湖州市水土保持高質(zhì)量發(fā)展對策

魏阜森，馬宜翔，潘健，劉克軍，丁新新

［關(guān)鍵詞］ 水土保持；生態(tài)建設(shè)；高質(zhì)量發(fā)展；湖州市

［摘要］ 湖州市作為“兩山”理論誕生地，認真踐行習近平生態(tài)文明思想，科學編制水土保持規(guī)劃，深入推進水土保持各項工作，取得顯著成效：“十三五”期間治理水土流失面積151.85 km2，水土保持率達95.36%，治理難度小、工程見效快的水土流失圖斑大部分得到了治理。進入高質(zhì)量發(fā)展新時代，湖州市水土保持工作存在一些短板，針對性提出以下對策：加強管理機制創(chuàng)新，多措并舉推進綜合治理；加強科技支撐，創(chuàng)新治理方法；加強信息互通共享，建立部門聯(lián)動機制；加強新時代水保隊伍建設(shè)，增強從業(yè)人員本領(lǐng)；加強水保法規(guī)宣傳貫徹，增強保土保水法治觀念。

［中圖分類號］ S157［文獻標識碼］ C［文章編號］ 1000－0941（2023）06－0004－03

湖州市地處太湖南岸，是環(huán)太湖唯一因湖得名的城市，地理位置為東經(jīng)119°14′～120°29′、北緯30°22′～31°11′，轄吳興、南潯、南太湖新區(qū)三區(qū)和德清、長興、安吉三縣，總面積5 820.26 km2，2022年常住人口341.3萬人。地形上西北和西南部為低山丘陵，中部為平原，東部和濱湖地區(qū)為水網(wǎng)平原，有“五山一水四分田”之稱，屬南方紅壤區(qū)。水土流失類型以水力侵蝕為主，主要分布在低山丘陵區(qū)。湖州市作為“兩山論”誕生地，認真踐行習近平生態(tài)文明思想，科學編制水土保持規(guī)劃，深入推進水土保持各項工作，在實踐中打造“實力、活力、品質(zhì)、人文、美麗、幸福”新湖州，取得顯著成效。

1取得的成效

1.1聯(lián)動協(xié)同工作格局基本建立

水土保持工作涵蓋學科范圍廣、涉及部門多。近年來，市水土保持工作委員會堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，在法規(guī)宣傳、規(guī)劃實施、資金保障、組織發(fā)動、督導(dǎo)落實等方面，密切聯(lián)動相關(guān)部門單位，充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)的職能作用。水利部門以小流域水土流失綜合治理、生態(tài)清潔小流域建設(shè)為主［1］，兼顧水源地保護，聯(lián)動林業(yè)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，各司其職，分關(guān)把口抓好溪溝整治、礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理、平原綠化建設(shè)、土地整治、茶園生態(tài)修復(fù)等各項工作。逐步形成了政府領(lǐng)導(dǎo)、水利牽頭、部門協(xié)作、社會參與的水土保持工作機制，密切聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力的工作格局基本建立，有力促進了湖州市水土保持工作快速發(fā)展。

1.2水土流失狀況明顯改善

根據(jù)《浙江省2019年水土保持公報》，2019年湖州市水土流失面積為269.79 km2（見表1），占全市總面積的4.64%，遠低于省定目標值7%。土壤侵蝕強度以輕度侵蝕為主，其面積為221.67 km2，占水土流失總面積的82.16%；中度及以上水土流失面積48.12 km2，占17.84%，其中中度水土流失面積削減了39.63%，超額完成省定削減15%的目標值。水土保持率達95.36%，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，治理難度小、工程見效快的水土流失圖斑大部分得到了治理。

1.3綜合治理持續(xù)推進

“十三五”期間， 魏阜森等：湖州市水土保持高質(zhì)量發(fā)展對策全市以國家水土保持重點工程為重點，突出省級水土流失重點治理區(qū)，創(chuàng)新治理模式，扎實開展地方水土流失綜合治理及生態(tài)清潔小流域建設(shè)。2016—2020年湖州市共完成水土流失綜合治理項目14個，完成水土流失治理面積151.85 km2，具體投資渠道及治理措施見表2。

1.4監(jiān)管水平持續(xù)提升

以“放管服”“最多跑一次”改革為指引，深化水土保持審批制度改革，建立區(qū)域水土保持評價制度，開展區(qū)域水影響評價。依法依規(guī)做好水土保持方案審批，進一步提升水土保持方案編報率、水土保持設(shè)施實施率、水土保持設(shè)施驗收率。按照強監(jiān)管要求，轉(zhuǎn)變工作思路和監(jiān)管方式，充分利用社會技術(shù)力量和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新手段，提高事中事后監(jiān)管的工作效率與質(zhì)量，實現(xiàn)遙感監(jiān)管全覆蓋，監(jiān)管水平和能力持續(xù)提升。

