粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理：理論框架與優(yōu)化路徑

陳朋親，毛艷華

（中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心／粵港澳發(fā)展研究院，廣州 510275）

引 言

機場群和城市群相伴而生、相輔相成，世界級城市群承擔(dān)著國際門戶樞紐作用，它的崛起離不開區(qū)域綜合交通體系的有力支撐；機場群作為世界級城市群的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，也是經(jīng)濟全球化背景下的交通信息樞紐，將進一步促進城市群的聯(lián)通與繁榮［1］。 粵港澳大灣區(qū)作為鏈接國內(nèi)、國際市場的重要樞紐，機場在灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中有著不可忽視的影響。 粵港澳大灣區(qū)具有“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)”的跨制度治理特質(zhì)，土地、人員、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等五種要素還難以實現(xiàn)優(yōu)化配置和有序流動，尤其是人員和數(shù)據(jù)要素的跨境流動嚴(yán)重受限。 而從世界一流灣區(qū)城市群比如舊金山灣區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗來看，人員、信息等要素的高效便捷流動，恰是這些城市群維持活力和國際競爭力的重要法寶。 因此，粵港澳大灣區(qū)機場群需要探索新的構(gòu)想與策略。

一、粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理理論框架構(gòu)建

在治理理論“族群”中，協(xié)同治理走在理論最前面，被視為嶄新而高級的治理形態(tài)，可以幫助治理理論走出價值與工具的迷失困境［2］，是善治理論的3．0 版本［3］。 協(xié)同治理的核心在于協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)，通過建立協(xié)商程序促進不同主體的協(xié)同，促進協(xié)同資源的整合與協(xié)同共治的建構(gòu)［4］。 SF?IC 模型是協(xié)同治理的基礎(chǔ)模型，強調(diào)協(xié)同治理過程，協(xié)調(diào)參與各方在權(quán)力或資源不一定完全平等以及呼吁所有的協(xié)同治理都應(yīng)建立在各主體面對面對話的基礎(chǔ)上，以共識推動協(xié)同治理過程的“暗箱”。 粵港澳大灣區(qū)機場群涵蓋多個治理主體，還面臨特殊的跨境治理和跨制度治理場域，其協(xié)同治理任務(wù)更加復(fù)雜和艱巨，多元主體協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)是制約機場群協(xié)同治理效能的“堵點”。基于此，文章借鑒SFIC 分析模型，從粵港澳大灣區(qū)機場群面對的治理生態(tài)出發(fā)，分析粵港澳五大機場的起始條件和制度設(shè)計層面的差異，聚焦粵港澳大灣區(qū)機場群多元治理主體協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)，促進資源和要素在主體間優(yōu)化配置及協(xié)同過程的高效運行。

SFIC 模型，最早由學(xué)者Ansell 和Gash 提出，通過137 個不同國家、不同政策領(lǐng)域提煉出包含起始條件（Starting Conditions）、催化領(lǐng)導(dǎo)（Facili?tative Leadership）、 制度設(shè)計（Institutional De?sign）、協(xié)同過程（Collaborative Process）等四個基本要素的協(xié)同治理通用權(quán)變模型，提出實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵過程和要件。 每個組成部分都包含了一些重要變量，已經(jīng)成為公共事務(wù)合作治理的經(jīng)典分析框架，其相互關(guān)系如圖1 所示。

一是起始條件，即各方參與協(xié)同治理的動機強弱是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。 粵港澳五大機場協(xié)同治理具有跨區(qū)域、跨制度治理特質(zhì)，面臨“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)”的剛性約束，協(xié)同治理復(fù)雜性增加。 粵港澳大灣區(qū)世界級城市群的建設(shè)不僅有中央頂層設(shè)計的戰(zhàn)略決策，也有粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的“高位推動”政策執(zhí)行，從理論上而言已經(jīng)積蓄政策變現(xiàn)的強大政治勢能［5］。 由此可看，五大機場協(xié)同治理的復(fù)雜性、重要性、特殊性催生了五大機場政府層面、機場主體之間的合作意愿。 基于粵港澳跨境合作的特殊性，三地間行政體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、跨區(qū)域協(xié)同合作的意識存在差異，粵港澳三地政府及政府部門碎片化導(dǎo)致權(quán)力、體制和相互信任等方面出現(xiàn)困境，這些共同影響協(xié)同治理的初始條件。

