦的派駐辦公機(jī)制及位置優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

概言之，即依法對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案（撤案）監(jiān)督和對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。詳言之，該項(xiàng)工作職責(zé)可以包括對(duì)執(zhí)法中心現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督事項(xiàng)開(kāi)展偵查監(jiān)督、對(duì)檢察前終結(jié)的下行案件開(kāi)展抽查監(jiān)督等。

第二，引導(dǎo)功能下偵協(xié)辦的工作職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)偵協(xié)辦除了發(fā)揮其法律監(jiān)督職能之外，還應(yīng)立足于辦案過(guò)程中警檢一體的大控方刑事訴訟格局，充分發(fā)揮檢察引導(dǎo)偵查的功能。

此處的引導(dǎo)偵查功能應(yīng)與提前介入案件辦理進(jìn)行具體界分和銜接，但其引導(dǎo)功能下的職責(zé)設(shè)定可概言為：應(yīng)依商請(qǐng)或依職權(quán)就案件的偵查取證、法律適用提供檢察指導(dǎo)意見(jiàn)。詳言之，可以包括組織協(xié)調(diào)重大疑難復(fù)雜案件的會(huì)商指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)上級(jí)機(jī)關(guān)部署的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)及掛牌督辦案件、對(duì)于刑事案件辦理過(guò)程中具體問(wèn)題的指導(dǎo)咨詢等。

第三，偵協(xié)辦可以被賦予的其他工作職責(zé)。除上述監(jiān)督與引導(dǎo)功能外，偵協(xié)辦還有兩項(xiàng)重要職責(zé)，即督促落實(shí)和案件的檢前分流。我們認(rèn)為，對(duì)于退查、批準(zhǔn)逮捕、相對(duì)不捕案件的續(xù)偵補(bǔ)偵提綱和具體監(jiān)督意見(jiàn)的落實(shí)，通常是根據(jù)案件具體情況而展開(kāi)，而且司法實(shí)踐中通常由檢察承辦人與公安承辦人點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系，通報(bào)案件或者監(jiān)督進(jìn)展情況。案件承辦人因?qū)τ诎讣彶榈挠H歷性，對(duì)辦案過(guò)程中的具體事項(xiàng)更為明晰，因此此種方式便捷高效，可不依托于偵協(xié)辦而開(kāi)展。對(duì)于類(lèi)案監(jiān)督問(wèn)題及存疑案件補(bǔ)偵提綱的后續(xù)跟蹤督促，可以交由偵協(xié)辦承擔(dān)。對(duì)于特定類(lèi)型的案件是否需要提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴等，關(guān)涉具體案件犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性和刑罰可罰性的判定，需要依賴檢察官的專(zhuān)業(yè)判斷，可作為偵協(xié)辦的常態(tài)化工作職責(zé)之一。

明確設(shè)定行權(quán)方式

偵協(xié)辦的行權(quán)方式是其充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵步驟，且需偵查機(jī)關(guān)的高度配合支持方能運(yùn)行。

第一，監(jiān)督模式下的行權(quán)方式。偵協(xié)辦監(jiān)督工作的開(kāi)展關(guān)鍵問(wèn)題是監(jiān)督線索來(lái)源，該類(lèi)線索的取得方式有以下幾種：一是公安機(jī)關(guān)開(kāi)放其執(zhí)法辦案系統(tǒng)權(quán)限給派駐人員，派駐人員通過(guò)瀏覽辦案過(guò)程發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，該種方式能夠全方位閱覽公安機(jī)關(guān)的辦案全貌和過(guò)程，發(fā)現(xiàn)案件辦理過(guò)程中的問(wèn)題和不足，但其對(duì)公安機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)介入性較強(qiáng)，除非自上而下推行，從地方層面進(jìn)行該種渠道的監(jiān)督可能遇到阻力；二是公安機(jī)關(guān)主動(dòng)提供特定類(lèi)型案件報(bào)表給派駐人員，如果確有需要再進(jìn)一步查閱相關(guān)辦案系統(tǒng)或者案卷。該種方式關(guān)鍵問(wèn)題在于公檢兩家商定提供案件的種類(lèi)和范圍?；谖覈?guó)檢警制度當(dāng)下既需要監(jiān)督又需要配合的現(xiàn)實(shí)背景，劃定特定案件范圍，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)送相關(guān)報(bào)表的方式可能更具有可操作性。在具體案件種類(lèi)的設(shè)定方面，可能要注重考慮容易出現(xiàn)問(wèn)題的案件類(lèi)型和領(lǐng)域，比如對(duì)超過(guò)一定期限涉民營(yíng)經(jīng)濟(jì)案件既沒(méi)有后續(xù)訴訟流程，又沒(méi)有及時(shí)撤案的，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)控申部門(mén)發(fā)現(xiàn)有進(jìn)行立案（不立案）監(jiān)督需要的案件等；三是通過(guò)派駐人員巡視訊問(wèn)（詢問(wèn)）視頻的方式，發(fā)現(xiàn)部分線索；四是通過(guò)派駐人員抽查部分案件的方式發(fā)現(xiàn)部分線索。根據(jù)目前的實(shí)踐情況，后三種方式更容易為公安機(jī)關(guān)所接受，司法實(shí)踐中也主要采取后三種方式。

