淺析“兩聯(lián)兩包”基層社會(huì)治理模式的實(shí)踐路徑

寧金

摘要：“三農(nóng)”問題是全黨工作重中之重，要扎實(shí)做好新時(shí)代“三農(nóng)”工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。文章從“兩聯(lián)兩包”的內(nèi)涵出發(fā)，進(jìn)一步分析了“兩聯(lián)兩包”模式推行的背景，并創(chuàng)造性地提出“兩聯(lián)兩包”基層社會(huì)治理模式，通過“五個(gè)融合”“六項(xiàng)制度”“七個(gè)促進(jìn)”將治理效能發(fā)揮最大化，以期為其它地區(qū)的基層社會(huì)治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；基層社會(huì)治理；兩聯(lián)兩包；石門縣

文章編號(hào)：1674-7437-（2023）02-0055-04? ? ? 中國圖書分類號(hào)：D422.6? ? ?文章標(biāo)識(shí)碼：A

黨的二十大報(bào)告指出全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村[1]。2023年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》指出要扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等重點(diǎn)工作，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開好局起好步打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[2]。但我國鄉(xiāng)村基層組織能力薄弱、群眾參與意識(shí)不強(qiáng)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中需要突破的瓶頸還很多，而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“把黨支部建在片區(qū)上”就是破題的一把金鑰匙。

位于湘西北的石門縣，曾經(jīng)是一個(gè)省級(jí)貧困縣。2018年，該縣成功脫貧摘帽；2019年底，該縣入選“全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)首批試點(diǎn)縣”；2020年9月，“兩聯(lián)兩包”“石門樣本”在浙江省建德市成功進(jìn)入人們的視野；同年12月11日，石門縣再一次展示了“兩聯(lián)兩包”鄉(xiāng)村治理模式的“石門智慧”，使“兩聯(lián)兩包”新模式走到了全國人民的面前。

1? ?內(nèi)涵：“民為邦本”，本在固邦

2020年，習(xí)近平總書記在湖南考察時(shí)說過，“要把廣大基層群眾組織起來、動(dòng)員起來、凝聚起來，充分激發(fā)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”[3]?！皟陕?lián)兩包”就是對(duì)習(xí)近平總書記這一指示的生動(dòng)詮釋。

“兩聯(lián)兩包”是指黨組織、自治組織聯(lián)動(dòng)包片區(qū)，黨員、屋場員聯(lián)戶包屋場，做到“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)、任務(wù)不落空、矛盾不上交”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾“零距離”，讓鄉(xiāng)村社會(huì)更有朝氣、更有秩序[4]?！皟陕?lián)兩包”概念中的“黨組織”指的是農(nóng)村基層黨組織；“自治組織”則是相關(guān)部門將原來各式各樣的農(nóng)村協(xié)會(huì)進(jìn)行整合，設(shè)立治理聯(lián)合會(huì)，下設(shè)各分支協(xié)會(huì)。第一個(gè)“聯(lián)”和“包”就是黨組織、治理聯(lián)合會(huì)聯(lián)動(dòng)包片區(qū)?！捌瑓^(qū)”是按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、風(fēng)俗相近、規(guī)模適度、群眾認(rèn)同”的原則[5]，在原來自然村、網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，每個(gè)村根據(jù)實(shí)際情況劃分的一個(gè)個(gè)片區(qū)。在片區(qū)里，把一定數(shù)量的農(nóng)戶劃分成若干個(gè)“屋場”，為完成相關(guān)的治理任務(wù)，在本屋場內(nèi)選出“屋場長”“屋場員”，結(jié)對(duì)聯(lián)系農(nóng)戶，這樣就形成以黨員為核心的治理隊(duì)伍和以屋場為單位的微治理單元，在此基礎(chǔ)上就有了第二個(gè)“聯(lián)”和“包”，即“黨員、屋場員聯(lián)戶包屋場”。

2? ? 緣起：“安邦治國”，國在夯基

“兩聯(lián)兩包”模式推行的背景源自于兩方面，一是現(xiàn)實(shí)的呼喚，二是理性的思考。

2.1? ?現(xiàn)實(shí)的呼喚

石門縣白云鎮(zhèn)北峪灣村是有名的治理難點(diǎn)村，上訪群眾非常多，常年上訪者近百人，基層治理工作人員面臨較大治理壓力，但這還只是當(dāng)?shù)卮寮?jí)治理面臨困難的一個(gè)很小的方面。在合村并組之后，村“兩委”的工作量增多，治理的范圍、服務(wù)的群眾不斷增加，而工作人員卻并未相應(yīng)增多，村“兩委”的成員一般只有5人左右，加上1名黨建聯(lián)絡(luò)員，也僅6人。由此可見，基層工作量大，人員配備不合理。

