拉美債務(wù)危機(jī)治理中的非對(duì)稱調(diào)整

王 達(dá)

內(nèi)容提要： 20 世紀(jì)80 年代至21 世紀(jì)初期，拉丁美洲地區(qū)爆發(fā)了一場(chǎng)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。以美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織為首的治理主體，為應(yīng)對(duì)拉美債務(wù)危機(jī)而采取了以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的治理方案。但是，經(jīng)過(guò)近十年的治理，結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃不僅沒(méi)能改善拉美債務(wù)國(guó)的問(wèn)題，還在一定程度上加大了債務(wù)問(wèn)題對(duì)拉美地區(qū)國(guó)家的負(fù)面影響。本文認(rèn)為，拉美債務(wù)問(wèn)題最終治理失敗的主要原因在于治理過(guò)程中的非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象。美國(guó)等治理主體要求拉美債務(wù)國(guó)接受?chē)?yán)格的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，卻對(duì)同樣對(duì)債務(wù)問(wèn)題的形成負(fù)有責(zé)任的美國(guó)商業(yè)銀行采取了寬松和保護(hù)政策。最后，本文認(rèn)為中國(guó)秉持的“共商共建共享”全球治理觀與正確的義利觀能夠成為克服非對(duì)稱調(diào)整問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、問(wèn)題的提出

20 世紀(jì)80 年代，大量的拉丁美洲國(guó)家爆發(fā)了嚴(yán)重的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，其巨大的破壞力直接導(dǎo)致拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了“失去的十年”。①United Nations, “The End of the Golden Age: The Debt Crisis and Development Setbacks,” in United Nations, eds., World Economic and Social Survey 2017, New York: United Nations Press, 2017, pp.60-61.事實(shí)上，自1982年拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）以及世界銀行迅速著手治理這一危機(jī)。當(dāng)時(shí)，治理者們主要采用了名為“結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃”（Structural Adjustment Programs, SAPs）的治理方案向經(jīng)歷債務(wù)危機(jī)的國(guó)家提供貸款。①Bob Milward, “What Is Structural Adjustment?” in Ed Brown, eds., Structural Adjustment: Theory,Practice and Impacts, London: Routledge, 2000, pp.24-37.結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃要求債務(wù)國(guó)加強(qiáng)私有化、國(guó)際貿(mào)易和外國(guó)投資自由化以及減少對(duì)外國(guó)資本的壁壘，從而擴(kuò)大債務(wù)國(guó)的海外投資、平衡政府赤字并改善債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況。②James B.Greenberg, “A Political Ecology of Structural-Adjustment Policies: The Case of the Dominican Republic,” Culture & Agriculture, Vol.19, No.3, 1997, pp.85-93.在十年的拉美債務(wù)危機(jī)中，美國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的治理從未缺席，而且他們不斷改進(jìn)治理政策。但是，從對(duì)拉美國(guó)家債務(wù)問(wèn)題治理的最終效果來(lái)看，其行動(dòng)無(wú)疑是失敗的。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，1980 年，拉美地區(qū)國(guó)家長(zhǎng)期債務(wù)占商品和服務(wù)出口的比率為212%。而經(jīng)過(guò)美國(guó)近十年的救助和調(diào)整，1989 年其長(zhǎng)期債務(wù)占商品和服務(wù)出口的比率反而上升到了316%。③World Bank, “World Development Report 1989: Financial Systems and Development,” 1989, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5972, 訪問(wèn)日期：2022 年7 月24 日。債務(wù)治理行動(dòng)未能幫助拉美國(guó)家緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至一定程度上還加劇了債務(wù)問(wèn)題的危害。

對(duì)債務(wù)治理者特別是美國(guó)來(lái)說(shuō)，他們有著強(qiáng)大的政治動(dòng)機(jī)治理好這場(chǎng)危機(jī)。④Francis Adams, Dollar Diplomacy: United States Economic Assistance to Latin America, London:Routledge, 2019, p.88.那么，在治理主體具有強(qiáng)大治理動(dòng)機(jī)且確實(shí)采取了現(xiàn)實(shí)治理行動(dòng)的背景下，究竟是什么因素導(dǎo)致了美國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行在拉美債務(wù)危機(jī)問(wèn)題上治理的失敗？

二、既有解釋及其不足

目前，學(xué)界對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃在拉美債務(wù)問(wèn)題上并未達(dá)到預(yù)期效果這一看法基本達(dá)成了共識(shí)。從結(jié)果來(lái)看，結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃在提振拉美債務(wù)國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高國(guó)民實(shí)際收入和確保社會(huì)公平等方面都沒(méi)有產(chǎn)生明顯的積極效果，甚至對(duì)拉美債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的負(fù)面影響。⑤Eliana Cardoso, Latin America’s Economy: Diversity, Trends, and Conflicts, Cambridge: The MIT Press,1995; Amartya Sen, Development as Freedom, New York: Anchor, 2000; Bob Milward, “The Macro-Economic Impacts of Structural Adjustment Lending,” in Ed Brown, eds., Structural Adjustment: Theory, Practice and Impacts, London: Routledge, 2000, pp.41-58.同時(shí)，有一些實(shí)證研究對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的現(xiàn)實(shí)效果進(jìn)行了檢驗(yàn)。此類研究通過(guò)對(duì)拉美地區(qū)接受調(diào)整國(guó)家的貧困人口數(shù)量、實(shí)際薪資、就業(yè)水平及健康和教育指標(biāo)演變的整理與觀察，發(fā)現(xiàn)接受了結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的拉美國(guó)家在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平和人民生活水平方面都出現(xiàn)了大幅下滑。①M(fèi)iguel D.Ramirez, “Stabilization and Adjustment in Latin America: A Neostructuralist Perspective,”Journal of Economic Issues, Vol.27, No.4, 1993, pp.1015-1040.

而對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃未能在拉美債務(wù)危機(jī)中發(fā)揮作用的原因方面，學(xué)者們給出的既有解釋基本可以歸類如下：第一，對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃本身的批判，認(rèn)為其本質(zhì)上是一種現(xiàn)代版的殖民手段；②Sue Mc Gregor, “Structural Adjustment Programmes and Human Well-Being,” International Journal of Consumer Studies, Vol.29, No.3, 2005, pp.170-180; Beate Jahn, “Kant, Mill, and Illiberal Legacies in International Affairs,” International Organization, Vol.59, No.1, 2005, p.189.第二，對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃背后新自由主義思想的批判，認(rèn)為新自由主義作為一種發(fā)展理論，其思想本身就是不成熟的；③Irma Adelman, “Fallacies in Development Theory and Their Implications for Policy,” in Gerald M.Stiglitz, eds, Frontiers of Development Economics : The Future in Perspective, New York: Oxford University Press,2000; Lant Pritchett, “Solutions When the Solution Is the Problem: Arraying the Disarray in Development,” World Development, Vol.32, No.1, 2004, pp.191-212.第三，部分學(xué)者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃本身并沒(méi)有缺陷，失敗的真正原因在于其與拉美債務(wù)國(guó)既有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)制的不適配。④Michael Walton, “Neoliberalism in Latin America: Good, Bad, or Incomplete?” Latin American Research Review, Vol.39, No.3, 2004, p.166.

