黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)“制度—效能”轉(zhuǎn)化的政治邏輯

余敏江

摘要：生態(tài)文明建設(shè)是多重社會因素綜合作用的復(fù)雜巨系統(tǒng)。其中，生態(tài)環(huán)境問題的“時空壓縮”特征以及多元主體的“集體行動困境”梗阻著“制度—效能”的轉(zhuǎn)化。纖解這一深層次難題，需要依托強有力的政治力量整合分散的制度構(gòu)件并調(diào)適治理的運行方式。我國生態(tài)文明建設(shè)之所以呈現(xiàn)出“頂層設(shè)計”與“地方實踐”同頻共振的良好態(tài)勢，源于黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)相續(xù)形成了“注意力政治邏輯”“承認政治邏輯”“責(zé)任政治邏輯”?！罢巫⒁饬Y源的配置、吸納與調(diào)適”“多元主體的身份認同與權(quán)利承認”“權(quán)力分配與責(zé)任分攤的有機統(tǒng)一”三大邏輯有機復(fù)合，銜接起“制度”與“效能”之間、“制度有效性”“治理有效性”與“匹配有效性”之間的內(nèi)在機理。推進人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化，須把握好“制度—效能”演化發(fā)展的層次轉(zhuǎn)化性、整體優(yōu)化性等規(guī)律，優(yōu)化黨領(lǐng)共治、黨領(lǐng)精治、黨領(lǐng)法治機制，從而為有效化解“局部有效整體失效”“有組織的不負責(zé)任”等現(xiàn)代化恃論提供中國樣本。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；“制度—效能”轉(zhuǎn)化；注意力政治；承認政治；責(zé)任政治

中圖分類號：D616?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1009 3060（2023）03 0010 09

黨的二十大報告指出，十年來“生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，我們的祖國天更藍、山更綠、水更清”。2022年，我國地級及以上城市 PM2.5平均濃度較2015年下降38.1%，城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達到86.5%，地表水 I —Ⅲ類斷面比例達87.9%，劣 V類水體比例下降至0.7%，單位 GDP二氧化碳排放量較2012年下降35.2%。這一輝煌成就的取得，得益于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)“頂層設(shè)計”與“地方實踐”相得益彰又彼此銜接的系統(tǒng)性工程。無論是把“美麗中國”納入社會主義現(xiàn)代化強國目標、把“生態(tài)文明建設(shè)”納入“五位一體”總體布局、把“綠色”納入新發(fā)展理念、把“污染防治”納入三大攻堅戰(zhàn)、把“促進人與自然和諧共生”作為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的頂層設(shè)計，還是上海“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理、上?！昂娱L十檢察長”依法治河新模式、杭州“虎哥”模式、杭州“144分制”、寧波“環(huán)評集市”、溫州“環(huán)保管家”、嘉興“民間河長”、南京生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和 GEP核算體系、蘇州排污權(quán)市場化、青島“灣長制”、福州環(huán)境污染第三方治理等一系列鮮活的地方實踐，都開啟或?qū)蛄思婢呱鷳B(tài)主義意蘊和社會主義發(fā)展?jié)撃艿闹贫葎?chuàng)新或治理創(chuàng)新。通過“試點改革—政策學(xué)習(xí)—政策擴散—政策轉(zhuǎn)移—政策趨同”的通約化路徑，頂層設(shè)計與地方實踐之間呈現(xiàn)出同頻共振、良性互動的態(tài)勢，帶來了治理效能的躍升。