在重重困難下，白云鎮(zhèn)北峪灣村迎難而上， 2018年，該村率先摸索“網(wǎng)格+黨建”的基層社會(huì)治理模式，工作做法受到了新華社和中組部的關(guān)注，發(fā)表在新華社《高管信息》專欄的一篇題為《湘西北土家山鎮(zhèn)的蹲點(diǎn)報(bào)告》的文章，詳細(xì)介紹了該村基層社會(huì)治理模式，向大眾展示了“兩聯(lián)兩包”的開展方式。

由于智能化、多樣化、信息化背景下日益復(fù)雜的村級(jí)事務(wù)，村級(jí)治理普遍面臨三大突出問題：一是組織結(jié)構(gòu)缺乏合理性，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力到達(dá)基層不徹底；二是工作任務(wù)難落實(shí)，組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)不自如；三是治理任務(wù)不明晰，鄉(xiāng)村治理難以疏通問題的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)。如何加強(qiáng)黨組織對(duì)基層的全面領(lǐng)導(dǎo)、如何打破基層黨組織在村民小組層面沒有扎根延伸的局面，消除黨的領(lǐng)導(dǎo)盲區(qū)、如何讓黨員聯(lián)系群眾機(jī)制落實(shí)落細(xì)落到位、如何在基層治理中充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力與組織力，推進(jìn)治理與服務(wù)工作下沉到基層等一系列現(xiàn)實(shí)問題亟待解決。

2.2? ?理性的思考

二十世紀(jì)六十年代，毛澤東同志親筆批示“諸暨的經(jīng)驗(yàn)”（即“楓橋經(jīng)驗(yàn)”）要“各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”。黨的十六大以后，楓橋堅(jiān)持發(fā)展與穩(wěn)定并重，形成了黨政動(dòng)手、依靠群眾、源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進(jìn)和諧的新格局，努力做到“家庭瑣事不出戶、鄰里糾紛不出組、小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”[6]。

自黨的十九大以后，社會(huì)矛盾有了深刻轉(zhuǎn)變。2020年9月，習(xí)近平總書記在湖南長沙主持召開基層代表座談會(huì)時(shí)提到，“要想穩(wěn)固中國特色社會(huì)主義根基，就一定要加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，要穩(wěn)固基層政權(quán)。只有繼續(xù)學(xué)習(xí)新時(shí)代的‘楓橋經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理的方式，做到將矛盾第一時(shí)間解決，才能擁有穩(wěn)定的社會(huì)秩序[7]”。

如何維護(hù)好新時(shí)代的社會(huì)穩(wěn)定，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力在基層落地生根，服務(wù)群眾“零距離”，打牢黨的執(zhí)政根基。這一系列的思慮就是“兩聯(lián)兩包”的緣起。

3? ?開局：“上下用心”，心在圖治

為了改變組織架構(gòu)缺乏合理性、工作保障難落實(shí)、治理任務(wù)不明確的狀況，石門縣進(jìn)一步探索了“兩聯(lián)兩包”基層治理模式— “五六七”的工作法，即五個(gè)融合、六項(xiàng)制度和七個(gè)促進(jìn)。

3.1? ?切入點(diǎn)：“五個(gè)融合”重建組織架構(gòu)

2020年，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上提到，要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層[8]。要做到這一點(diǎn)，就要懂團(tuán)結(jié)，善于利用各方力量，統(tǒng)籌多方力量，調(diào)動(dòng)其積極性，使其直接或間接地融入到基層社會(huì)治理中來，于是就有了五個(gè)融合。

一是村（社區(qū)）、片區(qū)、屋場融合，即按照村（社區(qū)）-片區(qū)-屋場-戶-人的結(jié)構(gòu)，將19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)331個(gè)村（社區(qū)）劃分為864個(gè)片區(qū)，7 964個(gè)屋場，將每個(gè)屋場作為一個(gè)微治理網(wǎng)格單元。石門縣一直在基層治理方法上尋找新路子。為了讓治理成效更充分，更顯著，石門縣嘗試摸索精細(xì)化治理的方式方法，其中“微治理”就是方法之一。這種治理模式能夠放大鄉(xiāng)村社會(huì)治理的治理成效，使社會(huì)秩序更安寧，能夠真真正正、實(shí)實(shí)在在地為本村百姓謀幸福、謀未來。

二是黨小組組長、片區(qū)長、屋場長融合，這正是“把黨支部建在片區(qū)上”的由來，在“兩聯(lián)兩包”治理模式中，設(shè)置片區(qū)長、屋場長及屋場員。片區(qū)長由村“兩委”班子成員兼任，屋場長、屋場員則從黨員、村民代表、鄉(xiāng)賢等人群中選出，由他們對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行包聯(lián)。

