美麗西藏建設(shè)的法治保障探究

王亞妮

（西藏民族大學(xué)法學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712082）

中國(guó)式法治現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)在法治軌道上推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，把生態(tài)文明法治建設(shè)提到更加重要位置，致力于促進(jìn)人與自然和諧共生。黨的二十大報(bào)告提出以最嚴(yán)格最嚴(yán)密的法治保障美麗中國(guó)建設(shè)，對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)作出了重要部署。[1]美麗西藏是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的新任務(wù)，是西藏生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，必然需要通過(guò)嚴(yán)密的法治保障來(lái)實(shí)現(xiàn)。西藏自治區(qū)黨委十屆三次全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深入貫徹黨的二十大精神全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，對(duì)創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明高地、開(kāi)創(chuàng)美麗西藏建設(shè)的新局面提出了明確工作要求。在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，西藏各族人民努力通過(guò)強(qiáng)化法治自覺(jué)、落實(shí)法治行動(dòng)、深化法治擔(dān)當(dāng)、提升法治水平，為美麗西藏建設(shè)提供強(qiáng)有力的法治保障。

一、美麗西藏建設(shè)的理念緣起

西藏被譽(yù)為“世界上最后一片凈土”，是人們心中的“香格里拉”，西藏?zé)o疑是美麗的，我國(guó)對(duì)西藏生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和持續(xù)關(guān)注是美麗西藏得以延續(xù)的基礎(chǔ)。2001年，胡錦濤同志在慶祝西藏和平解放50周年大會(huì)的講話(huà)中就提出“搞好西藏的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，對(duì)于改善西藏乃至全國(guó)的生態(tài)環(huán)境都具有十分重要的意義”。[2]2006年，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要切實(shí)實(shí)施西藏高原國(guó)家生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)工作，保護(hù)好雪域高原的碧水藍(lán)天。西藏作為青藏高原的主體，作為眾多河流的源頭，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國(guó)際上也備受關(guān)注。2007年首屆“西藏發(fā)展論壇”的總結(jié)發(fā)言中，奧地利聯(lián)邦商會(huì)主席申茲說(shuō)：“中國(guó)中央政府對(duì)西藏環(huán)境保護(hù)高度重視，絕不是停留在口頭上，而是采取各種措施并落到實(shí)處，西藏自治區(qū)的環(huán)保工作對(duì)世界環(huán)保事業(yè)作出了貢獻(xiàn)?！盵3]美麗西藏吸引了全球的目光，歷屆“西藏發(fā)展論壇”上，世人都關(guān)注西藏文化和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，堅(jiān)定不移地保護(hù)西藏文化和生態(tài)為美麗西藏建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2009年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃2008-2030》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），全文涵蓋區(qū)域狀況、生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況、規(guī)劃的總體思路、重點(diǎn)建設(shè)工程、規(guī)劃的效益分析和保障措施五個(gè)部分，《規(guī)劃》確定了生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和支撐保障三大類(lèi)十項(xiàng)工程。隨后，西藏自治區(qū)出臺(tái)了《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃實(shí)施意見(jiàn)》，整體推進(jìn)了西藏的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，促進(jìn)了西藏生態(tài)安全屏障的保護(hù)工作。

2012年，黨的十八大報(bào)告提出：“面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！盵4]這意味著生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確。2013年，習(xí)近平總書(shū)記致生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇年會(huì)賀信指出：“走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設(shè)美麗中國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。”[5]建設(shè)美麗西藏是建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求，保護(hù)好西藏的生態(tài)環(huán)境，對(duì)于推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)都有著重要意義。2013年，西藏自治區(qū)下發(fā)了《關(guān)于建設(shè)美麗西藏的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），內(nèi)容包含總體要求、主要任務(wù)和組織保障三個(gè)部分，明確了美麗西藏的目標(biāo)和任務(wù)，即到2020 年西藏初步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的格局，形成建設(shè)美麗西藏的初步框架，2030年把西藏建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)家園舒適、人與自然和諧相處的生態(tài)強(qiáng)區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗西藏的宏大目標(biāo)。[6]西藏自治區(qū)結(jié)合實(shí)際提出的建設(shè)美麗西藏的戰(zhàn)略部署既是西藏加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)西藏跨越式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