治理效能作為生態(tài)環(huán)境治理活動的結(jié)果和產(chǎn)出，體現(xiàn)了社會公眾對生態(tài)文明建設(shè)的需要和期待，豐富的制度優(yōu)勢為提升國家整體的治理效能奠定了基礎(chǔ)，但這并不意味著制度優(yōu)勢能自覺、直接地轉(zhuǎn)化為治理效能。一方面，制度與制度之間存在著分層對接問題，當(dāng)系統(tǒng)的制度規(guī)劃通過壓力型體制來落實時，就會不可避免地滑向形式主義。另一方面，制度的執(zhí)行成效又受其所處場域的制約，“傳統(tǒng)科層體制的6自反性恃論，”以及“政治信任的式微”潛在地破壞了生態(tài)文明制度執(zhí)行的“結(jié)構(gòu)場”，使治理運行效能遭遇“以鄰為墾”“各自為戰(zhàn)”“顧此失彼”等體制層面的“復(fù)合碎片化”挑戰(zhàn)。在治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，愈加需要黨的領(lǐng)導(dǎo)將分散的制度構(gòu)件充分聯(lián)結(jié)起來，調(diào)適環(huán)境政治結(jié)構(gòu)，擴展環(huán)境治理手段，改革環(huán)境公權(quán)力運行方式，在不斷“累積”和“壯大”制度優(yōu)勢因素的基礎(chǔ)上推動生態(tài)環(huán)境治理效能“優(yōu)化”和“升級”。

圍繞“制度—效能”轉(zhuǎn)化，中國生態(tài)文明建設(shè)相續(xù)形成了“注意力政治邏輯”“承認政治邏輯”“責(zé)任政治邏輯”以及由此生成的政治形態(tài)，中國生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性極大增強。歷史地看，三大政治邏輯在某種程度上呈現(xiàn)出一種“復(fù)歸”和“超越”的雙重取向，亦即同時存在對中國傳統(tǒng)生態(tài)智慧的借鑒與對西方環(huán)境治理現(xiàn)代化的超越。如何系統(tǒng)總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)“制度—效能”轉(zhuǎn)化的實踐經(jīng)驗，把握其中深層次的政治機理，對于豐富和完善中國特色的環(huán)境政治學(xué)話語體系大有神益。然而，當(dāng)前學(xué)界對這一論題尚未給予應(yīng)有關(guān)注，為后續(xù)研究留下了極大空間。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)“制度—效能”轉(zhuǎn)化的注意力政治邏輯

“治理任務(wù)的復(fù)雜性”與“治理資源的有限性”之間緊張的供求關(guān)系是國家治理的基礎(chǔ)性矛盾。作為生態(tài)文明建設(shè)重要的政治資源，政治注意力能夠很好地纖解這種緊張的“供求”關(guān)系。布萊恩.瓊斯就認為，關(guān)注政治注意力能夠避免“因偏好固定而誤失決策要素”以及“因路徑依賴而偏離民眾偏好”兩大問題。學(xué)者周雪光也認為，“注意力分配在很大程度上決定了決策活動，當(dāng)注意力集中于某一領(lǐng)域時，該領(lǐng)域的決策活動就會十分活躍”。在中國，政治注意力是資源配置與精力投入的指揮棒，持續(xù)聚焦的政治注意力能夠帶來實質(zhì)性治理效能的提升。

政治注意力配置是權(quán)力主體對政策主張與議題偏好的組織化過程。作為集中體現(xiàn)黨的政策主張與議題偏好的黨代會報告，是生態(tài)文明建設(shè)的重要政策文本，隱含著生態(tài)文明建設(shè)政治注意力配置程度及指向。其中，黨代會報告中高頻詞、關(guān)鍵詞的使用情況充分反映了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對某一社會問題的重視程度與認知變化。而進一步了解生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的注意力分配及其變遷，還需借助 Nvivo11軟件中的“節(jié)點”功能來細致分析。如果以“生態(tài)文明”作為一級節(jié)點，以“資源、節(jié)約、能源、消耗、生態(tài)、環(huán)境保護、森林（天然林）、可持續(xù)、污染、循環(huán)、可再生、排放、節(jié)能、清潔、氣候、低碳、降耗、氣象、排污、綠色、產(chǎn)能、垃圾、減排、綠化”作為二級節(jié)點，能更清晰地看出政治注意力的分配情況，如表1所示：