總的來(lái)說(shuō)，目前對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃未能在拉美債務(wù)危機(jī)期間發(fā)揮效用的解釋主要集中在治理手段和被治理的一側(cè)。而事實(shí)上，作為治理主體的美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織在拉美債務(wù)危機(jī)問(wèn)題上進(jìn)行了近十年的治理并數(shù)次調(diào)整其治理方式，但很少有研究分析他們?cè)谥卫磉^(guò)程中的具體行動(dòng)。就債務(wù)問(wèn)題而言，治理者的行動(dòng)和被治理的行動(dòng)同樣重要，治理者是否真正承擔(dān)其政治經(jīng)濟(jì)義務(wù)將極大地影響治理方案的最終效果。而既有解釋普遍將治理者的表現(xiàn)放在了一種理想化的前提之下，對(duì)治理主體在治理方案具體執(zhí)行上的討論明顯不足。

三、拉美債務(wù)危機(jī)治理中的非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象

（一）什么是“非對(duì)稱調(diào)整”現(xiàn)象

在拉美債務(wù)危機(jī)治理中出現(xiàn)了一種可以稱為“非對(duì)稱調(diào)整”（Asymmetric Adjustment）的現(xiàn)象。作為治理主體的美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織，要求被治理的拉美債務(wù)國(guó)接受?chē)?yán)格的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃以換取刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貸款，但對(duì)為債務(wù)危機(jī)形成負(fù)有責(zé)任的美國(guó)大型商業(yè)銀行卻采取了極為寬松甚至保護(hù)性的調(diào)整方案。美國(guó)政府和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)拉美債務(wù)國(guó)過(guò)度的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，與其對(duì)美國(guó)大型商業(yè)銀行不當(dāng)放貸策略和經(jīng)營(yíng)手段的調(diào)整，形成了明顯的非對(duì)稱。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“非對(duì)稱調(diào)整”就是治理主體對(duì)不同被治理客體在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一治理手段上調(diào)整力度的非對(duì)稱。同時(shí)，非對(duì)稱調(diào)整也會(huì)帶來(lái)不同被治理客體在治理成本分擔(dān)和最終治理效果上的非對(duì)稱。

（二）拉美債務(wù)治理政策中非對(duì)稱調(diào)整的具體表現(xiàn)

自1982 年開(kāi)始，美國(guó)等債務(wù)治理主體就迅速地制定了國(guó)際債務(wù)治理政策以幫助拉美債務(wù)國(guó)應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)，其努力一直持續(xù)到2003 年債務(wù)危機(jī)基本結(jié)束。根據(jù)調(diào)整政策在不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)，可將其分為了以下三個(gè)階段。

1.國(guó)際貨幣基金組織階段（1982—1985 年）

在拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后的早期階段，美國(guó)并沒(méi)有直接下場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，而是在背后支持國(guó)際貨幣基金組織對(duì)拉美債務(wù)國(guó)采取調(diào)整措施。在拉美債務(wù)問(wèn)題的治理上，美國(guó)將國(guó)際貨幣基金組織作為自身連鎖戰(zhàn)略（Linkage Strategy）的工具。①連鎖戰(zhàn)略即在與他國(guó)“討價(jià)還價(jià)”（Bargaining）的過(guò)程中出于本國(guó)的外交目標(biāo)而加入其他第三方的政策工具或國(guó)際行為體，具體內(nèi)容請(qǐng)參考Benjamin J.Cohen, “International Debt and Linkage Strategies:Some Foreign-Policy Implications for the United States,” International Organization, Vol.39, No.4, 1985, p.720。這一階段，國(guó)際貨幣基金組織及其背后美國(guó)政府的債務(wù)治理措施主要旨在促進(jìn)債務(wù)國(guó)經(jīng)濟(jì)的“向下”調(diào)整，即通過(guò)對(duì)債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，減少債務(wù)國(guó)的公共開(kāi)支，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資金的回流，進(jìn)而提升各國(guó)重組外債與償付利息的能力。為此，國(guó)際貨幣基金組織在拉美地區(qū)提出了以“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定計(jì)劃”（Stabilization Program）為主的緊縮性結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃，具體包括貨幣貶值、提高利率、縮減公共部門(mén)的規(guī)模、放寬對(duì)貿(mào)易和投資的控制等。

而在對(duì)商業(yè)銀行的調(diào)整方面，國(guó)際貨幣基金組織和美聯(lián)儲(chǔ)牽頭組織各大商業(yè)銀行向拉美國(guó)家提供緊急援助貸款。由于這類貸款并非出于商業(yè)銀行自身的意愿，所以這類貨款也被稱為“強(qiáng)制貸款”（Concerted Lending）。在國(guó)際貨幣基金組織的指導(dǎo)下，商業(yè)銀行同拉美債務(wù)國(guó)就既有債務(wù)的重新安排和新增貸款展開(kāi)了三輪談判。但是，國(guó)際貨幣基金組織并沒(méi)有對(duì)債務(wù)重新安排和貸款數(shù)額提出任何具體的要求。在前兩輪談判中，有13 個(gè)拉美債務(wù)國(guó)共獲得了500 億美元的債務(wù)安排。同時(shí)，商業(yè)銀行向9 個(gè)拉美債務(wù)國(guó)提供了140 億美元的強(qiáng)制貸款，但新貸款的利率普遍超過(guò)了2%—2.5%。在1984 年的第三輪談判中，國(guó)際貨幣基金組織要求商業(yè)銀行改善貸款利率，最終有11 個(gè)國(guó)家獲得了1130 億美元的債務(wù)安排，并有6 個(gè)國(guó)家獲得了60 億美元的強(qiáng)制貸款。①ECLAC, “The Evolution of the External Debt Problem in Latin America and the Caribbean,” November 26, 1988, https://digitallibrary.un.org/record/55737, 訪問(wèn)日期：2022 年7 月24 日。但總體來(lái)看，三輪談判后商業(yè)銀行向拉美債務(wù)國(guó)提供的新貸款是明顯不足的。因?yàn)樵?982 年，拉美國(guó)家的債務(wù)規(guī)模就已經(jīng)達(dá)到2950 億美元。②Pedro-Pablo Kuczynski, “Latin American Debt,” Foreign Affairs, Vol.61, No.2, 1982, pp.344-364.1985 年，拉美國(guó)家的債務(wù)規(guī)模更是擴(kuò)大到了3600億美元，約占該地區(qū)全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一半。③Dragoslav Avramovic, Developing Country Debts in the Mid-1980s: Facts, Theory and Policy, London:Palgrave Macmillan, 1988, p.87.商業(yè)銀行新提供的貸款并沒(méi)能改變拉美債務(wù)國(guó)入不敷出的情況。