二、美麗西藏建設(shè)的法治現(xiàn)狀

習(xí)近平總書(shū)記指出，人民對(duì)美好生活的向往是我們奮斗的目標(biāo)。西藏自治區(qū)黨委和政府一直深入貫徹黨和國(guó)家的方針政策。2018 年初《西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》明確指出推進(jìn)“美麗西藏”建設(shè)的目標(biāo)，即：推進(jìn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、構(gòu)建生態(tài)屏障、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、推進(jìn)綠色強(qiáng)區(qū)。2021年初《西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》明確指出在過(guò)去的一年中著力建設(shè)美麗西藏取得的成績(jī)，即：一是生態(tài)空間不斷優(yōu)化，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的格局全面形成；二是生態(tài)保護(hù)不斷加強(qiáng)，全面推行河湖長(zhǎng)制、排污許可制和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制；三是生態(tài)建設(shè)不斷推進(jìn)。5個(gè)市(地)、3個(gè)縣成功創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范市縣，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，目前陸生野生動(dòng)物種類(lèi)達(dá)1072 種。生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。[7]美麗西藏首先要美在生態(tài)，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系西藏發(fā)展建設(shè)和西藏人民福祉的關(guān)鍵因素。

（一）美麗西藏建設(shè)的立法狀況

1979 年我國(guó)首部《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布實(shí)施至今的40 多年時(shí)間里，西藏自治區(qū)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2008-2030年)的通知》等19余部法律及行政法規(guī)，先后制定、修訂《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》和《西藏自治區(qū)氣候資源條例》等20 多部環(huán)境資源類(lèi)地方性法律法規(guī)，西藏生態(tài)文明建設(shè)的立法根基得以鞏固，法律體系得到進(jìn)一步完善。2021 年，《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是西藏首部關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的綜合性法規(guī)。與此同時(shí)，西藏自治區(qū)構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會(huì)協(xié)同參與的立法工作模式，明確領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)法治文明建設(shè)領(lǐng)域的政治責(zé)任，先后出臺(tái)《關(guān)于著力構(gòu)筑國(guó)家重要生態(tài)安全屏障加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則》等涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)政策，全面保障法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，為建設(shè)美麗西藏提供堅(jiān)實(shí)的立法保障。西藏各地市也相繼出臺(tái)了部分配套規(guī)范性文件，總之，西藏生態(tài)保護(hù)立法成果相對(duì)豐碩，截至目前，已經(jīng)逐步建立起來(lái)比較系統(tǒng)的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)。在立法層面上，西藏生態(tài)保護(hù)立法緊跟國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的步伐，2018 年全面修訂使用的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》不僅承襲了2014 年《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，還增設(shè)了生態(tài)文明建設(shè)和美麗西藏建設(shè)的內(nèi)容，在關(guān)注環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)的同時(shí)，增設(shè)了預(yù)防生態(tài)破壞的內(nèi)容。西藏地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法具有一定特色，如：2018 年修訂的《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》第3 章第19 條規(guī)定“當(dāng)出現(xiàn)涉及多個(gè)地市的區(qū)域性重污染氣天時(shí)……可以采取責(zé)令……停止煨桑、停止露天燒烤……等應(yīng)急措施?！逼渲小巴Ｖ轨猩！奔纯紤]了藏民族日常祈福宗教活動(dòng)對(duì)空氣質(zhì)量的影響。