二是制度設(shè)計，即參與對象、參與方式、協(xié)同規(guī)則和協(xié)同平臺等全面關(guān)注，這是保障協(xié)同治理法治化、程序化的重要方面。 主要內(nèi)容包括制度設(shè)計由誰來制定、誰來參與，還包括參與主體的行為規(guī)范，這對五大機場協(xié)同過程推進具有重要的影響作用。另外，制度設(shè)計必須明確制度開放水平，保障協(xié)同過程更具包容性和開放性，促進五大機場協(xié)同治理在更加高效、公開的環(huán)境下進行協(xié)作。

三是催化領(lǐng)導(dǎo)，即有“引導(dǎo)”和“授權(quán)”為表現(xiàn)形式的領(lǐng)導(dǎo)方式。 粵港澳五大機場協(xié)同治理中，地方政府及相關(guān)部門在協(xié)同治理中發(fā)揮著直接的推動作用，但是面臨“一國兩制”跨境治理，中央政府在協(xié)作治理中扮演關(guān)鍵角色。 中央政府應(yīng)有力指導(dǎo)粵港澳三地政府開展機場群協(xié)同治理工作，發(fā)揮中央政府在協(xié)同治理中的廣泛作用和影響，鼓勵粵港澳三地政府創(chuàng)新體制機制，整合資源，推進機場群協(xié)同治理機制創(chuàng)新。

四是協(xié)同效果評估，即通過加強各主體間信息聯(lián)動性，以提升協(xié)同治理效能。 SFIC 分析模型的核心是協(xié)同過程，其目標(biāo)指向協(xié)同治理效果的產(chǎn)出，因此需要更加關(guān)注形成“協(xié)商共識”，取得“階段性成果”的落實情況。 從過程維度而言，對協(xié)同效果的評估和反饋，能夠更有效地落實具體協(xié)商問題，減少人力、物力消耗，有利于推進深層次問題的協(xié)同治理，提升協(xié)同效率。 因而，在原有模型上增加協(xié)同效果評估變量是題中之義。

二、粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理實踐

粵港澳大灣區(qū)是中國大型機場的“密集區(qū)域”，目前包括香港赤鱲角國際機場、廣州白云國際機場、深圳寶安國際機場、澳門國際機場、珠海金灣機場等五大主要機場，還有佛山沙堤機場、惠州平潭機場兩個4C 級軍民合用機場。 另外，珠三角樞紐（廣州新）機場正在規(guī)劃建設(shè)中。 粵港澳大灣區(qū)機場群因三地在行政、法律和市場機制方面的不同，機場群在制度、市場、空域、綜合交通體系方面競爭與合作風(fēng)雷暗涌。

2001 年，在香港機場倡導(dǎo)下，珠三角五大機場成立了“珠江三角洲五大機場研討會”（簡稱A5），首次探討了五大機場的合作問題，一致認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮各大機場的基礎(chǔ)設(shè)施和空域資源潛力，建立常態(tài)化的溝通機制，并在之后每年都召開五大機場研討會（詳見下頁表1）。 五大機場合作會議的持續(xù)開展及升級，加強了機場間的合作與交流，并在機場基礎(chǔ)設(shè)施、異地候機樓、旅客服務(wù)、市場機制等方面形成諸多共識，推進了粵港澳三地機場的全面合作。

表1 珠三角五大機場研討會發(fā)展概況節(jié)選

粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理過程中，主要以五大機場及其管理主體交流交往為主，以職員培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施合作、安保合作等低階問題為切入點，逐步構(gòu)建跨地域、跨部門、統(tǒng)一的珠三角機場群協(xié)同治理，這一過程踐行了SFIC 模型，完整地體現(xiàn)了起始條件、制度設(shè)計、催化領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同過程等基本要素。 第一，五大機場在起始條件中，都有加強合作意愿，以期從共同和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，相互協(xié)調(diào)。 第二，在制度層面制定了一定的協(xié)同治理規(guī)則，通過簽署合作備忘錄、成立珠三角機場論壇作為協(xié)調(diào)機構(gòu)、定期召開主席會議等形式，進一步深化五大機場日后的交流，加強資源有效配置，促進珠三角地區(qū)整體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。 第三，在協(xié)同治理過程中，珠三角地區(qū)的深化合作一直是國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點，通過賦予該區(qū)域更大的自主權(quán)，以突破現(xiàn)有的多重限制，實現(xiàn)珠三角地區(qū)內(nèi)市場要素流動、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、城際關(guān)系和諧發(fā)展。 實施粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，更是要將灣區(qū)內(nèi)的勞動力、土地、資本、技術(shù)、信息等資源突破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)統(tǒng)一的優(yōu)化配置，提升粵港澳大灣區(qū)整體實力和國際競爭力，建成世界一流城市群。

