智慧城市試點政策提升城市治理水平了嗎？
——基于多期雙重差分的實證分析

文/劉妍良 李垚岐 （.長安大學(xué)人文學(xué)院；.東北林業(yè)大學(xué)）

一、引言

二十大報告強調(diào)，要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平。伴隨城鎮(zhèn)化進程不斷加快，環(huán)境污染、交通擁擠、犯罪、供需不平衡等“城市病”問題愈加復(fù)雜，對城市治理提出更多更高要求。在新一代信息技術(shù)快速發(fā)展的支持下，推行智慧城市國家發(fā)展戰(zhàn)略成為破解城市治理難題的良策。智慧城市政策通過推動智慧城市建設(shè)，以信息技術(shù)手段實現(xiàn)治理單元的精細化、精準(zhǔn)化，以期實現(xiàn)更加高效、有序、綠色的城市治理空間。

中國對智慧城市這一理念進行了積極的引入及探索，2012 年、2013 年及2014 年間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別批復(fù)了三批地級及縣級城市作為智慧城市試點，進行智慧城市建設(shè)，以期有效提升城市管理水平。如今距離第一批智慧城市試點政策實施已經(jīng)過去了10 年，智慧城市試點政策運行實際效果如何？是否有達到預(yù)期的政策目標(biāo)？是否有效提升了城市治理水平？是否存在區(qū)域間、不同城市規(guī)模間政策效果差異？這些問題亟待研究解決。

因此，本文通過構(gòu)建城市治理水平評估指標(biāo)體系，在利用熵值法測度各地級市城市治理水平的基礎(chǔ)上，運用多期雙重差分模型分析了智慧城市試點政策的實施效果，以及不同人口規(guī)模、不同地區(qū)的城市異質(zhì)性效果，并提出智慧城市試點政策及提升城市治理水平的優(yōu)化建議，以期為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

二、智慧城市試點政策績效評估模型構(gòu)建

（一）城市治理水平評估指標(biāo)體系構(gòu)建

城市治理水平是一個多元綜合的概念，對其的評估測度有多種不同角度。結(jié)合查閱文獻以及可操作化原則，本文采用結(jié)果導(dǎo)向法，在參考徐國沖、顧輝等人的基礎(chǔ)上，從政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)五個方面 （15 個三級指標(biāo)）構(gòu)建了城市治理水平的評估指標(biāo)體系。具體見表1。

表1 城市治理水平的評估指標(biāo)體系

（二）數(shù)據(jù)來源

表格中數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、各省統(tǒng)計年鑒、各市統(tǒng)計年鑒及公布的統(tǒng)計公報等，對其中的部分缺失值進行平滑處理，采用線性插值法或平均值法進行補齊。為使得計算權(quán)重客觀準(zhǔn)確，避免人為主觀影響，本研究選用熵值法對城市治理水平進行測度，得到2004-2020 年280 個地級市的城市治理水平綜合指數(shù)。

（三）變量說明與模型構(gòu)建

為了規(guī)避由于時間推進、社會發(fā)展所帶來的城市治理水平提升的影響，本文將智慧城市試點政策作為一項準(zhǔn)自然實驗，采用多期雙重差分法 （DID）檢驗智慧城市試點政策對城市治理水平的影響效果。選用了共180 個地級市作為分析研究對象，構(gòu)建了以下模型：

上述公式中，Scoreit是被解釋變量，即第i個城市在第t年的城市治理水平綜合指數(shù)； （treat×post）it為是否實施了智慧城市試點政策的虛擬解釋變量，其中treat為處理組與控制組的虛擬變量，post為政策時間虛擬變量，兩者交互項表示第i個城市是否在第t年實施智慧城市試點政策；controlit是模型的控制變量，控制影響智慧城市試點政策效應(yīng)的變量；μi表示個體固定效應(yīng)，vi表示時間固定效應(yīng)，εit表示模型隨機誤差項。

在控制變量的選擇上，借鑒已有的相關(guān)研究基礎(chǔ)，本文從城市自身基礎(chǔ)情況、城市經(jīng)濟發(fā)展水平、城市對外開放水平等角度出發(fā)，選擇了城市人口規(guī)模、城市人口密度、城市經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政支出、城市政府公職人員數(shù)量、城鎮(zhèn)化水平 （城鎮(zhèn)化率）和對外開放程度等7 個指標(biāo)作為控制變量進行控制。

三、實證結(jié)果

（一）基礎(chǔ)回歸結(jié)果

根據(jù)計量模型，表2 報告了智慧城市試點政策和城市治理水平的雙重差分的回歸結(jié)果。模型1 顯示的是在對個體固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)均控制后，未加入任何控制變量的檢驗結(jié)果。結(jié)果顯示，回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，智慧城市試點政策的實施對城市治理水平提升有顯著的促進作用。為排除其他影響智慧城市政策效應(yīng)變量的影響，在模型2 的回歸中加入了控制變量。結(jié)果顯示，估計系數(shù)由3．05 將為2．50，有一定幅度的下降，但仍在1%的水平上顯著為正。從雙重差分基礎(chǔ)回歸的結(jié)果來看，不論是否加入控制變量，智慧城市試點政策的實施都顯著提升了城市治理水平。