（二）美麗西藏建設(shè)的執(zhí)法狀況

隨著立法的腳步，美麗西藏建設(shè)的實(shí)體工作也在不斷推進(jìn)。西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作也隨著西藏現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)而不斷發(fā)展。20世紀(jì)80年代，西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)廳成立，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)處，組建了自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)工作逐步展開(kāi)。20世紀(jì)90年代，西藏自治區(qū)第一屆環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和第一個(gè)地市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)拉薩市環(huán)境保護(hù)局成立。西藏自治區(qū)人民政府新聞辦公室首次發(fā)布《西藏自治區(qū)環(huán)境狀況公報(bào)》，自然生態(tài)保護(hù)持續(xù)深化。1999年《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》為西藏環(huán)境宣傳教育、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污收費(fèi)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保援藏等工作逐步推開(kāi)提供依據(jù)。黨的十八大以來(lái)，自治區(qū)作出建設(shè)美麗西藏的決定，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行安排部署，自然生態(tài)保護(hù)邁上新臺(tái)階，開(kāi)展了全區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步建立健全。實(shí)踐中堅(jiān)持環(huán)境和發(fā)展綜合決策，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)第一，推動(dòng)綠色發(fā)展，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，杜絕環(huán)境污染重、生態(tài)影響大的項(xiàng)目進(jìn)入西藏。2015年西藏自治區(qū)環(huán)保廳和公安廳聯(lián)合出臺(tái)《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作規(guī)定（試行）》，建立起環(huán)保、公安部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和案件移送工作機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，重點(diǎn)懲治環(huán)境違法犯罪行為。自治區(qū)堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙冰等生態(tài)主體功能區(qū)的系統(tǒng)規(guī)劃與實(shí)施，完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作，建設(shè)多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，大量增加生態(tài)性崗位，有序推進(jìn)生態(tài)示范區(qū)的建設(shè)工作。結(jié)合中央和自治區(qū)級(jí)環(huán)境保護(hù)督察，西藏自治區(qū)開(kāi)展整治違法排污企業(yè)、保障群眾健康環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、全區(qū)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、全區(qū)環(huán)境保護(hù)考核等工作，西藏以零容忍態(tài)度嚴(yán)厲打擊各類(lèi)環(huán)境違法行為。中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向西藏自治區(qū)反饋督察情況，截至2022年4月底，督察組交辦的1115件群眾舉報(bào)問(wèn)題已辦結(jié)或階段辦結(jié)840件，責(zé)令整改235家，立案處罰70家，約談92人，問(wèn)責(zé)9人。[8]

三、美麗西藏建設(shè)法治保障的現(xiàn)實(shí)困境

中央第七次西藏工作座談會(huì)指出堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏，并指出必須“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”。美麗西藏建設(shè)從實(shí)踐中理解就是面對(duì)資源與環(huán)境、人與自然矛盾和危機(jī)日益突出的形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和人民生活質(zhì)量的提升問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中由于法治理念、法律制度及司法體系的不足使得美麗西藏建設(shè)存在困境。