三是在職黨員、兼職黨員、無職黨員融合。習(xí)近平總書記在湖南考察時(shí)說，“黨員、干部要充分發(fā)揮先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)凝聚廣大基層群眾為創(chuàng)造更加美好的新生活而努力奮斗[4]”。這一融合調(diào)動(dòng)了在職、兼職、無職黨員的工作積極性，特別是為無職黨員創(chuàng)建了參與鄉(xiāng)村治理的合法平臺(tái)。

四是黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)融合。為了讓基層治理工作開展的更充分更有序，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，石門縣各村以村為單位成立治理聯(lián)合會(huì)，參與協(xié)助村內(nèi)人居環(huán)境整治、紅黃黑榜管理、倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)等村級(jí)事務(wù)。

五是自治、法治、德治融合。石門縣夯實(shí)基層黨建，完善基層黨組織管理模式，實(shí)現(xiàn)基層自治共商、基層法治共建、基層德治共享。畫好同心圓，形成多方共同參與治理的新格局。

通過五個(gè)融合，解決了以往組織架構(gòu)缺乏合理性等問題，在重建組織架構(gòu)后，還面臨著如何讓這個(gè)組織體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，為此“六項(xiàng)制度”應(yīng)運(yùn)而生。

3.2? ?著力點(diǎn)：“六項(xiàng)制度”夯實(shí)工作保障

制度可以管長遠(yuǎn)、管根本。制度建設(shè)要始終貫穿在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施全過程中?！皟陕?lián)兩包”基層社會(huì)治理模式一共有六項(xiàng)制度以保障基層治理工作順利進(jìn)行。

一是聯(lián)系服務(wù)群眾制度。制度規(guī)定片區(qū)長等每個(gè)月要到結(jié)對(duì)聯(lián)系戶家中走訪1次以上，做到“五聯(lián)十上門”：聯(lián)發(fā)展、穩(wěn)定、民生、環(huán)境、民風(fēng)，政策法規(guī)上門宣講、意見建議上門收集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上門指導(dǎo)、不便事項(xiàng)上門幫辦、大小困難上門協(xié)助、矛盾糾紛上門勸解、群眾有病上門看望、環(huán)境衛(wèi)生上門督促、突發(fā)事件上門應(yīng)對(duì)、美德新風(fēng)上門贊揚(yáng)。

二是屋場協(xié)商制度。“屋場會(huì)”就是打破原有會(huì)議室開會(huì)的做法，將會(huì)議地點(diǎn)改為屋場、田間地頭，不拘泥于某種特定形式，對(duì)開會(huì)時(shí)間、內(nèi)容不做要求，用大白話同老百姓談?wù)?、談家事、議事務(wù)。各屋場每月至少召開一次及以上屋場會(huì)，開展解讀政策法規(guī)、宣傳先進(jìn)典型、共謀發(fā)展方法、耐心傾聽意見等活動(dòng)，對(duì)村內(nèi)的各項(xiàng)治理事務(wù)，如產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、人才隊(duì)伍建設(shè)、民俗文化傳承等進(jìn)行協(xié)商。

三是議事決策制度。村級(jí)重大事項(xiàng)按照“收、議、辦、評(píng)”程序處置。確定固定時(shí)限，收集該時(shí)間段內(nèi)屋場會(huì)協(xié)商會(huì)議內(nèi)容，由村“兩委”共同開會(huì)商討該內(nèi)容是否為本村重大事項(xiàng)，事項(xiàng)的處理過程、最終結(jié)果要受到群眾的監(jiān)督。

四是應(yīng)急處理制度。組建村級(jí)“黨員先鋒隊(duì)”、片區(qū)“應(yīng)急救援隊(duì)”和屋場“鄰里互助隊(duì)”[9]，在村內(nèi)進(jìn)行安全知識(shí)宣講、巡查、演練等工作。遇到突發(fā)情況時(shí)，三隊(duì)及時(shí)進(jìn)行人員疏散和救援。

五是信息共享制度。石門縣實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)在村內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，充分運(yùn)用各類信息平臺(tái)。一是在平臺(tái)上發(fā)布并解讀政策信息、用大白話讓村民能夠更直觀和形象地了解國家政策；二是及時(shí)更新村務(wù)信息，方便村民能夠在網(wǎng)上辦理各項(xiàng)事務(wù)。

六是考核激勵(lì)制度。開展“最美屋場”“星級(jí)屋場長”“優(yōu)秀黨員戶”“文明家庭”等評(píng)選活動(dòng)，為“兩聯(lián)兩包”模式長效推進(jìn)提供考核激勵(lì)制度支撐。