對(duì)比來(lái)看，本階段債務(wù)治理政策中的非對(duì)稱調(diào)整表現(xiàn)十分明顯。正如拉美經(jīng)濟(jì)學(xué)家里卡多·弗倫奇-戴維斯（Ricardo Ffrench-Davis）指出的那樣，“從歷史上看，20 世紀(jì)80 年代的拉美債務(wù)危機(jī)是獨(dú)一無(wú)二的，因?yàn)閭鶛?quán)銀行同債權(quán)國(guó)政府以及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)性的協(xié)作?！雹躌icardo Ffrench-Davis, Reforming the Reforms in Latin America: Macroeconomics, Trade, Finance, New York: Macmillan, 2000, p.83.在債務(wù)國(guó)調(diào)整這一側(cè)，國(guó)際貨幣基金組織和美國(guó)政府采取了一種近乎市場(chǎng)“拜物教”的治理手段，要求債務(wù)國(guó)嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)則全額償還債務(wù)。⑤Ibid., p.90.因?yàn)閹缀跛械膫鶆?wù)救助都是以債務(wù)國(guó)接受?chē)?guó)際貨幣基金組織的緊縮性調(diào)整政策為前提條件的，所以只有那些選擇堅(jiān)持痛苦的宏觀經(jīng)濟(jì)政策改革方案并承諾繼續(xù)按市場(chǎng)條件償還債務(wù)的債務(wù)國(guó)，國(guó)際貨幣基金組織才會(huì)幫助其同銀行進(jìn)行關(guān)于債務(wù)重組和新增貸款的談判。⑥United Nations, Economic Commission for Latin America and the Caribbean Report: The Evolution of the External Debt Problem in Latin America and the Caribbean, 1988, pp.12-13.而在對(duì)商業(yè)銀行的調(diào)整這一側(cè)，美國(guó)政府和國(guó)際貨幣基金組織不僅沒(méi)有設(shè)定明確的貸款指標(biāo)，同時(shí)，還通過(guò)集體談判的方式提高了商業(yè)銀行對(duì)債務(wù)國(guó)的議價(jià)能力。這是因?yàn)?，銀行通過(guò)單獨(dú)談判來(lái)確保債務(wù)國(guó)政府償還債務(wù)的政治能力明顯有限，但國(guó)際貨幣基金組織可以以第三方監(jiān)督者的身份做出政治決定來(lái)迫使債務(wù)國(guó)償還債務(wù)。事實(shí)上，國(guó)際貨幣基金組織在這一時(shí)期很大程度上充當(dāng)了銀行的“催債員”角色。⑦John Loxley, Debt and Disorder, Boulder Colo: Westview Press, 1986, p.117.不僅如此，根據(jù)與美國(guó)財(cái)政部的協(xié)議，國(guó)際貨幣基金組織被要求分別處理每個(gè)債務(wù)國(guó)的債務(wù)問(wèn)題，因?yàn)槊绹?guó)政府不希望出現(xiàn)債務(wù)人合作或集體行動(dòng)這樣會(huì)提高債務(wù)國(guó)談判地位的情況。①Robert Devlin, Debt and Crisis in Latin America, New Jersey : Princeton University Press, 2014, p.220.這一階段債務(wù)治理政策中所表現(xiàn)出的巨大不對(duì)稱性，使得債務(wù)治理政策更像是一種強(qiáng)制要求債務(wù)國(guó)按照合同條款償還債務(wù)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)治理政策讓拉美債務(wù)國(guó)償付銀行貸款的能力和商業(yè)信譽(yù)得到了維持，但沒(méi)有降低或緩解拉美地區(qū)國(guó)家日益高漲的債務(wù)水平。②William Greider, Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, New York: Simon and Schuster, 1989, p.548.

2.“貝克計(jì)劃”階段（1985—1989 年）

在拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的第三年，債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)從個(gè)別國(guó)家發(fā)展為拉美地區(qū)整體的區(qū)域性危機(jī)。債務(wù)危機(jī)的升級(jí)使美國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到親自下場(chǎng)解決危機(jī)的重要性和必要性。1985 年10 月9 日，在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織召開(kāi)的漢城年會(huì)上，美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)詹姆斯·貝克（James Baker）提出了一項(xiàng)“美國(guó)關(guān)于發(fā)展中國(guó)家持續(xù)增長(zhǎng)計(jì)劃”，即“貝克計(jì)劃”（Baker Plan）。③Christine A Bogdanowicz-Bindert, “World Debt: The United States Reconsiders,” Foreign Affairs, Vol.64,No.2, 1985, pp.259-273.貝克的發(fā)言表明了美國(guó)政府對(duì)處理債務(wù)問(wèn)題的新態(tài)度，即用刺激增長(zhǎng)來(lái)代替過(guò)去的緊縮性政策。然而，“貝克計(jì)劃”并沒(méi)有放棄對(duì)債務(wù)國(guó)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。事實(shí)上，貝克將這種新的治理辦法稱為“結(jié)構(gòu)調(diào)整與增長(zhǎng)并行”（Structural Adjustment with Growth）。④Kathleen B.Rasmussen, Foreign Relations of the United States, 1977-1980, Washington: United States Government Printing Office, 2013, pp.762-763.治理主體們繼續(xù)要求拉美債務(wù)國(guó)接受全面且嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并以此作為為其提供新貸款的前提和條件?！柏惪擞?jì)劃”對(duì)拉美債務(wù)國(guó)的結(jié)構(gòu)調(diào)整要求包括：（1）減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干涉，將效率低下的國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)；（2）推行稅收和勞動(dòng)力改革以增強(qiáng)國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄的流動(dòng)；（3）采取政策來(lái)吸引外國(guó)直接投資和資本流入；（4）進(jìn)一步開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并鼓勵(lì)貿(mào)易自由化等。而在對(duì)商業(yè)銀行一側(cè)的調(diào)整方面，“貝克計(jì)劃”要求世界銀行與美洲開(kāi)發(fā)銀行在國(guó)際貨幣基金組織的引領(lǐng)下向15 個(gè)債務(wù)國(guó)增發(fā)90 億美元的新貸款，時(shí)間設(shè)定在1986—1988 年。同時(shí)，其計(jì)劃通過(guò)游說(shuō)私人商業(yè)銀行的方式在這三年間向15 個(gè)債務(wù)國(guó)增發(fā)了200億美元以上的新貸款。