（一）生態(tài)法治理念淡薄

法治是人類(lèi)現(xiàn)代文明社會(huì)的重要組成部分，法治文明是人類(lèi)的共同理想，生態(tài)法治是生態(tài)文明理念得以貫徹實(shí)施的重要保障。近年來(lái)，隨著西藏經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平大幅提升，但是生態(tài)法治觀念不強(qiáng)。雖然傳統(tǒng)習(xí)慣法文化在一定程度上起到規(guī)范作用，但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，一系列以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制變革在政府主導(dǎo)下推進(jìn)，科技、信息網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化的元素不斷輸入，西藏各個(gè)地市包括基層牧區(qū)均已受到現(xiàn)代化消極因素的影響和沖擊，神山崇拜與礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、尊重生命與追逐經(jīng)濟(jì)利益等不同選擇出現(xiàn)了不同的博弈結(jié)果。即當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益及信仰發(fā)生沖突時(shí)，部分民眾會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)公益行為有可能被阻止，獲取經(jīng)濟(jì)利益的違法行為可能被支持。群眾欠缺一定的生態(tài)法治觀念，隨手丟棄垃圾及隨意砍伐林木、獵殺野生動(dòng)物等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)者違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的問(wèn)題逐漸增多，如：2021 年9 月自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳公布的環(huán)境違法案件主要涉及超標(biāo)污水排放、廢礦物油處置、非法儲(chǔ)運(yùn)廢舊鉛蓄電池、污水處理廠未進(jìn)行在線設(shè)備檢測(cè)及其他違反環(huán)評(píng)制度等。這些行為的出現(xiàn)一方面在于群眾本身生態(tài)法治意識(shí)淡薄，同時(shí)相關(guān)責(zé)任部門(mén)的生態(tài)文明的宣傳力度不夠，沒(méi)有從根本上強(qiáng)化民眾的生態(tài)法治觀念，部分領(lǐng)導(dǎo)干部本身缺乏法治觀念，為謀取部門(mén)利益或者個(gè)人利益，無(wú)視生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者保護(hù)意識(shí)不夠，致使破壞環(huán)境的違法行為沒(méi)有得到及時(shí)制止。

（二）生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律制度欠缺

西藏是重要的國(guó)家生態(tài)安全屏障，西藏生態(tài)文明法治建設(shè)中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是對(duì)其獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)系統(tǒng)保護(hù)。近年來(lái)，西藏自治區(qū)相繼出臺(tái)了《全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于建設(shè)美麗西藏的意見(jiàn)》等相關(guān)政策性文件，確立了目標(biāo)考核等監(jiān)督機(jī)制，建立健全了對(duì)應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)文明建設(shè)成就顯著，但是有關(guān)針對(duì)性、精細(xì)化的法律制度還亟待加強(qiáng)。從宏觀層面來(lái)看，2018 年的《憲法》修改中“生態(tài)文明入憲”意味著憲法對(duì)生態(tài)文明做出的回應(yīng)，《環(huán)境保護(hù)法》在立法目的中明確規(guī)定了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，《民法典》中規(guī)定“綠色原則”“民事主體從事民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，2022年《立法法（修正草案）》中提出“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，以上均為生態(tài)文明的立法體現(xiàn)?？v觀實(shí)際，生態(tài)文明法律制度大多散見(jiàn)于各個(gè)法律部門(mén)之中，國(guó)家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的綜合性法律尚未出臺(tái)，民族特色的生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)不足。[9]從地方上來(lái)看，西藏自治區(qū)人大常務(wù)委員會(huì)和政府針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面主要涉及草場(chǎng)資源保護(hù)、野生動(dòng)植物資源、水資源保護(hù)等方面的法律法規(guī)。西藏生態(tài)立法主要基于獨(dú)特的生態(tài)、人文景觀與自然風(fēng)貌，具有較強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，突出了地方特色。但是，西藏地方立法也存在一定的問(wèn)題，包括地方立法限制性條款問(wèn)題、立法主體多元化及生態(tài)治理跨區(qū)域合作的協(xié)同立法等。[10]《立法法（修正草案）》第10 條將“國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)、稅收制度、公民政治權(quán)利和人身自由強(qiáng)制措施和處罰”等事項(xiàng)排除在地方立法范圍之外，為生態(tài)立法可能涉及中央與地方立法權(quán)限定了框架?！读⒎ǚǎㄐ拚莅福返?8 條限定了地方立法不得“抵觸”上位法的原則，《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》關(guān)于行政許可的限制性條款和行政罰款的數(shù)額等均受制于法律的“限制性規(guī)定”。而事實(shí)情況是隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展、法律行政法規(guī)的完善，以及新修訂法律明確化的要求，未來(lái)生態(tài)立法將更加注重實(shí)效，客觀要求地方立法精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化。盡管2021 年西藏出臺(tái)的《條例》對(duì)生態(tài)文明立法相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了完善，但與此同時(shí)，伴隨地方立法權(quán)的擴(kuò)大，同一事務(wù)可能出現(xiàn)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市（地）級(jí)三級(jí)立法，而專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、能力建設(shè)、機(jī)構(gòu)組織建設(shè)等方面發(fā)展不均衡，可能存在立法質(zhì)量、立法科學(xué)化水平良莠不齊的現(xiàn)象。事實(shí)上西藏生態(tài)立法不僅三級(jí)立法主體之間的分工、關(guān)系協(xié)調(diào)方面欠缺規(guī)范，生態(tài)治理跨區(qū)域合作方面協(xié)同立法的規(guī)范性指引也存在不足，如從水資源保護(hù)來(lái)看，水源地的風(fēng)險(xiǎn)防控、上下游水體功能保護(hù)目標(biāo)的協(xié)調(diào)性和生態(tài)補(bǔ)償方面規(guī)定過(guò)于原則化，缺乏操作可行性。