通過對新中國成立以來歷次全國黨代會報告的詞頻分析可以發(fā)現(xiàn)：黨對生態(tài)文明建設(shè)的注意力強度逐漸攀升，反映了黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的重視程度不斷提升。中央高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視可以迅速動員和整合資源以化解生態(tài)文明領(lǐng)域返待解決的難題。然而，我國幅員遼闊，人口規(guī)模巨大，地方性知識和資源差異顯著。在這樣的現(xiàn)實背景下，面于地方核心行動者存在差異化的個性特征及議題偏好，有的地方政府積極推動治理創(chuàng)新“響應(yīng)”中央政策，有的地方政府卻選擇“觀望”或“敷衍”。從這個意義上說，政治注意力分配是一個雙向互動的過程，既包括上級政府對下級政府的注意力引導(dǎo)和傳遞，又包括下級政府對上級政府的注意力吸納與競爭。

基于“政策響應(yīng)差異”的認知前提，上級對下級注意力的引導(dǎo)和傳遞主要通過三種激勵渠道：以“綠色 GDP”績效考核和晉升為主要手段的“政治激勵”；以縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付為主要手段的“財政激勵”；以“在黨校系統(tǒng)開展環(huán)境教育學(xué)習(xí)”及“指導(dǎo)下級黨委理論學(xué)習(xí)中心組對生態(tài)文明建設(shè)進行專題學(xué)習(xí)”為主要手段的“道德激勵”。在三重激勵與約束綜合作用下，下級政府會根據(jù)與之相適洽的權(quán)重來配置自身的注意力資源，調(diào)整行為結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對上級的注意力導(dǎo)向。但面于“委托—代理”關(guān)系下的信息不對稱等實然原因，下級政府可能會隱瞞或夸大某些信息，甚至?xí)霈F(xiàn)“目標置換”的情況以致上級無法有效競爭下級注意力或競爭失敗。對此，上級政府又會有選擇地通過“領(lǐng)導(dǎo)觀摩”“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”“環(huán)保軍令狀”或“專項整治”方式將業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為下級代理人的政治任務(wù)，使代理人將更多的注意力投入其中。

除政府體系之外，社會公眾也會借助生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“焦點事件”表達自身的差異化需求，“向上”爭奪政治注意力資源。生態(tài)危機的激化外顯并放大了潛藏的環(huán)境利益矛盾和風(fēng)險沖突，喚醒了社會公眾對現(xiàn)存環(huán)境狀況的反思意識。1996—2012年，環(huán)境群體性事件發(fā)生頻次高，主要集中在大型現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)項目選址（PX項目），高壓電網(wǎng)架設(shè)、垃圾焚燒場建設(shè)、機場擴建和地鐵修建等大中城市基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的非法排污等方面，涉及危險廢物和化學(xué)品、重金屬、持久性有機污染物。相較于依靠政策工具強權(quán)回歸等方式實現(xiàn)的“鐵腕治污”，“環(huán)境群體性事件”推動政治系統(tǒng)開始重視地方性知識和日常性知識的回歸，嘗試破解“杰文斯恃論”。一系列環(huán)境保護信號的釋放也彰顯出黨中央試圖矯正“經(jīng)濟理性”主導(dǎo)下的治理行為、調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間抵悟的決心。當(dāng)前，我國的生態(tài)環(huán)境治理仍處在保護修復(fù)與破壞惡化的膠著關(guān)鍵期，部分領(lǐng)域污染物排放尚處于“平臺運行階段”。這意味著治理資源的供給模式仍需在原有基礎(chǔ)上不斷改進、提升和優(yōu)化：一方面著眼于構(gòu)建治理共同體的新形式，消彈環(huán)境群體性事件帶來的不利影響；另一方面也維持著政府自主性，避免陷入社會轉(zhuǎn)型時期的“托克維爾陷阱”。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)“制度—效能”轉(zhuǎn)化的承認政治邏輯