與上一階段相比，“貝克計(jì)劃”的提出證明了治理主體，特別是美國(guó)政府進(jìn)一步參與債務(wù)治理的決心，同時(shí)表明美國(guó)政府意識(shí)到了犧牲債務(wù)國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊縮措施必須讓位于刺激增長(zhǎng)的重要性。但是，這一階段債務(wù)治理政策仍然表現(xiàn)出了很大的不對(duì)稱性。

美國(guó)政府表面上向商業(yè)銀行施加壓力，通過(guò)呼吁而非強(qiáng)制的方式要求其就商業(yè)利益做出一定的讓步。而在治理政策的具體實(shí)施上，政府卻給予了商業(yè)銀行極高的自主決定權(quán)。①Christine Bogdanowicz-Bindert, “World Debt: The United States Reconsiders,” Foreign Affairs, Vol.64,No.2, 1985, p.268.首先，“貝克計(jì)劃”預(yù)期的援助額度僅能覆蓋債務(wù)國(guó)年均外債利息的25%。而事實(shí)上，拉美債務(wù)國(guó)每年要償付的債務(wù)（包括貸款本金和貸款利息）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其新得到的援助貸款。其次，“貝克計(jì)劃”刺激增長(zhǎng)的目標(biāo)能否成功，很大程度上取決于商業(yè)銀行提供新貸款的意愿。但美國(guó)政府并未制定任何強(qiáng)制性的政治命令或具體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施來(lái)確保這種意愿得到落實(shí)，而只是寄希望于銀行的“善意”。事實(shí)上，這一時(shí)期的銀行都普遍在盡其所能地減少提供新貸款，“貝克計(jì)劃”一開(kāi)始承諾的新貸款發(fā)放數(shù)額最終僅落實(shí)了不到三分之一。②Ibid.因此，美國(guó)政府放任銀行追求自身利益的“貝克計(jì)劃”，本質(zhì)上就是一個(gè)不可能實(shí)現(xiàn)的方案。最后，在拉美債務(wù)國(guó)既有債務(wù)的減免問(wèn)題上，美國(guó)政府嚴(yán)格貫徹了“逼債而不減債”的態(tài)度。③單忠東：《貝克計(jì)劃與南北關(guān)系》，載《世界經(jīng)濟(jì)》，1986 年第6 期，第18—21 頁(yè)。債務(wù)償還的期限雖然可以延長(zhǎng)，但債務(wù)國(guó)最終必須按照合約歸還所有商業(yè)銀行的本金和利息。美國(guó)政府甚至不允許其他西方債權(quán)國(guó)主動(dòng)減免拉美債務(wù)，以防止連鎖反應(yīng)的產(chǎn)生。直接的債務(wù)減免是緩解債務(wù)危機(jī)的最優(yōu)手段，但債務(wù)減免造成的經(jīng)濟(jì)損失則將會(huì)由銀行承擔(dān)。因此，最有效但也對(duì)銀行業(yè)傷害最大的債務(wù)減免手段沒(méi)能被納入美國(guó)政府在這一時(shí)期的政策選項(xiàng)中。

3.“布雷迪計(jì)劃”階段（1989—2003 年）

在“貝克計(jì)劃”提出后的數(shù)年中，巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)在持續(xù)削弱著拉美債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，不少國(guó)家出現(xiàn)了連年負(fù)增長(zhǎng)的情況。而隨著債務(wù)問(wèn)題的持續(xù)惡化，拉美國(guó)家中開(kāi)始頻繁出現(xiàn)債務(wù)違約的現(xiàn)象。1989 年，巴西首先宣布將停止償還債務(wù)利息。隨后，其他拉美國(guó)家也開(kāi)始紛紛效仿。終于，在1989 年3 月10日，美國(guó)布什政府的新任財(cái)政部部長(zhǎng)尼古拉斯·布雷迪（Nicholas Brady）提出了“減輕發(fā)展中國(guó)家債務(wù)計(jì)劃”（Debt Relief Plan for Developing Countries），即“布雷迪計(jì)劃”（Brady Plan）。與以往的應(yīng)對(duì)措施相比，“布雷迪計(jì)劃”中出現(xiàn)了許多新的要素。一方面，“布雷迪計(jì)劃”終于認(rèn)識(shí)到拉美債務(wù)危機(jī)的根源并非暫時(shí)的資金流動(dòng)性危機(jī)，而是債務(wù)國(guó)債務(wù)償還能力的危機(jī)。該計(jì)劃的提出表明，美國(guó)的國(guó)際債務(wù)政策將不再是通過(guò)發(fā)放新貸款以刺激債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是轉(zhuǎn)向直接減輕重債國(guó)手中的債務(wù)負(fù)擔(dān)。另一方面，以“布雷迪計(jì)劃”為標(biāo)志，美國(guó)徹底摒棄了過(guò)去的“最低限度地干預(yù)”政策，轉(zhuǎn)而開(kāi)始積極主動(dòng)地著手處理拉美債務(wù)問(wèn)題。①C.Roe Goddard, US Foreign Economic Policy and the Latin American Debt Issue, London: Routledge,2017, p.10.在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，“布雷迪計(jì)劃”對(duì)債務(wù)減免的許諾可以說(shuō)是具有劃時(shí)代的意義，因?yàn)榫拖駠?guó)際貨幣基金組織前總裁米歇爾·康德蘇（Michel Camdessus）所說(shuō)的，“在當(dāng)時(shí)，債務(wù)減免是你甚至不能公開(kāi)談?wù)摰脑掝}”。②Claudio J.Katz and Vicnent A.Mahler, “Three Views of the Latin American Debt Crisis,” Cooperation and Conflict, Vol.27, No.2, 1992, pp.191-213.“布雷迪計(jì)劃”融合了債務(wù)減免、債務(wù)證券化、資產(chǎn)擔(dān)保等基本理念，以本金減免、降低利息、貸款展期、債券置換貸款和增發(fā)新貸款為主要手段。自“布雷迪計(jì)劃”提出后，先后有墨西哥、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉和阿根廷等拉美國(guó)家加入該計(jì)劃。以1990年2 月墨西哥簽署的協(xié)議為例，該國(guó)欠商業(yè)銀行的485 億美元中長(zhǎng)期外債得到了處置，這約占其債務(wù)總額的50%。③William R.Cline, “International Debt Reexamined,” Peterson Institute for International Economics,Vol.46, No.1, 1995, p.17.在“布雷迪計(jì)劃”提出后的五年間，共有18個(gè)國(guó)家近1900 億美元的銀行貸款被列入重組計(jì)劃，并有超過(guò)600 億美元的債務(wù)得到了直接減免。平均來(lái)看，拉美各債務(wù)國(guó)都獲得了約30%—35%的債務(wù)減免。