以這“六項(xiàng)制度”為支撐點(diǎn)，將人、事都納入到制度的統(tǒng)籌范圍內(nèi)，打牢工作根基。

3.3? ?落腳點(diǎn)：“七個(gè)促進(jìn)”完成治理任務(wù)

通過“五個(gè)融合”改善組織體系缺乏合理性等問題后，再以“六項(xiàng)制度”為支撐點(diǎn)打牢工作根基，面對(duì)治理任務(wù)不夠精細(xì)、缺乏針對(duì)性、鄉(xiāng)村社會(huì)治理難以發(fā)揮真正成效的問題，石門縣從實(shí)際出發(fā)，最大限度考慮群眾想法，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，又探索出了“七個(gè)促進(jìn)”的治理要求。

一是促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。鄉(xiāng)村振興要奠定基石，文化是根和魂，傳統(tǒng)文化因繼承而鮮活，石門縣優(yōu)秀民俗文化因傳承而發(fā)展，文化興，鄉(xiāng)村興。

二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。石門縣推出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興新舉措，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上拓寬新路子，農(nóng)民增收上下好功夫。

三是促進(jìn)環(huán)境整治。保護(hù)生態(tài)環(huán)境與每一位村民息息相關(guān)，為此，石門縣出臺(tái)政策、開辦宣傳活動(dòng)促進(jìn)環(huán)保意識(shí)入腦、入心，讓老百姓積極參與到環(huán)境整治中。

四是促進(jìn)安全穩(wěn)定。石門縣維護(hù)老百姓真真切切的利益，維持良好社會(huì)秩序，夯實(shí)黨的執(zhí)政根基，拓寬基層治理思路，維護(hù)基層安全穩(wěn)定。

五是促進(jìn)政務(wù)便民。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，石門縣為黨建工作插上科技的翅膀，搭建相關(guān)服務(wù)平臺(tái)，讓每個(gè)老百姓都囊括在基層公共服務(wù)覆蓋面中。

六是促進(jìn)民生改善。石門縣不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，讓各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處，堅(jiān)持農(nóng)民主體，利用慈善機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)等社會(huì)力量，統(tǒng)籌利用好各項(xiàng)資源，提高民生服務(wù)質(zhì)感。

七是促進(jìn)微權(quán)力監(jiān)督。石門縣落實(shí)監(jiān)察、督察機(jī)制，各項(xiàng)微權(quán)力運(yùn)行在陽光之下。

4? ?石門縣“兩聯(lián)兩包”基層社會(huì)治理模式經(jīng)驗(yàn)啟示

筆者通過研究石門縣”兩聯(lián)兩包”基層社會(huì)治理模式的實(shí)踐路徑，得到以下三方面的經(jīng)驗(yàn)啟示。

4.1? ?立足切入點(diǎn)，充分發(fā)揮多方合力

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[10]”。這就要求在基層社會(huì)治理實(shí)踐中，要堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的原則，同時(shí)，充分發(fā)揮各類社會(huì)主體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，形成基層治理合力。

4.2? ?找好著力點(diǎn)，用制度夯實(shí)工作保障

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，“完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度”的重大命題，并提出工作思路和具體要求，對(duì)于新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、提升基層治理效能具有重大戰(zhàn)略意義[11]。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，只有加強(qiáng)基層治理制度化建設(shè)，才能從根本上解決基層治理過程中的突出矛盾和問題，提升基層治理變革的整體性、協(xié)調(diào)性和有效性。

4.3? ?站穩(wěn)落腳點(diǎn)，全方位完成治理任務(wù)

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，石門縣以“七個(gè)促進(jìn)”為落腳點(diǎn)，從促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、安全穩(wěn)定、政務(wù)便民、民生改善、微權(quán)力監(jiān)督七個(gè)方面完成治理任務(wù)。由此可見，站穩(wěn)落腳點(diǎn)，全方位完成治理任務(wù)是共繪基層治理同心圓的必修課題。

5? ?結(jié)束語

基層社會(huì)治理是推動(dòng)國家治理體系和治理能力的關(guān)鍵一環(huán)。石門縣“兩聯(lián)兩包”基層社會(huì)治理模式，發(fā)揮了黨員的帶頭示范作用和人民群眾的主體作用，建成了權(quán)責(zé)一致的治理共同體，通過“聯(lián)”與“包”讓基層社會(huì)治理更加精細(xì)化，通過“五六七”的工作方法讓基層社會(huì)治理成效更為顯著，是對(duì)基層治理模式實(shí)踐路徑的豐富與補(bǔ)充，也為其他學(xué)者研究基層治理模式提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

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