三、粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理的現(xiàn)實梗阻

珠三角五大機場持續(xù)溝通交流，已經(jīng)走出了構(gòu)建機場群發(fā)展的第一步，為粵港澳大灣區(qū)世界級機場群建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)，但從SFIC 模型的角度來分析，五大機場間的協(xié)同治理還有進一步完善的空間。

（一）機場群協(xié)同治理起始條件相異

粵港澳大灣區(qū)機場群是促進大灣區(qū)生產(chǎn)生活要素跨區(qū)域流動的重要載體，建立跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制是粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理的關(guān)鍵。但是粵港澳三地?fù)碛胁煌男姓?、法律體系和市場機制，五大機場的協(xié)同治理受到制約［6］。

首先是五大機場所在制度環(huán)境的差異，導(dǎo)致協(xié)同治理工作受到影響。 粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理過程是一個多方利益協(xié)調(diào)的過程，而“一國兩制”框架下粵港澳三地行政體制架構(gòu)不同，港澳是因城市規(guī)模興起來的實行高度自治的特別行政區(qū)，行政地位和權(quán)力高于廣東。 另外，深圳市是國家計劃單列市、國家經(jīng)濟特區(qū)，其行政職能和所能調(diào)動的資源，其他城市所不能及。 因此，產(chǎn)權(quán)主體不同、行政權(quán)力和地位不對稱，導(dǎo)致難以形成整體層面的統(tǒng)籌和分工協(xié)作。

其次，經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致市場占有額不同。 香港機場是世界著名的客貨運自由港，具有世界一流的管理和運營模式，其航線數(shù)量、客貨吞吐量位居全球前列。 改革開放以來，香港與珠三角形成的“前店后廠”模式，助力了香港低附加值企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，香港開始發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)，致力打造全球高增值產(chǎn)品和零件供應(yīng)中心。 香港經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型推動了香港航空運輸業(yè)的發(fā)展，香港機場自2010 年起連續(xù)十年全球貨運量排名第一，2020 年受疫情影響，被孟菲斯機場趕超，位居全球第二，但2021 年香港機場以502．5 萬噸（孟菲斯僅為450 萬噸）的數(shù)量再次奪冠。澳門因以博彩旅游業(yè)出色發(fā)展以及葡語系國家的“精準(zhǔn)聯(lián)系人”地位，澳門機場發(fā)展成為珠江西岸的區(qū)域性服務(wù)機場。 珠江三角洲廣州和深圳通過承接港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為“世界工廠”，同時也大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟獲得快速發(fā)展。 但是粵港澳三地相比而言，經(jīng)濟水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及國際貿(mào)易的不同，對五大機場的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。

最后，參與協(xié)同的動機和合作沖突的影響。粵港澳五大機場在制度、市場、通關(guān)政策、科技創(chuàng)新等方面有差異，五大機場對于協(xié)同發(fā)展的出發(fā)點和落腳點不同，參與協(xié)同治理的意愿或熱情不一。 從五大機場成立的“珠三角五大機場研討會”約定每半年舉行一次，但召開四屆后連續(xù)擱置多年。 后來在中國民航局的推動下成了五大機場合作協(xié)調(diào)機構(gòu)“珠三角機場合作論壇”，召開一屆會議后再無下文。 同時，合作的層次也更多在職員培訓(xùn)、安保項目，而航線資源、航權(quán)政策創(chuàng)新等并無觸及，這足以說明各方參與協(xié)同動機和意愿程度不一。 另外，隨著廣州、深圳兩大機場的崛起，空域資源、航線資源競爭并沒有停止。 香港機場和深圳機場起初希望加強合作，希望控股深圳機場，經(jīng)過4 年談判，最終失敗，香港機場最后轉(zhuǎn)向珠海機場，在和廣州和澳門機場的爭奪中勝出。