在對(duì)債務(wù)國(guó)的調(diào)整上，“布雷迪計(jì)劃”依舊要求拉美債務(wù)國(guó)以強(qiáng)制實(shí)行結(jié)構(gòu)調(diào)整為前提，但治理思路從“債務(wù)國(guó)接受結(jié)構(gòu)調(diào)整以換取商業(yè)銀行的新貸款”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞鶆?wù)國(guó)接受結(jié)構(gòu)調(diào)整以換取商業(yè)銀行的新貸款和直接的債務(wù)減免，并以債務(wù)減免為主”。④Jeffery Sachs, “Making The Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.92.與前兩階段相比，“布雷迪計(jì)劃”在對(duì)債務(wù)國(guó)的調(diào)整力度方面有所減弱，接受調(diào)整的收益也更加直接。但是，“布雷迪計(jì)劃”的提出仍舊沒(méi)能完全解決結(jié)構(gòu)調(diào)整的不對(duì)稱問(wèn)題。作為主要治理者的美國(guó)政府在對(duì)其商業(yè)銀行的調(diào)整上雖然采取了更強(qiáng)硬的態(tài)度，但其對(duì)商業(yè)銀行提出的新要求仍并不足以使后者做出足夠的利益讓步，而是讓債務(wù)國(guó)承擔(dān)了更高的調(diào)整成本。

需要特別注意的是，美國(guó)大型商業(yè)銀行在這一時(shí)期已經(jīng)基本脫離了倒閉風(fēng)險(xiǎn)。得益于前兩階段的不對(duì)稱調(diào)整，美國(guó)銀行業(yè)的資本得到了一定程度的回血，并在1989 年前后回收了他們到期債務(wù)中的大部分利息。同時(shí)，商業(yè)銀行也采取了更具保護(hù)性的放貸策略，一邊增加自身的資本額，一邊削減向債務(wù)國(guó)的新發(fā)貸款。通過(guò)這種方式，這些銀行在債務(wù)危機(jī)中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)得到了有效緩解。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）主席威廉·塞德曼（William Seidman）于1989 年1 月在美國(guó)眾議院作證時(shí)表示：“即使在最壞的情況下，9 家貨幣中心銀行中的每一家都可以單方面全額注銷(xiāo)其對(duì)6 個(gè)最大債務(wù)國(guó)的未償貸款，并且在稅后基礎(chǔ)上每一家銀行都將保持不破產(chǎn)?！雹貸effery Sachs, “Making The Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.90.這意味著，這一階段的商業(yè)銀行存在著更大的向下調(diào)整空間。或者說(shuō)，作為前兩階段不對(duì)稱調(diào)整的直接受益者，商業(yè)銀行只有做出遠(yuǎn)高于之前的讓步，承擔(dān)更大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，才能彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不對(duì)稱。

然而，在對(duì)商業(yè)銀行的調(diào)整方面，美國(guó)卻仍給商業(yè)銀行保留了與之前至少是相同的主動(dòng)權(quán)和靈活操作的空間。例如，美國(guó)財(cái)政部并沒(méi)有對(duì)商業(yè)銀行債務(wù)削減的程度和手段設(shè)定明確的指標(biāo)。政府只是制定了模糊的菜單化框架，債務(wù)減免的細(xì)節(jié)則要在銀行與債務(wù)國(guó)之間的談判以及在具體的市場(chǎng)交易過(guò)程中得出。這就使得商業(yè)銀行可以輕松和抽象地支持“布雷迪計(jì)劃”，不要做出任何具體的讓步。②Jeffery Sachs, “Making The Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.95.同時(shí)，商業(yè)銀行可以選擇對(duì)自己最有利的成本最低的債務(wù)剝離方式。例如，美國(guó)的大型商業(yè)銀行普遍選擇了“債轉(zhuǎn)股”的減債方式?！皞D(zhuǎn)股”確實(shí)符合“布雷迪計(jì)劃”減債的目的，但其本質(zhì)上是一種債務(wù)置換，即債務(wù)國(guó)政府通過(guò)增加內(nèi)債的方式來(lái)擺脫虧欠銀行的外債。通過(guò)這種手段，債權(quán)銀行成功地將危機(jī)的大部分成本轉(zhuǎn)移給了拉美債務(wù)國(guó)?？梢哉f(shuō)，“布雷迪計(jì)劃”主要是在為美國(guó)銀行提供切斷其與拉丁美洲債務(wù)國(guó)之間聯(lián)系的方法，使得商業(yè)銀行能夠從債務(wù)危機(jī)中全身而退。

（三）非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象的成因

拉美債務(wù)危機(jī)治理中非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象的成因主要來(lái)自以下兩個(gè)方面。一方面，由于債務(wù)來(lái)源的高度集中，拉美債務(wù)危機(jī)使得放債的美國(guó)商業(yè)銀行和借債的拉美國(guó)家之間形成了一種經(jīng)濟(jì)上雙向的惡性捆綁。這使得作為治理主體的美國(guó)政府有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)保護(hù)本國(guó)商業(yè)銀行的利益不受其治理政策的影響，這種治理之下對(duì)“私利”的追求使其對(duì)拉美債務(wù)國(guó)和國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行群體采取了非對(duì)稱調(diào)整。另一方面，美國(guó)商業(yè)銀行群體更多的渠道反映其政策意見(jiàn)，同時(shí)它們可以利用美國(guó)政府對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)情況審查的漏洞，夸大其面臨的風(fēng)險(xiǎn)。這種關(guān)系上的親密性使得美國(guó)政府的治理政策在成本分配等問(wèn)題上明顯地向其國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行傾斜。