生態(tài)文明建設(shè)是一個主體交互的政治過程，既有“權(quán)力一權(quán)利”的影響維度，亦有“權(quán)利一權(quán)力”的作用維度。前者要求通過適洽的制度安排與行為機制將各主體參與、配合生態(tài)環(huán)境保護與治理的自覺性、主動性充分激發(fā)出來；后者要求以“抽象人格的等同承認”獲得權(quán)利保證 ， 使各主體能夠平等參與環(huán)境公共事務(wù)。然而，治理共同體內(nèi)部主體間的銜接貫通易受到信任間隙的風(fēng)險與隱憂之輯絆，特別是生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的責(zé)權(quán)利交叉重疊，致使政策目標間缺乏有效的交織變奏，催生“模糊化”和“惰性化”的反身性難題。承認政治理論恰恰是對于此種反身性難題作出的一種回應(yīng)與解答。承認政治思潮的集大成者阿克塞爾.霍耐特立足黑格爾和米德的承認理論，總結(jié)提出三種承認方式：愛、法律和團結(jié)。“愛”的承認指的是對個體需要和情感的承認；“法律”的承認指的是對個人身份的承認；“團結(jié)”的承認指的是對個體獨特性、個性化的承認?！皬恼w上說，愛、法律和團結(jié)，這三種承認形式構(gòu)成了人類主體發(fā)展出肯定的自我觀念的條件。因為，三種承認形式相繼提供了基本的自信、自尊和自重，有了它們，一個人才能無條件地把自己看作是獨立的個體存在，認同他或她的目標和理想?！敝档靡惶岬氖牵袊鴤鹘y(tǒng)文化中的“天人合一”“以人為本”“兼以易別”“萬物一齊”等理念，指引個體將愛心和行為“德及禽獸”“恩及草木”，其中蘊含著豐富的身份平等理念，在價值取向上與西方的承認政治思想并無二致，其邏輯結(jié)構(gòu)與豐富意蘊對應(yīng)并滿足著生態(tài)文明建設(shè)對承認政治理論的諸多需求。

基于身份平等的“相互承認”是現(xiàn)代政治的基礎(chǔ)，治理效能的提升亦取決于能否在“相互承認”框架下構(gòu)建協(xié)商共治關(guān)系并展開運作。然而，民間社會的初步發(fā)育、社會運行的權(quán)力依附、巨型國家的特殊國情、沉重的趕超壓力等發(fā)展背景和制約因素決定了“對于日漸成長的社會權(quán)利，尊重是必須的，但對其進行合理的引導(dǎo)和規(guī)范也極為重要”。否則，過分“張揚”的社會活力存在“越軌”可能，猶如“脫韁野馬”，不僅對社會穩(wěn)定造成嚴重沖擊，還會使已經(jīng)建立的社會聯(lián)結(jié)面臨斷裂風(fēng)險。

因此，尋求社會秩序與社會活力的平衡是一個極其重要的議題。我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域“既保持政治定力又保持社會活力”的組合策略對不同特征的個體對癥下藥，促進多元主體有效銜接和有效互動從而選擇最有利于集體行動的策略，使承認政治趨向于最優(yōu)均衡狀態(tài)。這在一定程度上實現(xiàn)了對西方承認政治的多方面實踐超越并呈現(xiàn)出引領(lǐng)性趨勢。具言之，在我國生態(tài)文明建設(shè)實踐中實際存在三種不同的場域—社會場域、體制場域和技術(shù)場域。三種場域相對分離和獨立，三者的制度環(huán)境和行為邏輯具有各自的特性：體制場域的排他性使國家能夠主導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)；社會場域的分享性則讓社會主體可以參與生態(tài)文明建設(shè)；技術(shù)場域的糯合性使其成為各類主體間互動的多邊框架和關(guān)系聯(lián)結(jié)機制。場域結(jié)構(gòu)的概念將生態(tài)文明建設(shè)實踐視作一種上下互動、左右聯(lián)動的多重嵌套現(xiàn)象，強調(diào)政治權(quán)力、社會權(quán)力和算法權(quán)力對于生態(tài)文明建設(shè)的共同形塑機制及不同機制的相互關(guān)聯(lián)性。