（三）環(huán)境保護(hù)司法體系作用發(fā)揮不足

2014年6月，最高人民法院堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)重大決策部署并成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭，負(fù)責(zé)牽頭指導(dǎo)全國(guó)環(huán)境資源審判工作。然而，西藏部分地方和相關(guān)部門(mén)在執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)中還存在“寬松軟”，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)不完全到位，違法違規(guī)建設(shè)禁而不絕。2018 年以來(lái)，西藏自治區(qū)共對(duì)56 個(gè)未批先建項(xiàng)目進(jìn)行查處，但由于后期監(jiān)管不足，仍有部分項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)方面，西藏自治區(qū)七個(gè)地市城市生活污水收集率較低，拉薩2020 年生活污水收集率僅為22.8%。[12]司法層面在解決西藏地方生態(tài)環(huán)境糾紛方面的作用發(fā)揮度不夠，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境司法領(lǐng)域的社會(huì)公信力存在一定程度的缺失。囿于整體法治素質(zhì)及生態(tài)治理能力的欠缺，加之生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件在立案、取證、執(zhí)行等方面的較大難度，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟及一般性的民事領(lǐng)域訴訟都存在生態(tài)司法解紛不足的問(wèn)題。例如：昌都市貢覺(jué)縣涉及金沙江流域的相關(guān)案件，具體顯示為瑪曲河與熱曲河的垃圾堆積造成的大量污染、采砂點(diǎn)較多對(duì)于金沙江河道破壞嚴(yán)重問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查后向環(huán)保局和莫洛鎮(zhèn)人民政府下發(fā)檢察建議，但之后的監(jiān)督并沒(méi)有完全跟上。同時(shí)由于人員的不足，檢察機(jī)關(guān)采用公益訴訟線索提供獎(jiǎng)勵(lì)措施，激發(fā)群眾提供線索的積極性，涉及跨域案件的通過(guò)聯(lián)合機(jī)制管轄，由屬于兩地的各自檢察機(jī)關(guān)向自己轄區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)下發(fā)建議書(shū)，但實(shí)際監(jiān)督效果并不盡人意。

四、美麗西藏建設(shè)法治保障的路徑

美麗西藏建設(shè)是美麗中國(guó)建設(shè)的重要組成部分，習(xí)近平法治思想對(duì)于美麗西藏建設(shè)的法治保障具有重大實(shí)踐價(jià)值。西藏自治區(qū)把推進(jìn)美麗西藏建設(shè)作為關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全、統(tǒng)領(lǐng)西藏長(zhǎng)足發(fā)展的重大戰(zhàn)略來(lái)認(rèn)識(shí)和部署。美麗西藏建設(shè)的法治保障需要從法治理念的提升、法律體系的完備、司法體系的完善等方面推進(jìn)。