（二）機場群協(xié)同治理利益主體訴求多元

粵港澳五大機場協(xié)同治理的主體包括廣東省政府（廣東省國資委、廣東省機場集團）、香港特區(qū)政府（香港機場管理局）、澳門特區(qū)政府（澳門機場專營公司）、深圳市政府（深圳市國資委）、珠海市政府（珠海市國資委，2006 年香港機管局以合資形式組建珠港機場集團有限公司獲得珠海機場20 年專營權(quán)［7］）等地方政府及其有關(guān)政府部門，還涉及物流、民航、旅客等行業(yè)協(xié)會等非政府組織力量。 同時，航權(quán)政策由中央政府委托中國民航局制定，因此機場群協(xié)同治理還涉及中央政府、國家民航局及其所屬的中南管理局和中南空管局。基于各自利益追求，地方政府間、機場間、非政府組織的參與等因素的影響，機場群協(xié)同治理遭遇主體困境。 首先，政府主體合作治理困境，因為行政體制和行政權(quán)力的差異，同為橫向的粵港澳三地政府或者斜向的灣區(qū)9 個城市，不同主體的綜合實力、管制權(quán)力不同，進而形成權(quán)力碎片化、政策執(zhí)行難問題，導(dǎo)致“各自為政”的政策執(zhí)行效果［8］。 其次，各機場間合作治理困境。 如香港機場由于受限于內(nèi)地的航權(quán)政策，一直希望加強與珠三角內(nèi)地機場的合作，以更好、更直接地接駁內(nèi)地市場，完善和豐富航空市場。 香港機場于2001年便和深圳洽談合作，但是深圳機場不想成為香港機場的附庸，最終歷時4 年的談判以失敗而告終。 另外珠三角內(nèi)部東莞、佛山等航空客貨源充足的珠三角城市，廣州機場和深圳機場就紛紛修建多個異地候機樓和異地貨站，以盡快地占領(lǐng)市場份額。 珠海和澳門機場曾一度希望共建機場，但多輪談判后各自建設(shè)機場，造成至今兩大機場一直處于博弈中［9］。

（三）機場群協(xié)同治理協(xié)同過程艱難

粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理過程遭遇的困境主要有面對面交流機制不健全、協(xié)同過程政府層面推動力度不夠等。 首先，珠三角五大機場源于2001 年7 月，五大機場約定定期舉行會議，在2001 年至2003 年間輪流主辦完后便沒有再次召開，這表明各自利益盤算，利益沖突難以協(xié)調(diào)。 自2009 年五大機場研討會重啟，改名為五大機場主席會議，但主席會議的后續(xù)機制缺乏，沒有形成實質(zhì)性的、具體的協(xié)同治理法律制度，無法具體負(fù)責(zé)跟蹤落實每次主席會議形成的合作共識和簽訂的合作備忘錄。 五大機場簽訂了合作備忘錄，但里面的條款和規(guī)定的法律效力難以約束各參與方的治理行為。 另外，主席會議內(nèi)容更多是五大機場發(fā)展經(jīng)驗的交流或者僅是某一問題的簡單探討，并沒有具體協(xié)調(diào)機構(gòu)就協(xié)同發(fā)展中的問題進行深入研究和解決。 其次，地方政府層面推動有限。五大機場交流合作更多是機場間的交流，同時涉及三地空管部門的交流，但是橫向地方政府層面合作交流有限。 機場間交流的主體更多是各自利益關(guān)切的問題，如智慧機場建設(shè)、旅客服務(wù)能力提升、緊急救援等問題，對于從機場群整體發(fā)展和國家利益層面關(guān)注較為缺乏。

四、粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理的優(yōu)化路徑

粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理所反映出的多元主體、多層次治理困境，單憑區(qū)域內(nèi)任何一個政府的自身力量是無法實現(xiàn)的［10］。 因此，要加強五大機場間的協(xié)同性，充分發(fā)揮五大機場合作起始條件的有利部分創(chuàng)造條件，規(guī)避不利因素，推進粵港澳大灣區(qū)航空市場一體化，打造世界級機場群，齊力構(gòu)建世界一流灣區(qū)。