體制場域是指與環(huán)境議題相關(guān)的政府部門圍繞生態(tài)文明建設(shè)基于業(yè)務(wù)或利益關(guān)系所建構(gòu)的組織和制度安排。體制場域的內(nèi)生性很強，很大程度上決定著生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)力安排、資源空間、時間進程和收益分配。體制場域涉及宏觀制度領(lǐng)域，關(guān)注與環(huán)境管理權(quán)力配置相關(guān)的制度改革以及由此塑造的政府行為，此場域的特點是脫離社會場域而運作，相應(yīng)的政府行為由體制邏輯所塑造，而不取決于社會約束。在黨的領(lǐng)導(dǎo)與推動下，我國生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境治理體系進行了兩個向度的變革。其一是權(quán)力機構(gòu)的“再中心化”，即有效整合不同層級政府和部門的資源形成“寬職能、大部門”，從而在環(huán)境職能趨于核心化、中心化中實現(xiàn)整體性政府的塑造，生態(tài)環(huán)境治理最高機構(gòu)的改革變遷與這一理論要求相吻合，其在政府體系中的重要性及“生態(tài)”特性愈加突出。其二則是權(quán)力結(jié)構(gòu)的“去中心化”，即按照多元協(xié)作、分布共享和場景互動的要求，政府對其他治理主體進行增量化、制度性的賦權(quán)。在這一過程中，層級節(jié)制的組織逐漸變成具有開放性、協(xié)同性的網(wǎng)絡(luò)，公權(quán)力結(jié)構(gòu)也趨向扁平化。權(quán)力結(jié)構(gòu)的“再中心化”與“去中心化”深刻影響著生態(tài)文明建設(shè)“制度—效能”的轉(zhuǎn)化。

社會場域是指生態(tài)文明建設(shè)中多元主體進行互動的場域。社會場域涉及微觀社會生活，凸顯規(guī)則、慣例、習(xí)俗、信念等社會規(guī)范對于行動方的制約，因此也具有較強的自主性。在此視野下，國家權(quán)力也是由社會邏輯塑造的對象，即使政府能夠進行生態(tài)文明建設(shè)，也是建立在適應(yīng)社會規(guī)范的基礎(chǔ)上的。從這個意義上說，社會場域?qū)儆谝患増鲇?，而政治場域從屬于社會場域，因而定位于二級場域。隨著我國對生態(tài)環(huán)境問題的日益重視，諸多從“政社一體”治理結(jié)構(gòu)中剝離出來的“原子化”社會個體以及民間組織、社會團體等社會力量，提出了基于“主體意識”之上的對自由、平等、民主、獨立等“自主性”價值和權(quán)利的訴求。其中，社會組織具有“非分配約束”和匯集社會資本的優(yōu)勢，能夠?qū)⒈┞冻龅脑S多制度邊緣化或非制度化的參與形式引向制度化的參與形式。2006年，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》明確指出：國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價活動，公眾參與實行公開、平等、廣泛和便利的原則，建設(shè)項目需征求公眾意見。2011年，國家環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“制定培育扶持環(huán)保社會組織的發(fā)展規(guī)劃；拓展環(huán)保社會組織的活動與發(fā)展空間”。而后，社會組織參與環(huán)境治理實踐的內(nèi)容愈加深入且多元，如：2015年65家環(huán)保社會組織聯(lián)合發(fā)出“綠色生活倡議”，2017年“自然之友”發(fā)起云南紅河中上游綠孔雀棲息地保護公益訴訟案，2021年深訓(xùn)萬科公益基金繪制垃圾分類地圖，等等。2020年，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》進一步強調(diào)，“提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”。截至2022年，我國已注冊的環(huán)保社會組織約7000家，約占全國社會組織總量的近0.9%，并且呈現(xiàn)出更具功能導(dǎo)向和選擇性的角色特征。公眾與社會組織不再單純是環(huán)境權(quán)利的呼吁者，而更多地變?yōu)楹献髦卫砘锇?。這種身份轉(zhuǎn)變有助于消融科層制與社會性之間的分歧，降低環(huán)境問題及其所蘊含的社會沖突的可能性，同時增強生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)性、民主性。