（一）提升建設(shè)美麗西藏的法治理念

美麗西藏建設(shè)的法治保障需要全社會(huì)樹(shù)立生態(tài)法治理念，發(fā)揚(yáng)和傳承民族生態(tài)法律文化的良性因素。西藏傳統(tǒng)文化中崇拜、珍惜自然的生態(tài)價(jià)值觀已經(jīng)深深地滲透于藏族社會(huì)的生產(chǎn)、生活之中，對(duì)于藏民族開(kāi)發(fā)、利用自然生態(tài)環(huán)境的行為起著調(diào)整和規(guī)范作用。同時(shí)，佛教生死輪回的因果報(bào)應(yīng)思想強(qiáng)化了藏民族對(duì)于自然生命的尊重。西藏傳統(tǒng)習(xí)慣法文化對(duì)西藏生態(tài)文明建設(shè)起到了一定的規(guī)范和調(diào)整作用。但與此同時(shí)，隨著習(xí)慣法的沒(méi)落，原有的傳統(tǒng)生態(tài)倫理觀被打亂，新的價(jià)值觀體系沒(méi)有完全建立起來(lái)，由此引發(fā)價(jià)值觀的混亂，很多人往往出現(xiàn)內(nèi)心信仰和現(xiàn)實(shí)利益的強(qiáng)烈沖突，往往妥協(xié)于經(jīng)濟(jì)利益?？梢酝ㄟ^(guò)“送法下鄉(xiāng)”等方式宣傳生態(tài)法律制度，激發(fā)習(xí)慣法文化所蘊(yùn)含的人道性、規(guī)律性及普適性，探尋生態(tài)習(xí)慣法與現(xiàn)代生態(tài)法治共性的理念，將生態(tài)法治理念、法治規(guī)范納入全民普法內(nèi)容，通過(guò)“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”的實(shí)踐工作提高公眾的生態(tài)文明法治素養(yǎng)。同時(shí)，借助駐村、駐寺工作隊(duì)及便民警務(wù)站等平臺(tái)，以公務(wù)員、青少年學(xué)生、農(nóng)牧民、流動(dòng)人口和僧尼為主體，重點(diǎn)宣傳《憲法》《民族區(qū)域自治法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)及社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)全區(qū)人民牢固樹(shù)立法治觀念，提升法治理念，為建設(shè)美麗西藏提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。[13]

（二）構(gòu)建完備的生態(tài)文明法律體系

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)加快生態(tài)文明等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，健全國(guó)家治理急需的法律制度、滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新發(fā)展?！睹穹ǖ洹返膶?shí)施昭示著中國(guó)法典化時(shí)代的到來(lái)，為環(huán)境法典編纂提供了立法經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)立法環(huán)節(jié)存在的短板和弱項(xiàng)，提出環(huán)境立法模式“體系化”，重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境立法“補(bǔ)短板”。西藏自治區(qū)在構(gòu)建生態(tài)文明法律制度方面也在積極推進(jìn)，《條例》的出臺(tái)完善了西藏生態(tài)文明建設(shè)的法律體系，其規(guī)范內(nèi)容全面生動(dòng)體現(xiàn)了全民共建共治共享的理念?！肚嗖馗咴鷳B(tài)保護(hù)法（草案）》二審稿貫徹黨的二十大精神，增加規(guī)定了提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性和持續(xù)性，增加規(guī)定按照生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，從嚴(yán)制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。西藏具體在構(gòu)建生態(tài)文明法治建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)以法律體系生態(tài)化為根本目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有各種法律進(jìn)行“生態(tài)化”評(píng)估與改造，保證人與自然生命共同體理念及綠色發(fā)展觀在整個(gè)法律體系中得到貫徹。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約是大眾參與國(guó)家治理的模式，是傳統(tǒng)價(jià)值原則本土化、具體化、生活化的表現(xiàn)形式。西藏作為民族地區(qū)應(yīng)高度重視社會(huì)規(guī)范體系的功能和作用，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范作用，激發(fā)廣大民眾建設(shè)美麗家鄉(xiāng)的內(nèi)生動(dòng)力。與此同時(shí)，西藏應(yīng)進(jìn)一步完善地方性立法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律授權(quán)，細(xì)化上位法規(guī)定，創(chuàng)設(shè)靈活多樣的監(jiān)管方式，引入多元、協(xié)同的立法理念。