表2 基礎(chǔ)回歸結(jié)果

（二）平行趨勢檢驗結(jié)果

處理組和對照組在政策干預(yù)之前擁有一樣的發(fā)展趨勢是運用雙重差分模型的一個前提，本文參考了Beck 等和劉婷等的做法，對研究對象進行了平行趨勢檢驗，結(jié)果如下圖1。橫坐標(biāo)上的t 為政策沖擊年份，在政策沖擊前5 期內(nèi)虛擬系數(shù)均在0 值上下波動，在政策沖擊后3 期則與0 值偏離漸遠，表明本研究通過平行趨勢假設(shè)。

圖1 平行趨勢檢驗

（三）異質(zhì)性分析結(jié)果

為判定不同城市規(guī)模、不同區(qū)域城市間智慧城市政策的實施對城市治理水平的政策效應(yīng)是否存在差異，本文分別進行了異質(zhì)性分析。

1．城市規(guī)模異質(zhì)性分析結(jié)果

不同規(guī)模的城市資源稟賦不同，構(gòu)建智慧基礎(chǔ)設(shè)施等的能力不同，因此可能在政策效應(yīng)上存在差異，本部分對此進行驗證。依據(jù)2014 年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，并參考何凌云等的研究，本文將樣本分為中小城市 （pop ≤100萬人）、大城市 （100 萬人＜pop ≤500萬人）和特大城市 （pop ＞500 萬人）三類，分別進行回歸，結(jié)果如下表4?？芍?，不同規(guī)模的城市智慧城市試點政策都顯著提升了城市治理水平，但效應(yīng)大小存在差異，其中中小城市的回歸系數(shù)最大，政策效應(yīng)最為顯著，其次是特大城市，最后為大城市。其原因可能在于，中小城市的治理通道更為扁平，更易深入到市域方方面面，通過智慧城市建設(shè)，能夠?qū)⒅悄芘c數(shù)字技術(shù)更快、更深入到基層，充分發(fā)掘其治理潛能，展現(xiàn)出更明顯的治理效應(yīng)。

2．區(qū)域異質(zhì)性分析結(jié)果

由于地理位置原因，不同區(qū)域城市經(jīng)濟發(fā)展水平、吸引人才能力等存在不同，因此在政策效應(yīng)上可能不同，本部分對此進行驗證。依據(jù)國家統(tǒng)計局2011 年發(fā)布的《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，本文將樣本分為東部城市、中部城市、西部城市和東北城市四類，分別進行回歸，結(jié)果見表3。可以得到，東中西部城市的智慧城市試點政策都顯著提升了城市治理水平，但系數(shù)大小不同，中部、西部城市的影響系數(shù)大于東部地區(qū)，原因可能在于東部地區(qū)的地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟發(fā)達、資源雄厚，自身治理水平基礎(chǔ)高，一定程度上遮掩了智慧城市試點政策效果。東北地區(qū)的回歸系數(shù)不顯著，原因可能是由于地區(qū)資源限制，在政策實施過程中未能充分建設(shè)智慧設(shè)施，使效應(yīng)未發(fā)揮出來。

表3 異質(zhì)性分析

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

第一，智慧城市試點政策顯著提升了城市治理水平。本文從實證角度利用客觀數(shù)據(jù)進行事實驗證，結(jié)果表明智慧城市試點政策對于城市治理水平有顯著的正向政策效應(yīng)，且結(jié)果通過穩(wěn)健性檢驗。由此可見，智慧城市試點政策的實施具有良好政策效果。

第二，城市規(guī)模不同，智慧城市試點政策對城市治理水平的影響效果也不同。由城市規(guī)模異質(zhì)性分析可知，不同規(guī)模城市實施智慧城市試點政策均對城市治理水平有顯著提升效應(yīng)，但影響大小存在差異，表現(xiàn)為中小城市＞特大城市＞大城市。

第三，城市所在區(qū)域不同，智慧城市試點政策對城市治理水平的影響效果也不同。由區(qū)域異質(zhì)性可知，中西部地區(qū)城市實施智慧城市試點政策均對城市治理水平有顯著提升效應(yīng)，且提升效果大小表現(xiàn)為中部＞西部＞東部，東北地區(qū)的提升效果不顯著。

（二）政策建議

第一，加強智慧城市試點政策實施引導(dǎo)，強化智慧城市試點政策的治理效應(yīng)。智慧城市試點政策通過智慧城市建設(shè)，以技術(shù)支撐、數(shù)字賦能手段顯著提升城市治理水平，未來應(yīng)進一步加大智慧城市試點政策的實施力度與廣度，促進城市治理現(xiàn)代化。

第二，政策實施應(yīng)因地制宜，根據(jù)城市自身實際情況推進政策落地。城市特性不同，智慧城市試點政策對城市治理水平的提升效應(yīng)也存在差異，因此，各個城市應(yīng)根據(jù)自身實際情況，結(jié)合城市特性、自身發(fā)展水平、資源稟賦等特點，加強政策的靈活性，進行科學(xué)合理的規(guī)劃與配置，充分激發(fā)政策活力，發(fā)揮政策效應(yīng)最大化。