技術(shù)場域是指在生態(tài)文明建設(shè)中算法權(quán)力與政治權(quán)力進行互動的場域。信息化、智能化技術(shù)的發(fā)展為政府權(quán)力邊界和縱橫結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供動力和可持續(xù)的約束力，權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，技術(shù)對治理績效的正效應(yīng)被釋放出來。馬克思認為社會存在技術(shù)之維，并將其視為社會行動者創(chuàng)造并占有經(jīng)濟、政治和文化技術(shù)以實現(xiàn)社會秩序建構(gòu)或改造的一種有效的武器。深度嵌入環(huán)境治理的智能算法已經(jīng)影響了生態(tài)文明建設(shè)的自主發(fā)展，成為一種“無處不在”的權(quán)力。這深刻改變了政治權(quán)力主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并增強了權(quán)力客體對權(quán)力主體的反作用力，同時也改變了社會主體的權(quán)力權(quán)重，對政治權(quán)力主體建構(gòu)或改造環(huán)境秩序產(chǎn)生了顯著且深遠的影響。算法權(quán)力是生態(tài)環(huán)境治理的一種行為機制，它正在展現(xiàn)出科層組織體系變革的一種新組織邏輯—集成式平臺治理戰(zhàn)略。近年來，國家層面的“環(huán)境影響評價信用平臺”“全國環(huán)評技術(shù)評估服務(wù)咨詢平臺”、地方層面的“京津冀生態(tài)環(huán)保服務(wù)平臺”“長三角一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境第三方治理服務(wù)平臺”“上海長寧6慧生態(tài)，平臺”“備州生態(tài)環(huán)境數(shù)字平臺”“哈爾濱生態(tài)環(huán)境數(shù)字化執(zhí)法平臺”以及社會組織和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)研發(fā)的“蔚藍地圖 APP”“阿里云. ET環(huán)境大腦”等環(huán)境保護與治理平臺紛紛“上線”，賦能生態(tài)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型。集成式平臺治理是一種融合技術(shù)要素、治理功能和科層組織于一體的結(jié)構(gòu)化、復(fù)合型治理形態(tài)，即：以“重層嵌套”為組織結(jié)構(gòu)，以“科層為體、平臺為用”為組織形態(tài)，通過“基于服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)前臺”“基于技術(shù)的資源共享中臺”“基于制度的權(quán)力流動后臺”的“三臺一體”運行機制 ， 實現(xiàn)對個性化、多元化、復(fù)雜化社會訴求的充分回應(yīng)與互動。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)“制度—效能”轉(zhuǎn)化的責(zé)任政治邏輯

責(zé)任是過上美好公共生活的基本倫理和核心規(guī)范。中國傳統(tǒng)生態(tài)政治思想中蘊含著豐富的責(zé)任政治思想。儒家生態(tài)思想中的“禮者禁于將然之前，法者禁于已然之后”以禮法為主導(dǎo)，重視道德教化的預(yù)防功能，即與“責(zé)任政治”命題中的責(zé)任倫理有旨趣相似之處。西周時期專門設(shè)置了“山虜”“澤虜”“林衡”“川衡”等官位對山林湖泊進行監(jiān)管，便于明確官員保護生態(tài)的責(zé)任。這種虜衡制度一直延續(xù)到清代。《唐律疏議》之《雜律》卷第405條規(guī)定：“諸占固山野跛湖之利者，杖六十?！边@種對生態(tài)破壞的問責(zé)措施延續(xù)到宋元明清時期。有學(xué)者指出，“從6禮，與6仁，的相互融合，到責(zé)任社會與責(zé)任國家的相互嵌套，中國傳統(tǒng)中的責(zé)任政治實現(xiàn)了觀念建構(gòu)與制度建構(gòu)”。中國傳統(tǒng)生態(tài)政治思想所抽象出來的責(zé)任倫理與問責(zé)機制對當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)及其相應(yīng)的制度安排起到了基礎(chǔ)性的哲學(xué)指引作用。