2制約水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展的短板

2.1綜合治理任務(wù)艱巨

從土地利用類型來看，湖州市水土流失主要發(fā)生在園地和建設(shè)用地（見圖1），是治理的重點和難點；生產(chǎn)建設(shè)等人類活動加劇了局部水土流失的發(fā)生發(fā)展，水土流失防治任務(wù)依然十分繁重。全市園地水土流失面積為113.13 km2，占水土流失總面積的41.93%，其中水土流失面積最大的為茶園，面積為83.80 km2；建設(shè)用地中水土流失面積最大的為采礦用地，面積為59.01 km2，占水土流失總面積的21.87%。

目前，通過修建系統(tǒng)性的截排水設(shè)施和林-灌套種模式治理茶園水土流失，必然會在短期內(nèi)減少茶樹的種植面積，影響茶園產(chǎn)量和收益，加之茶園土地權(quán)屬、經(jīng)營方式等客觀條件限制，大部分茶園業(yè)主只追求租賃期內(nèi)的短期經(jīng)濟效益，少有考慮長遠生態(tài)效益。另外，建設(shè)單位往往忽視人為（機械）擾動導(dǎo)致的地表松散，遇集中強降雨時易產(chǎn)生區(qū)域水土流失。

2.2監(jiān)管體系有待完善

水土保持監(jiān)管制度體系頂層設(shè)計均按照“大而全”的超級工程設(shè)計，與地方工程建設(shè)存在脫節(jié)現(xiàn)象，操作性不強，在規(guī)范化和操作性層面上無法滿足基層工作要求。在水土保持承諾制、信用監(jiān)管“兩單”制度、問題分類責任追究制度等監(jiān)管執(zhí)法文件的實施過程中，仍存在一些環(huán)節(jié)不順暢的情況，特別是行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)后，監(jiān)督檢查與行政綜合執(zhí)法聯(lián)動機制不健全，部門間的通力合作還處在“磨合期”，導(dǎo)致監(jiān)管中法律剛性體現(xiàn)不足，執(zhí)法力度偏軟。部門信息缺少共享，各部門僅按照本部門的職責權(quán)限進行行政事務(wù)監(jiān)管，缺少必要的互聯(lián)共享。水土保持監(jiān)督檢查信息化應(yīng)用仍有待加強，全過程、全方位監(jiān)管生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況仍存在難度。

隨著“放管服”“最多跑一次”改革向縱深推進，為提升服務(wù)效能，取消了水土保持方案前置審批，改為建設(shè)單位開工前辦理相關(guān)報批手續(xù)和強化監(jiān)管部門事中事后監(jiān)管。但是，在實施過程中，建設(shè)單位抱有僥幸心理，將不作為項目實施前置審批條件的事項人為后置；或采用能拖則拖的處理方法，不積極主動組織方案編報；或采用“兩張皮”的處理方法，雖然前期進行了項目申報，但未將編報批復(fù)的水土保持方案及時向工程部門進行移交對接，導(dǎo)致方案措施“落紙不落地”。

2.3隊伍建設(shè)相對薄弱

目前湖州市水行政主管部門水土保持工作從業(yè)人員共14人（含外聘、兼職4人）。近年來水利部、省水利廳開展行業(yè)強監(jiān)管，要求利用遙感衛(wèi)片對生產(chǎn)建設(shè)項目進行全過程監(jiān)管，所有疑似違法違規(guī)圖斑均要現(xiàn)場復(fù)核，工作量大且工作要求高，這與從業(yè)隊伍建設(shè)現(xiàn)狀不匹配。另外，機構(gòu)改革后相關(guān)科室職能調(diào)整，從事水土保持的工作人員絕大部分是“新手上路”，缺乏應(yīng)有的專業(yè)素質(zhì)，對新政策、新規(guī)范把握不準，對法律法規(guī)不熟，執(zhí)法宣貫本領(lǐng)不精，影響執(zhí)法權(quán)威。

3對策

3.1加強管理機制創(chuàng)新，多措并舉推進綜合治理

水土保持率已被納入美麗中國評估體系，為打響“在湖州看見美麗中國”城市品牌，要持續(xù)發(fā)動全社會參與，共同推進水土流失綜合治理。一是要進一步強化組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)部門配合，統(tǒng)籌完善各部門在水土流失綜合治理、水土保持監(jiān)管上的協(xié)作機制，充分發(fā)揮水利、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門職能，開展綜合治理，做好封禁保育、植樹造林、坡地治理、山地茶園治理，重點打造綠色礦山建設(shè)，推進全市水土保持與水生態(tài)保護高質(zhì)量發(fā)展。二是應(yīng)從水土流失“減量、降級、增效”的綜合目標出發(fā)，統(tǒng)籌各方力量，引導(dǎo)全社會共同參與。充分發(fā)揮財政資金撬動作用，調(diào)動社會資本投入，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與水土保持工程建設(shè)；提高封禁補助標準，采取鼓勵措施（稅費減免等）引導(dǎo)社會團體和群眾積極參與，加快推進水土流失綜合治理步伐。三是轉(zhuǎn)變治理思路，注重生態(tài)和社會效益，按照“山頂戴帽，山腰系帶，山腳穿鞋”模式，開展高標準立體式治理。四是建議自然資源、林業(yè)、公安等部門協(xié)作打擊毀林（竹）種茶行為，積極開展茶園生態(tài)修復(fù)、珍貴彩色健康森林建設(shè)，持續(xù)推進綠化造林，進一步提高林分質(zhì)量和森林覆蓋率，減少裸露地表。