（三）完善環(huán)境保護(hù)司法體系

2021年5月，習(xí)近平總書(shū)記在世界環(huán)境司法大會(huì)的賀信中對(duì)中國(guó)環(huán)境司法改革創(chuàng)新做了充分肯定，為法院系統(tǒng)全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，護(hù)航美麗中國(guó)建設(shè)提供了根本指引。西藏在環(huán)境保護(hù)司法方面也在不斷加強(qiáng)，2021年，西藏法院圍繞《條例》實(shí)施，加大對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)犯罪行為的懲治力度，依法審理涉及生態(tài)環(huán)境資源案件62 件，辦結(jié)環(huán)境公益訴訟案件17 件。檢察院依法打擊破壞環(huán)境資源的犯罪，起訴124 人，同比上升42.5%，在林草局（保護(hù)區(qū)管理局）設(shè)立了公益訴訟檢察聯(lián)絡(luò)室[11]。環(huán)境司法必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，樹(shù)立保護(hù)優(yōu)先、注重修復(fù)理念，即公益性理念和恢復(fù)性理念。西藏司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能作用，積極深化法治擔(dān)當(dāng)，為促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的司法保障，為建設(shè)美麗西藏提供司法保障。目前西藏自治區(qū)人民檢察院已經(jīng)牽頭制定《關(guān)于建立青藏高原及周邊區(qū)域生態(tài)檢察司法保護(hù)跨省際區(qū)劃協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》，推動(dòng)了筑牢青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法屏障。西藏司法機(jī)關(guān)在完善環(huán)境司法實(shí)踐方面可以考慮從以下方面著手：首先，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)全面摸排生態(tài)環(huán)境的安全隱患問(wèn)題，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域，從源頭上打擊破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。其次，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)把依法忠實(shí)履行職責(zé)為己任，探索建立“專(zhuān)業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”為一體的生態(tài)檢察新模式，切實(shí)擔(dān)負(fù)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任。不斷完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與刑事檢察、公益訴訟檢察銜接機(jī)制，依托公益訴訟檢察聯(lián)絡(luò)室，加大青藏高原及周邊區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)力度。再次，各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)立足審判職責(zé)，積極承擔(dān)環(huán)境公共利益維護(hù)者的責(zé)任，加大對(duì)各類(lèi)破壞環(huán)境資源的采挖、砍伐、盜獵等違法行為的懲治力度。應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化審判隊(duì)伍建設(shè)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部分重點(diǎn)區(qū)域設(shè)立環(huán)境資源法庭，完善異地司法協(xié)作和各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)司法保障，綜合運(yùn)用生態(tài)環(huán)境保護(hù)禁止令、懲罰性賠償?shù)戎贫?，?shù)立恢復(fù)理念，健全刑事制裁、民事賠償、生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)銜接的環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。

結(jié) 語(yǔ)

美麗西藏包含人民富裕之美、自然環(huán)境之美、社會(huì)和諧之美，是西藏之美的統(tǒng)稱(chēng)，其核心是和諧?！懊利悺笔墙ㄔO(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的宗旨。和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)法治社會(huì)，應(yīng)該通過(guò)法治來(lái)保障。中國(guó)式法治現(xiàn)代化倡導(dǎo)人與自然和諧共生的社會(huì)主義生態(tài)觀，美麗西藏建設(shè)的法治保障應(yīng)以西藏特殊的自然環(huán)境、歷史文化及法治實(shí)踐為基點(diǎn)，傳承藏族生態(tài)保護(hù)傳統(tǒng)文化，提升民眾法治理念，實(shí)現(xiàn)法律體系生態(tài)化、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)同化。