第二，引導(dǎo)模式下的行權(quán)方式。在引導(dǎo)模式之下，關(guān)鍵問(wèn)題是妥善處理好派駐人員引導(dǎo)偵查與案件提前介入之間的關(guān)系。派駐檢察官基于其派駐優(yōu)勢(shì)，更適合為公安承辦案件提供更為具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。提前介入案件一般要求案件偵查活動(dòng)已經(jīng)進(jìn)行到基本完結(jié)階段，然后公安機(jī)關(guān)將案卷移送檢察機(jī)關(guān)提前介入，而派駐檢察官提供的意見(jiàn)應(yīng)該更為便捷高效，就辦案過(guò)程中的各個(gè)具體問(wèn)題均可進(jìn)行咨詢。

第三，其他工作職責(zé)的行權(quán)方式。除上述兩項(xiàng)工作職責(zé)外，還有其他對(duì)于存疑案件和類(lèi)案監(jiān)督意見(jiàn)的跟蹤落實(shí)，在具體行權(quán)方式上，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部首先整理需要跟蹤關(guān)注的案件清單目錄，然后由偵協(xié)辦負(fù)責(zé)對(duì)案件或監(jiān)督意見(jiàn)后續(xù)走向的跟蹤督促。當(dāng)然，該項(xiàng)工作職責(zé)的實(shí)現(xiàn)也需要公安機(jī)關(guān)予以配合，公安機(jī)關(guān)根據(jù)派駐檢察官列明的案件清單，提供電子或紙質(zhì)卷宗等材料。

建立健全配套機(jī)制

在對(duì)偵協(xié)辦功能和職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)論述的基礎(chǔ)之上，該項(xiàng)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)還需要建立健全相關(guān)配套制度。

第一，關(guān)于偵協(xié)辦的工作模式。偵協(xié)辦采取何種工作模式關(guān)系到該項(xiàng)工作開(kāi)展的力度和深度。偵協(xié)辦欲進(jìn)行實(shí)質(zhì)化運(yùn)作并發(fā)揮其應(yīng)有的作用，至少需要專(zhuān)門(mén)的檢察官辦案組常駐，履行常駐辦公室的日常工作職責(zé)。偵協(xié)辦常態(tài)化運(yùn)行需要專(zhuān)門(mén)的辦案組持續(xù)展開(kāi)相關(guān)監(jiān)督、引導(dǎo)及組織、協(xié)調(diào)等其他工作，制作工作臺(tái)賬，定期進(jìn)行工作總結(jié)。

第二，關(guān)于派駐檢察官的角色定位。對(duì)于偵協(xié)辦偵查監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)不同辦案部門(mén)之間的業(yè)務(wù)具有共通性，檢察官基本均可承擔(dān)。但對(duì)于引導(dǎo)職責(zé)，因檢察機(jī)關(guān)不同部門(mén)管轄不同罪名，對(duì)于在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革前就已經(jīng)從事捕訴業(yè)務(wù)的檢察官來(lái)講，可能對(duì)非其所在部門(mén)的案由有一定了解，但法律規(guī)定和司法解釋伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)矛盾變化的修訂較快，可能對(duì)于最新的規(guī)定難以精準(zhǔn)把握。對(duì)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后從事捕訴業(yè)務(wù)的人員來(lái)說(shuō)，對(duì)其他部門(mén)的案由可能了解更少，因此如果要求派駐檢察官對(duì)于并非自己了解或者熟悉的案由進(jìn)行偵查引導(dǎo)，似乎不太有可行性。因此，可能對(duì)于相當(dāng)數(shù)量的案件，派駐檢察官只能作為一個(gè)“接單手”，對(duì)于案件的實(shí)質(zhì)引導(dǎo)還需要相關(guān)職能部門(mén)具體承擔(dān)，此時(shí)偵查部門(mén)跟職能部門(mén)直接溝通似乎更為高效，因?yàn)辄c(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系更能獲得即時(shí)的反饋。由此，偵協(xié)辦的功能往監(jiān)督功能層面傾斜，更利于充分發(fā)揮該項(xiàng)制度的優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，偵協(xié)辦設(shè)立的主要出發(fā)點(diǎn)是針對(duì)檢察對(duì)偵查控制不足的問(wèn)題，對(duì)于具體個(gè)案的引導(dǎo)功能發(fā)揮存在局限性，即在現(xiàn)階段，對(duì)于案件的引導(dǎo)功能不應(yīng)歸口到偵協(xié)辦承擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)允許存在多元化引導(dǎo)偵查的工作方式。

第三，關(guān)于偵協(xié)辦工作開(kāi)展的保障機(jī)制。偵協(xié)辦引導(dǎo)類(lèi)工作的開(kāi)展，有偵查機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效考核的內(nèi)在動(dòng)力，所以通常會(huì)積極主動(dòng)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行。但偵協(xié)辦監(jiān)督工作的開(kāi)展，依賴于公安機(jī)關(guān)提供的數(shù)據(jù)、報(bào)表等材料，可能監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題越多，公安機(jī)關(guān)主動(dòng)提供相關(guān)數(shù)據(jù)的積極性就越小。為保證監(jiān)督工作成效，需要配套相關(guān)工作機(jī)制，比如公檢雙方會(huì)簽關(guān)于工作職責(zé)和應(yīng)配合事項(xiàng)的共識(shí)性文件，在立法未至的情況下，至少以一定層面規(guī)范性文件的形式先行確定雙方共識(shí)，確保該項(xiàng)工作取得實(shí)效。

（本文發(fā)自上海市嘉定區(qū)人民檢察院課題組，成員：肖友廣，嘉定區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng)；張爭(zhēng)輝，嘉定區(qū)人民檢察院第一檢察部主任；孫娟，嘉定區(qū)人民檢察院檢察官；盧怡璇，嘉定區(qū)人民檢察院檢察官助理；魯榛子，嘉定區(qū)人民檢察院檢察官助理）

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