（一）夯實粵港澳大灣區(qū)機場群資源對接的協(xié)同基礎(chǔ)

粵港澳大灣區(qū)和“一帶一路”倡議的實施，為粵港澳大灣區(qū)世界級機場群建設(shè)提供了良好的初始條件，而完善的初始條件與協(xié)同治理效果提升正相關(guān)。 因此，在“一國兩制”下跨區(qū)域治理中，降低權(quán)力、資源、信息等配置權(quán)能的差異性，使其處于“相對平衡”的狀態(tài)，才能推進協(xié)同過程的深入開展和協(xié)同成果的有效產(chǎn)出，實現(xiàn)五大機場的資源對接，更好地合理分工。 其一，堅持“就高不就低”原則，發(fā)揮“兩制”優(yōu)越性，提升協(xié)同治理質(zhì)量。 粵港澳三地行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場規(guī)范、信息管理、數(shù)字服務(wù)等方面規(guī)則存在差異，如香港營商環(huán)境全球排名全列，粵港澳三地在規(guī)則對接上，可以結(jié)合灣區(qū)實際和借鑒香港營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，耦合各利益相關(guān)者的需求促進協(xié)商共識形成，進而推動信息均質(zhì)化、市場一體化和五大機場協(xié)同治理進程。其二，粵港澳三地政府適度權(quán)力讓渡，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，提升協(xié)同主體的參與動機。 粵港澳三地應(yīng)以落實《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》為目標(biāo)，讓渡部分行政管轄權(quán)，組建粵港澳五大機場協(xié)同治理機構(gòu)，負(fù)責(zé)機場群協(xié)同治理的前期規(guī)劃、建設(shè)和運營等具體事宜。 以制度的形式規(guī)范協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)和運行程序，給予更多的政策支持和引導(dǎo)，提升協(xié)調(diào)機構(gòu)的治理能力。 其三，增強國家管理的服務(wù)性，創(chuàng)新便利化通關(guān)政策，提升各參與主體的協(xié)同熱情。 粵港澳三地涉及“三個關(guān)稅區(qū)”，協(xié)同治理項目的開展需要跨境交流與合作，跨境治理工作常常涉及多個政府部門和多層級政府，復(fù)雜的出入境手續(xù)、跨境資金往來等問題，很大程度影響粵港澳三地跨境交流的積極性。 因此，需要推進粵港澳三地便利通關(guān)政策創(chuàng)新，簡化通關(guān)和跨境資金流動手續(xù)，提升服務(wù)規(guī)范性，提升各利益相關(guān)者的參與熱情。

（二）深化粵港澳大灣區(qū)機場群催化充分的組織領(lǐng)導(dǎo)作用

粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理是一個復(fù)雜系統(tǒng)，粵港澳三地政府在協(xié)同治理中發(fā)揮著中樞角色的同時，其他非政府行為體共同協(xié)同水平與協(xié)同效率和治理效能休戚相關(guān)。 因此，要發(fā)揮中央政府在地方政府職能履行、協(xié)調(diào)治理資源中的作用，引導(dǎo)多元主體融入，激發(fā)各主體參與熱情并適度放權(quán)催化組織領(lǐng)導(dǎo)效能，推動粵港澳三地政府及組成部門協(xié)同。 首先，積極協(xié)調(diào)中央與區(qū)域地方政府之間的關(guān)系。 中央政府的縱向“嵌入”可以更好地平衡各個地方政府的利益，激勵地方提供具有正向溢出效應(yīng)的公共物品和服務(wù)。 航權(quán)政策、空域資源分配等深層次問題需要中央層面的協(xié)調(diào)機制、國家民航局作為中央事權(quán)部門的及時介入發(fā)揮重要的權(quán)威性作用，并就具體事項進行指導(dǎo)，推進粵港澳三方在明確的方向下進行協(xié)商。其次，粵港澳三地政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)同治理的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，為機場群協(xié)同治理搭建多元主體協(xié)商平臺。 通過“柔性治理”手段夯實各參與主體協(xié)商治理理念，催化參與主體的協(xié)同行為。 如建立網(wǎng)絡(luò)對話平臺、微博微信問政平臺、現(xiàn)場聽證會、專家論壇等協(xié)商機制，機場物流、旅客等行業(yè)自我監(jiān)督機制等。 通過協(xié)商平臺供給，在協(xié)同過程中平衡各方利益訴求，實現(xiàn)最大公約數(shù)的協(xié)商共識。最后，中央政府加大放權(quán)力度，推動軍地在空管、空域協(xié)同合作。 軍地加強建設(shè)“空中交通流量協(xié)同管理平臺”，將機場飛機機型、架數(shù)、飛行動態(tài)、氣象信息、情報信息等各類信息在終端共享，實現(xiàn)部隊對空中流量信息實時掌控，提升空域管理效率，增加民航飛機的準(zhǔn)點率。