美國(guó)學(xué)者杰弗里·薩克斯（Jeffrey Sachs）指出，拉美債務(wù)危機(jī)實(shí)際上給美國(guó)帶來(lái)了兩場(chǎng)危機(jī)。①Jeffery Sachs, “Making the Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.88.一方面，拉美地區(qū)國(guó)家借入了太多其無(wú)法償付的貸款，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)和政治局勢(shì)動(dòng)蕩，從而在國(guó)際外交戰(zhàn)略方面對(duì)美國(guó)政府形成了挑戰(zhàn)。但另一方面，作為拉美債務(wù)國(guó)主要債款出借方的美國(guó)商業(yè)銀行，向拉美地區(qū)國(guó)家借出了太多貸款，以至于美國(guó)的商業(yè)銀行陷入了可能集體破產(chǎn)的窘境，進(jìn)而對(duì)美國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全造成威脅。因此，拉美債務(wù)危機(jī)實(shí)際上同樣威脅到了作為危機(jī)治理方的美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。得益于政府的支持和保護(hù)，美國(guó)銀行業(yè)在拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)前依靠海外貸款獲得了巨額的利潤(rùn)收益。即使是在債務(wù)危機(jī)初現(xiàn)端倪時(shí)，美國(guó)銀行業(yè)仍對(duì)這種經(jīng)營(yíng)方式保持著自信?；ㄆ煦y行前總裁沃爾特·沃里斯頓（Walter Wriston）的觀點(diǎn)很好地概括了這一時(shí)期美國(guó)商業(yè)銀行的想法，“與公司不同，欠發(fā)達(dá)國(guó)家是永遠(yuǎn)不會(huì)破產(chǎn)的。因?yàn)樗麄兊幕A(chǔ)設(shè)施不會(huì)消失，人們的生產(chǎn)力不會(huì)消失，自然資源也不會(huì)消失”。②Walter Wriston, “Was I Exacting? Sure.Was I Occasionally Sarcastic? Of Course,” Institutional Investor,Vol.17, No, 1, 1987, p.20.受這種盲目樂(lè)觀情緒的影響，在20 世紀(jì)70 年代末期，大量的美國(guó)商業(yè)銀行紛紛向拉美地區(qū)國(guó)家借出了遠(yuǎn)超其資本總額的貸款。在20 世紀(jì)80 年代，美國(guó)花旗銀行和美洲銀行對(duì)巴西一國(guó)的貸款額就分別相當(dāng)于這兩家銀行的資本總額。③David Lomax, The Developing Country Debt Crisis, Berlin: Springer, 1986, p.90.如果將拉丁美洲的五個(gè)最大借款國(guó)（阿根廷、巴西、智利、墨西哥和委內(nèi)瑞拉）加在一起，美國(guó)12 家最大銀行的風(fēng)險(xiǎn)則從82.5%（安全太平洋銀行）到262.8%（漢華實(shí)業(yè)銀行）。即使僅在墨西哥一國(guó)，美國(guó)12 家最大銀行中也有9 家的資本超過(guò)了40%。④William R.Cline, International Debt and the Stability of the World Economy: Policy Analyses in International Economics, Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1983, p.34.阿根廷、巴西和墨西哥三國(guó)從美國(guó)九大商業(yè)銀行的借款都超過(guò)了這九家商業(yè)銀行的資本總額，這就意味著，只要阿根廷、巴西和墨西哥三國(guó)暫停償付一年的債務(wù)，美國(guó)九大商業(yè)銀行的資本總額就會(huì)瞬間蒸發(fā)三分之一。①David F.Lomax, The Developing Country Debt Crisis, Berlin: Springer, 1986, p.90.由此可見(jiàn)，拉美債務(wù)危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的影響是美國(guó)政策制定者無(wú)法忽視的問(wèn)題。美國(guó)政府不允許相關(guān)銀行倒閉，因?yàn)檫@些銀行通過(guò)銀行團(tuán)體和同業(yè)存款與美國(guó)金融系統(tǒng)的其他部分緊密相連。因此，作為拉美債務(wù)危機(jī)治理者的美國(guó)，就具備了在危機(jī)治理中優(yōu)先保護(hù)其國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。也正因?yàn)槿绱耍绹?guó)對(duì)拉美債務(wù)國(guó)和其國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)了明顯的不對(duì)稱。

另一方面，美國(guó)國(guó)內(nèi)的商業(yè)銀行群體有更多、更直接和更有力的渠道去影響作為債務(wù)治理主體的美國(guó)的政策制定。美國(guó)學(xué)者本杰明·科恩（Benjamin Cohen）認(rèn)為，美國(guó)政府之所以無(wú)法在拉美債務(wù)危機(jī)期間對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行強(qiáng)而有力的調(diào)整，其困境的關(guān)鍵在于：美國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的影響力非常有限。②Benjamin J.Cohen, “International Debt and Linkage Strategies: Some Foreign-Policy Implications for the United States,” International Organization, Vol.39, No.4, 1985, p.726.首先，美國(guó)政府認(rèn)為，擁有強(qiáng)大且具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的銀行體系至關(guān)重要，而該體系又以能夠開(kāi)展海外貸款業(yè)務(wù)的大型商業(yè)銀行為基礎(chǔ)。③William Greider.Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, New York: Simon and Schuster, 1989, p.27.由于商業(yè)銀行對(duì)美國(guó)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)的重要性加之美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)商業(yè)銀行的依賴，商業(yè)銀行獲得了強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)性影響力與談判權(quán)。其次，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的其政府部門(mén)之間復(fù)雜的管轄界限與職能差異，使其難以對(duì)商業(yè)銀行制定和執(zhí)行連貫的官方調(diào)整戰(zhàn)略。例如，美國(guó)財(cái)政部本應(yīng)在債務(wù)問(wèn)題上就銀行的行為采取行動(dòng)，但是，如果商業(yè)銀行在拉美債務(wù)問(wèn)題上遭受重大損失，政府將不得不要求納稅人出手相助以確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。而防止這種情況的發(fā)生恰恰是財(cái)政部的職責(zé)所在。因此，財(cái)政部選擇向債務(wù)國(guó)政府施加壓力以要求其償還債務(wù)，而沒(méi)有對(duì)商業(yè)銀行采取可能導(dǎo)致其破產(chǎn)的調(diào)整措施。最后，美國(guó)政府對(duì)商業(yè)銀行的海外業(yè)務(wù)缺乏有效的監(jiān)督與審查，這就讓商業(yè)銀行可以夸大危機(jī)對(duì)其經(jīng)濟(jì)狀況造成的威脅，并讓銀行以“顧問(wèn)”的身份影響政府的每一項(xiàng)債務(wù)決策。一方面，美國(guó)銀行可以通過(guò)個(gè)人或集體代表的方式向監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部和國(guó)會(huì)）以及政府施加壓力。④William Greider.Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, New York: Simon and Schuster, 1989, pp.114-115.另一方面，美國(guó)主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和貨幣監(jiān)理署（OCC），也普遍與商業(yè)銀行之間形成了過(guò)度的監(jiān)管通融（Regulatory Accommodation）。①Thomas Dye and Harmon Zeigler, The Irony of Democracy, North Scituate: Duxbury press, 1978, pp.264-265.由于監(jiān)管部門(mén)缺乏對(duì)商業(yè)銀行海外業(yè)務(wù)的了解，導(dǎo)致這些部門(mén)向當(dāng)局提交的政策建議主要是在反映銀行家們對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)事務(wù)和債務(wù)危機(jī)管理的看法上。②Ricardo Ffrench-Davis, Reforming the Reforms in Latin America: Macroeconomics, Trade, Finance, New York: Macmillan, 2000, p.83.商業(yè)銀行與美國(guó)政府之間的這種親密性，為商業(yè)銀行群體要求和影響政府采取非對(duì)稱調(diào)整鋪平了道路。