3.2加強科技支撐，創(chuàng)新治理方法

一是加強與自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門合作，建立生產(chǎn)建設(shè)項目地表土信息發(fā)布平臺，為地表土分層剝離、保存和利用提供信息服務(wù)。依托政府制定渣土管理辦法，將建設(shè)工程渣土專用處置場地的建設(shè)納入城市市容環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排、合理布局，建立渣土管理平臺，布設(shè)渣土中轉(zhuǎn)場，實現(xiàn)資源化統(tǒng)一管理、運輸。二是全面采用浙政釘APP“掌上執(zhí)法”等信息化手段開展監(jiān)督檢查工作，在確保檢查留痕、整改可溯的情況下，不斷規(guī)范監(jiān)督行為，提升監(jiān)督實效；同時借助物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、人工智能、無人機、“3S”技術(shù)等先進技術(shù)，構(gòu)建水土保持監(jiān)管系統(tǒng)。三是增強科研課題研究，如加強茶園區(qū)域植被快速構(gòu)建、持續(xù)高效生產(chǎn)及茶園水土流失防治關(guān)鍵技術(shù)等方面的研究。四是開展水土保持措施適宜性評價、水土保持措施效益分析等，構(gòu)建現(xiàn)代化水土保持措施體系，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

3.3加強信息互通共享，建立部門聯(lián)動機制

通過“掌握入口、管住過程、把住出口”的方式，實現(xiàn)水土保持“三同時”工作的閉合。一是強化組織保障，充分發(fā)揮水土保持委員會組織協(xié)調(diào)職能，明確部門職責，強化協(xié)作配合，形成水土保持工作合力，扎實推進全市水保工作。二是開展面上排查，持續(xù)開展監(jiān)督檢查專項行動，按季度對照施工許可證清單，梳理項目水土保持方案編報情況，做好政策解讀、技術(shù)宣貫和指導(dǎo)服務(wù)。三是探索健全長效機制，強化與發(fā)改、住建、稅務(wù)部門聯(lián)動，提前介入，跟蹤服務(wù)。在項目立項、施工許可階段對建設(shè)項目水土保持方案編報工作進行提醒；探索將水土保持專項驗收納入工程竣工驗收，進行聯(lián)合驗收；強化與稅務(wù)部門的聯(lián)動，及時提醒相應(yīng)納稅人履行水土流失防治責任和繳納水土保持補償費。四是強化與審計、檢察院對接，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，對危害環(huán)境的違法行為開展公益訴訟，做到違法必究、處罰必嚴，讓違法者付出代價，使相關(guān)單位不敢、不想觸犯“紅線”。五是強化與綜合執(zhí)法部門的對接聯(lián)系，可進行“交叉跟班學習”，對“未批先建”“未驗先投”行為開展聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，出具行政處罰通知單，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，一旦發(fā)現(xiàn)問題必須整改到位，有效保證行政執(zhí)法的威懾力和執(zhí)行力。

3.4加強新時代水保隊伍建設(shè)，增強從業(yè)人員本領(lǐng)

按照“忠誠干凈強政治，擔當作為興水利”的目標，加強湖州市水土保持從業(yè)人員隊伍建設(shè)。一是加大培訓(xùn)力度，邀請行業(yè)內(nèi)的資深專家授課，強化人員專業(yè)知識及法律法規(guī)知識。二是開展聯(lián)合監(jiān)督檢查。組織各區(qū)縣定期開展聯(lián)合執(zhí)法、交叉檢查，互相查找問題，互相學習提高，全面提升監(jiān)督檢查水平，以更好地提升水土保持監(jiān)管工作質(zhì)量。三是建議區(qū)縣強化“傳幫帶”，在人力配備上可以實行主副崗工作制，在崗位工作要求上，主崗?fù)怀觥皩！焙汀熬?，爭做行家里手，副崗?fù)怀觥澳堋焙汀皶?，可以獨當一面?/p>

3.5加強水保法規(guī)宣傳貫徹，增強保土保水法治觀念

一是以“世界水日”“中國水周”等主題宣傳活動為載體，以《中華人民共和國水土保持法》《浙江省水土保持條例》等為重點，充分利用電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體及微博、微信、移動新聞客戶端APP等新興媒體，引導(dǎo)全社會知法、守法。二是利用黨校、中小學教育資源和宣傳平臺，通過宣講授課、現(xiàn)場觀摩、調(diào)查研究等方式，開展水保宣傳教育培訓(xùn)，提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和中小學生保護水土資源的意識和能力。

[參考文獻]

[1] 蒲朝勇.關(guān)于推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展的思考[J].中國水土保持，2022（2）：1-6.

［作者簡介］ 魏阜森（1984—），男，山東膠州人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持及水利工程建設(shè)管理。

［收稿日期］ 2022-12-18

（責任編輯張緒蘭）