（三）錨定粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理適恰目標(biāo)的制度設(shè)計

制度設(shè)計是在SFIC 模型中為協(xié)同過程提供明確的規(guī)范框架，重點在于基本規(guī)則和合作程序的透明。 從國外跨境合作成功經(jīng)驗來看，一部多方認(rèn)可的權(quán)威法律或法規(guī)能為跨經(jīng)濟合作保駕護航［11］。 因此，只有明確五大機場參與協(xié)同治理的職責(zé)邊界和職能定位，才能更好地提高治理績效。首先，建立和健全粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理規(guī)章制度，明晰各大機場及其各主體共同協(xié)同內(nèi)容和條款，為各主體參與協(xié)商建立信任關(guān)系和規(guī)范治理主體行為。 只有以信任認(rèn)同、目標(biāo)一致的利益追求，才能實現(xiàn)協(xié)商治理的同頻共振。 其次，完善政府政策執(zhí)行的法律規(guī)章制度。 “一國兩制”下粵港澳三地政府權(quán)力地位不對稱、地方政府碎片化、政策執(zhí)行難等問題，需要相應(yīng)法規(guī)破除條塊分割對協(xié)同治理政策的影響，以提高粵港澳三地政府對中央關(guān)于粵港澳大灣區(qū)世界機場群建設(shè)政策執(zhí)行力，同時通過行政性法律法規(guī)更好地調(diào)節(jié)地方政府及其相關(guān)部門的行政行為，發(fā)揮其職能。再次，建立健全信息共享、人才培養(yǎng)、臨空經(jīng)濟合作等創(chuàng)新制度，尋求共同利益的“最大公約數(shù)”?；浉郯奈宕髾C場應(yīng)解決機場群協(xié)同治理的信息系統(tǒng)、通關(guān)政策等“堵點”問題，實現(xiàn)航空訊息、數(shù)據(jù)處理、空管儀器等信息共享，推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，形成綜合交通信息平臺；充分發(fā)揮香港飛行人才培養(yǎng)優(yōu)勢，整合廣州民航職業(yè)學(xué)院和香港國際航空學(xué)院資源優(yōu)勢，建立香港民航學(xué)院（廣州）實體治理單位，完善灣區(qū)航空人才培養(yǎng)體系。 另外，結(jié)合前海、橫琴、南沙等自貿(mào)片區(qū)，深化與粵港澳三地機場合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立空港經(jīng)濟區(qū)，打造集航空物流、維修、培訓(xùn)、租賃以及公務(wù)機等業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)集群，降低內(nèi)耗實現(xiàn)多方共贏。