四、非對(duì)稱調(diào)整對(duì)拉美債務(wù)治理造成的負(fù)面影響及原因

（一）非對(duì)稱調(diào)整對(duì)拉美債務(wù)治理政策的負(fù)面影響

在1982—1985 年的國(guó)際貨幣基金組織調(diào)整階段，由美國(guó)設(shè)計(jì)并由國(guó)際貨幣基金組織主導(dǎo)的債務(wù)政策并沒(méi)有取得預(yù)期效果。拉美債務(wù)國(guó)的債務(wù)水平不僅沒(méi)有得到控制，反而逐年飛速增長(zhǎng)。凈債務(wù)占出口的百分比高達(dá)200%—300%，拉美各國(guó)甚至普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)的情況。③William Cline, International Debt and the Stability of the World Economy, Washington D.C.: Institute for International Economics, 1983, pp.130-131.同時(shí)，國(guó)際貨幣基金組織強(qiáng)制推行的緊縮措施也引起了拉美債務(wù)國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，甚至在拉美地區(qū)一度引發(fā)了“國(guó)際貨幣基金組織騷亂”。④Manuel Pastor, “Latin America, the Debt Crisis, and the International Monetary Fund,” Latin American Perspectives, Vol.16, No.1, 1989, pp.79-80.受緊縮措施的影響，拉美各國(guó)普遍出現(xiàn)了物價(jià)飛漲、經(jīng)濟(jì)凋敝和人民生活水平下降的情況，一系列大規(guī)模的罷工、示威游行、城市暴亂甚至政府更迭等事件在拉美債務(wù)國(guó)頻繁爆發(fā)。這使得國(guó)際貨幣基金組織的緊縮措施被債務(wù)國(guó)視作發(fā)達(dá)國(guó)家控制其處于貧窮和依附狀態(tài)的政治工具。在整個(gè)拉美地區(qū)，“國(guó)際貨幣基金組織”幾乎成了一個(gè)不好的詞。⑤托達(dá)羅：《第三世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（下冊(cè)）》，于同申譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1991 年版，第261 頁(yè)。在“貝克計(jì)劃”階段，非對(duì)稱調(diào)整也讓治理不可避免地陷入了困境。在非對(duì)稱調(diào)整的影響下，拉美債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速收縮，并有大量的資本轉(zhuǎn)移給了債權(quán)銀行。拉美地區(qū)每年的凈轉(zhuǎn)移數(shù)額非常大，相當(dāng)于該地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，這一數(shù)字甚至超過(guò)了德國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)后不得不向協(xié)約國(guó)支付戰(zhàn)爭(zhēng)賠款時(shí)所記錄的數(shù)字。①Robert Devlin, Debt and Crisis in Latin America, New Jersey: Princeton University Press, 2014, p.77.最后，非對(duì)稱調(diào)整下的“布雷迪計(jì)劃”與前兩階段的治理方案表現(xiàn)出了相同的弱點(diǎn)，沒(méi)有產(chǎn)生足夠大的積極效果。“布雷迪計(jì)劃”最終成功籌措的300 億美元資金對(duì)于債務(wù)國(guó)來(lái)說(shuō)只是杯水車(chē)薪。1990 年底，拉美債務(wù)總額已高達(dá)4000 億美元，年債務(wù)利息也有400 億美元。而在“布雷迪計(jì)劃”計(jì)劃推出的三年后，拉美外債總額又再次飆升到4500 億美元。同時(shí)，減債協(xié)議最終也只涉及了債務(wù)中的一小部分，大部分拉美國(guó)家的債務(wù)實(shí)際上并未得到減免。

總體來(lái)看，非對(duì)稱調(diào)整問(wèn)題的存在對(duì)各階段債務(wù)治理政策的最終效果都造成了很大的負(fù)面影響。

（二）非對(duì)稱調(diào)整對(duì)治理效果產(chǎn)生負(fù)面影響的原因

本文認(rèn)為，美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織治理債務(wù)問(wèn)題的思路和設(shè)計(jì)其實(shí)是具有現(xiàn)實(shí)性和可行性的。一項(xiàng)合格的債務(wù)治理政策必須優(yōu)先關(guān)注債務(wù)主體最急切的問(wèn)題，在拉美地區(qū)就是不斷的資本外流。如果缺乏新資本的匯入或內(nèi)部的新資本生成，地區(qū)既有的債務(wù)問(wèn)題就無(wú)法得到解決。而美國(guó)政府設(shè)計(jì)的“讓債務(wù)國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)加上實(shí)質(zhì)性和持續(xù)性的債務(wù)減免”的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，通過(guò)開(kāi)源節(jié)流的方式切實(shí)把握住了拉美債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵。然而，如果想要在現(xiàn)實(shí)層面達(dá)成這一目標(biāo)，債務(wù)危機(jī)所涉及的各方主要參與者都必須通過(guò)協(xié)作的方式共同參與進(jìn)來(lái)，即每一方都必須肩負(fù)起一定的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。②Benjamin J.Cohen, “International Debt and Linkage Strategies: Some Foreign-Policy Implications for the United States,” International Organization, Vol.39, No.4, 1985, p.705.拉美債務(wù)國(guó)需要接受長(zhǎng)期甚至是痛苦的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而恢復(fù)自身的“造血”能力。而債權(quán)國(guó)則需要為既有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)提供政治擔(dān)保，以幫助債務(wù)國(guó)獲得新的外部資本。同時(shí)，債權(quán)方（即美國(guó)的大型商業(yè)銀行）需要核銷(xiāo)或減免一部分債務(wù)，使債務(wù)國(guó)能把新生成的資本投入到再生產(chǎn)之中。對(duì)債務(wù)規(guī)模極大的拉美國(guó)家來(lái)說(shuō)，后者顯得尤為重要。通過(guò)這種集體協(xié)作的方式，各方最終都能達(dá)成自身目標(biāo)并維護(hù)自身的首要利益，拉美債務(wù)國(guó)能夠重建國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并在國(guó)際層面恢復(fù)商業(yè)信譽(yù)，美國(guó)政府能夠穩(wěn)定區(qū)域的政治局勢(shì)并彌補(bǔ)其外貿(mào)逆差，多邊貿(mào)易組織能夠降低國(guó)際金融市場(chǎng)的交易風(fēng)險(xiǎn)，而銀行也可以將商業(yè)債務(wù)換成更有擔(dān)保和收益的債券或股份。