（四）提升粵港澳大灣區(qū)機場群共商共建共享協(xié)同過程有效性

協(xié)同過程是一個博弈走向共贏的過程，通過建立信任機制，采取集體行動，取得階段成果。 自2001 年起，粵港澳大灣區(qū)五大機場為實現(xiàn)目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同效應(yīng)，建立了每年定期交流的會議溝通機制，各機場輪流擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)組織召開主席會議，以推動大灣區(qū)機場群內(nèi)各大機場差異化定位，強化協(xié)作配合，共謀錯位發(fā)展。 粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同過程的順利展開，得益于粵港澳三地協(xié)作機制的不斷探索和創(chuàng)新。 在粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的背景下，構(gòu)建一個良性互動、分工合作、協(xié)同發(fā)展的粵港澳大灣區(qū)機場群，對城市群的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略價值［12］。 因此，首先，需要繼續(xù)強化“共商、共建、共享”的協(xié)同治理理念。 共商、共建、共享的“多元共治”理念意味著在機場群協(xié)同發(fā)展需要增強協(xié)同意識，并將之應(yīng)用于協(xié)同治理過程中的各個環(huán)節(jié)和各參與主體之中。 一方面，機場群協(xié)同治理的各利益相關(guān)者積極參與，充分表達(dá)利益訴求或提供多元意見；另一方面，粵港澳三地政府及其相關(guān)部門、機場主體能夠在協(xié)同治理中明確自身定位和優(yōu)勢，政府及其組成部門應(yīng)該加強協(xié)同治理過程各方利益的協(xié)調(diào)和平衡，各機場主體也應(yīng)明確在國家戰(zhàn)略發(fā)展中的社會責(zé)任和應(yīng)發(fā)揮的積極作用，并參與其中。 其次，完善面對面對話交流機制，積極開展粵港澳大灣區(qū)五大機場年度主席會議，深化交流合作。 同時，建立主席會議達(dá)成合作意向或簽訂備忘錄的后續(xù)行動機制，跟進落實各項共識。 再次，搭建數(shù)字化協(xié)同平臺，優(yōu)化多元共治模式，減少信息不對稱。 協(xié)同聯(lián)動性是SF?IC 的主要特征，各主體間的聯(lián)動過程直接影響協(xié)同治理績效。 數(shù)字化技術(shù)場景使數(shù)據(jù)共享成為可能，應(yīng)充分利用數(shù)字信息技術(shù)、新媒體平臺等工具引導(dǎo)各主體間加強互動、信任的溝通。 同時，還加強粵港澳五大機場運營、管理模式相互學(xué)習(xí)，加強機場發(fā)展經(jīng)驗交流，更好地減少因信息不對稱帶來的協(xié)同難題。

（五）建立健全粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同效果評估和反饋創(chuàng)新機制

粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理效果需要有力的評估和反饋機制，這有助于加強各協(xié)商主體的信息聯(lián)動性，但其涉及跨地區(qū)、跨政府、跨部門、跨多元主體，使得責(zé)任的分割和認(rèn)定困難重重。 因此，首先需要通過建立工作清單制，明確責(zé)任主體職責(zé)邊界。 粵港澳三地政府層面（省級層面）可以建立《粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同治理工作清單制》，明確各主體責(zé)任單位。 通過工作清單建立涉及產(chǎn)業(yè)、人才、通關(guān)、物流、機制、基礎(chǔ)設(shè)施等多個合作領(lǐng)域的推進，通過合法程序明確五大機場協(xié)同治理的規(guī)范流程，同時對其行為進行監(jiān)督約束，逐漸實現(xiàn)評估反饋和監(jiān)督問責(zé)常態(tài)化。 其次，引入第三方評估機制，提升評估結(jié)果精準(zhǔn)性。 地方政府合作以及跨區(qū)域協(xié)同或多或少會受到科層制的影響，容易導(dǎo)致多元治理主體間權(quán)責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象。 通過引入五大機場公認(rèn)的第三方評估機構(gòu)進行效果評估和反饋，可以通過外部力量更好提出有效監(jiān)督意見，全面、客觀、準(zhǔn)確地呈現(xiàn)五大機場協(xié)同治理的真實情況，進一步調(diào)整治理目標(biāo)、協(xié)同流程提供方向指引。 再次，建立健全反饋回應(yīng)和問責(zé)機制。 治理效果評估全面準(zhǔn)確地展示多主體協(xié)商境況，使其能夠根據(jù)現(xiàn)有協(xié)商成果進行重新規(guī)劃和調(diào)整，進而朝著協(xié)同治理終極目標(biāo)邁進。 但是評估結(jié)果的回應(yīng)機制不能缺位，尤其是面向大眾的互動反饋和港澳居民訴求，應(yīng)該呈現(xiàn)在政策審讀和協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性流程中。 同時，還需要建立健全協(xié)同治理問責(zé)機制，嚴(yán)格劃分各主體職責(zé)，對失職進行明確劃分，做到問責(zé)有據(jù)，減少合作糾紛，提升治理效能。