然而，如果這種經(jīng)濟(jì)調(diào)整是非對(duì)稱的，即有一方?jīng)]有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，那么，治理的效果就將大打折扣。這是因?yàn)?，在債?wù)問(wèn)題上結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃必須和新貸款的流入搭配使用，調(diào)整計(jì)劃負(fù)責(zé)治標(biāo)而新貸款才負(fù)責(zé)治本。結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃要求債務(wù)國(guó)將權(quán)力下放給市場(chǎng)并盡可能減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，其本質(zhì)是為外國(guó)資本的匯入提供一個(gè)寬松的商業(yè)環(huán)境，從而利用市場(chǎng)自發(fā)的力量實(shí)現(xiàn)債務(wù)國(guó)的國(guó)際收支平衡。但對(duì)已經(jīng)出借了大量資本的商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有外部的監(jiān)督下，它們顯然沒(méi)有繼續(xù)向一個(gè)無(wú)法償債的客戶提供貸款的商業(yè)動(dòng)機(jī)。同時(shí)，商業(yè)銀行也不希望出借的債務(wù)遭到核銷(xiāo)或減免，盡快完整地收回其貸款才更符合銀行的商業(yè)利益。因此，債務(wù)治理主體對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)策略和貸款方式的強(qiáng)制調(diào)整就顯得非常重要。然而，在拉美債務(wù)危機(jī)的治理過(guò)程中，治理主體對(duì)美國(guó)商業(yè)銀行的非對(duì)稱調(diào)整為其提供了過(guò)度寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境與意見(jiàn)反饋渠道。就像杰克·茲維克（Jack Zwick）和理查德·戈?duì)柼兀≧ichard Goelt）所指出的那樣，在拉美債務(wù)危機(jī)的治理問(wèn)題上，“私人銀行正在有效地制定美國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策而非政府”。①Jack Zwick, “U.S.Banks Are Making Foreign Policy,” New York Times, March 18, 1979, https://www.nytimes.com/1979/03/18/archives/point-of-view-us-banks-are-making-foreign-policy.html, 訪問(wèn)日期：2022 年7月24 日。而非對(duì)稱調(diào)整對(duì)商業(yè)銀行利益的任何傾斜，都將不可避免地以拉美債務(wù)國(guó)犧牲利益為代價(jià)。

五、中國(guó)智慧與非對(duì)稱調(diào)整問(wèn)題

過(guò)去，中國(guó)更多的是參考被治理的拉美債務(wù)國(guó)，以應(yīng)對(duì)全球化的沖擊并防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展失調(diào)。但是，隨著中國(guó)綜合實(shí)力的增強(qiáng)與全球治理實(shí)踐的增加，當(dāng)今中國(guó)應(yīng)從治理者的一側(cè)對(duì)拉美債務(wù)危機(jī)中的非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象進(jìn)行反思和批判，并結(jié)合自身的治理經(jīng)驗(yàn)為全球治理提供中國(guó)智慧。本文認(rèn)為，中國(guó)的全球治理觀念能夠從以下兩個(gè)方面為克服非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象提供幫助。

一方面，“共商共建共享”的水平治理與“權(quán)威家長(zhǎng)式”（Authoritative Paternalism）的垂直治理。造成拉美債務(wù)治理危機(jī)中非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象出現(xiàn)的一大原因，即是美國(guó)和西方主要治理機(jī)構(gòu)對(duì)垂直治理的信奉?！叭蛑卫怼边@一概念存在著兩種可能的形式：一種是類似于世界政府或世界帝國(guó)的垂直治理形式，其協(xié)調(diào)方式具有明顯的等級(jí)特性；另一種則是多邊的水平治理形式，其協(xié)調(diào)方式是非等級(jí)性的。①Robert W.Cox, “Introduction by Robert W.Cox,” in Robert W.Cox, ed., The New Realism Perspectives on Multilateralism and World Order, London: Macmillan, 1997.P.XV.但在西方社會(huì)，兩種全球治理形式的界限非常模糊，且以垂直治理形式為主。②Campell Craig, “The Resurgent Idea of World Government,” Ethics & International Affairs, Vol.22, No.2,2008, pp.133-142.而正是這種強(qiáng)調(diào)治理者與被治理者等級(jí)身份差異的垂直治理形式，造成了拉美債務(wù)危機(jī)中的非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象。作為被治理者的拉美債務(wù)國(guó)被排除在了治理政策的決策圈之外，只能單方面被動(dòng)接受美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織向其提出的各種調(diào)整要求。對(duì)于以上問(wèn)題，中國(guó)秉持的“共商、共建、共享”全球治理觀念可以有效地避免非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象的產(chǎn)生。在治理方案的設(shè)計(jì)上，治理者與被治理者理性商討。在結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本上，治理者與被治理者共同承擔(dān)。在治理行動(dòng)的收益上，治理者與被治理者平等受益?！肮采?、共建、共享”理念所倡導(dǎo)的水平治理形式，不僅可以催生出更適合被治理者走出困境的發(fā)展道路。同時(shí)，它還可以有力克服在治理過(guò)程中由于權(quán)力過(guò)于集中在治理者手中而造成的非對(duì)稱調(diào)整。

另一方面，“正確義利觀”與治理監(jiān)督的缺位。在全球治理中，治理者利用權(quán)威強(qiáng)制建立一些秩序和約束性規(guī)則是必要的。甚至可以說(shuō)，全球治理必然伴隨權(quán)威的行使。③Stephen D.Krasner, “Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier,” World Politics, Vol.43, No.3, 1991, p.343.但是，我們不能理想化地假定權(quán)威總會(huì)被高尚和公平地行使，或總是能夠充分顧及被約束一方所有人的利益。因?yàn)闄?quán)威也可以被用來(lái)使其使用者和支持者收益，而犧牲被約束者的收益。正如目前廣泛討論的那樣，“善治”或“良好治理”（Good Governance）實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于提高透明度和引入問(wèn)責(zé)制，即對(duì)權(quán)威的使用者和治理主體進(jìn)行外部監(jiān)督。④Ngaire Woods, “The Challenge of Good Governance for the IMF and the World Bank Themselves,” World Development, Vol.28, No.5, 2000, pp.823-841.但是，在無(wú)政府社會(huì)中并沒(méi)有更高一級(jí)的權(quán)力主體能夠?qū)嵤┻@種外部監(jiān)督。因此，從外部監(jiān)督全球治理行動(dòng)具有很大的難度。如果治理主體在處理國(guó)際事務(wù)上能夠秉持正確的義利觀，那就能夠形成一種對(duì)治理行動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督。非對(duì)稱調(diào)整問(wèn)題本質(zhì)上是治理者對(duì)私利的過(guò)分追求與對(duì)公利和他利的輕視。而正確的義利觀主張超越零和博弈、非此即彼等思維方式，強(qiáng)調(diào)共同利益和互利共贏。秉承正確義利觀的全球治理者將自發(fā)地把對(duì)共同利益的追求放在首位，這種內(nèi)部監(jiān)督或自我監(jiān)督將有效地克制過(guò)分追求私利的非對(duì)稱調(diào)整行動(dòng)。

六、結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合美國(guó)等治理主體在拉美債務(wù)危機(jī)治理問(wèn)題上的失敗現(xiàn)象，分析了非對(duì)稱調(diào)整現(xiàn)象對(duì)拉美債務(wù)危機(jī)治理效果所施加的負(fù)面影響。對(duì)有能力領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施全球治理的大國(guó)來(lái)說(shuō)，拉美債務(wù)危機(jī)這樣的挑戰(zhàn)并非第一次，也絕非最后一次。中國(guó)秉持的“共商、共建、共享”全球治理觀與正確的義利觀能夠成為克服非對(duì)稱調(diào)整問(wèn)題的關(guān)鍵。