在現(xiàn)代政治中，公權(quán)力的責(zé)任是“治理他者”，而治理他者的前提又須保證“治理自我”。若缺乏責(zé)任的規(guī)范與約束，主體互動可能面臨結(jié)構(gòu)紊亂、行動失序及政策梗阻等難題。確保權(quán)力運用的正向價值并使之持續(xù)型構(gòu)治理效能，需要各主體以負責(zé)任的方式相互對待，在彼此聯(lián)系的狀態(tài)中形成清晰明確、科學(xué)合理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定與究責(zé)機制。為此，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》特別要求：按照權(quán)責(zé)一致原則進一步規(guī)范垂直管理體制與分級管理機制，“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。

在生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任體系中，地方核心行動者（主政官員）的責(zé)任意識是核心要素。習(xí)近平總書記深刻指出，“實踐證明，生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部……要落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實行自然資源資產(chǎn)離任審計，認真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則”?；凇皬?fù)雜人假設(shè)”，核心行動者對待環(huán)境治理的態(tài)度更多地取決于多重任務(wù)環(huán)境下的利益權(quán)衡 ， 其以“激勵—約束”條件所帶來的利益與風(fēng)險大小作為衡量標準 ， 有差別地投入行動資源。為此 ， 2015年8月 ，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》將我國地方各級黨委、政府共同納入環(huán)境問責(zé)對象 ， 強調(diào)環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)” ， 使環(huán)境問責(zé)從單一行政語境轉(zhuǎn)向黨政共同話語 ， 形成了對地方各級黨委、政府及其相關(guān)人員實施共同責(zé)任追究的制度安排。2018年中共中央國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》， 明確提出加強黨對環(huán)境治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo) ， 落實黨政主體的環(huán)境責(zé)任 ， 在“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”基礎(chǔ)上進一步確立“終身追責(zé)”原則。而近年來實施的“生態(tài)環(huán)境一票否決制”更使“各級地方政府及政府部門在某些6政治性，任務(wù)上承擔(dān)了6無限責(zé)任，”。從制度制定到執(zhí)行 ， 從互動到回應(yīng) ， 上級黨政領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威貫穿于下級政府及其官員的“考核—問責(zé)”全過程。這種制度設(shè)計有助于將嚴肅問責(zé)與容錯免責(zé)相銜接、結(jié)果導(dǎo)向與過程追蹤相統(tǒng)一、同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合。

除了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”的制度規(guī)制和約束外 ， 還需要輔以“全鏈條、無縫隙、強有力”的“量化明責(zé)—機構(gòu)賦權(quán)—全程監(jiān)督—考核追責(zé)”機制來排查環(huán)境政策執(zhí)行過程中的失職讀職行為 ， 督促各級黨委和政府嚴格落實黨中央決策 ， 以避免因不完全公共契約和地方自利性而產(chǎn)生的環(huán)境政策執(zhí)行偏差。作為一項以黨中央權(quán)威為支撐的縱向干預(yù)機制 ， 中央環(huán)保督察是推動地方政府落實生態(tài)保護責(zé)任的“利劍” ， 高規(guī)格地傳導(dǎo)出強制性制度壓力。2015年7月 ， 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》， 標志著中央環(huán)保督察制度的建立。習(xí)近平總書記指出 ， “黨中央對生態(tài)環(huán)境保護高度重視……組織開展環(huán)境督察 ， 目的就是要督促大家負起責(zé)任 ， 加緊把生態(tài)環(huán)境保護工作做好”。考慮到“我國各層級治理體系是以政黨為中心構(gòu)建的 ， 行政決策權(quán)力多集中于黨委”的政治實際 ， 中央環(huán)保督察在環(huán)境履職監(jiān)督機制中納入了地方黨委應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護責(zé)任 ， 以此不斷完善問責(zé)督察制度體系。2019年6月發(fā)布的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》明確規(guī)定 ， “原則上在每屆黨的中央委員會任期內(nèi) ， 應(yīng)當(dāng)對各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府 ， 國務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)開展例行督察 ， 并根據(jù)需要對督察整改情況實施6回頭看，；針對突出生態(tài)環(huán)境問題 ， 視情組織開展專項督察”。

中央環(huán)保督察作為國家行動 ， 具有高權(quán)威性、全面性、廣泛參與性 ， 并且督察權(quán)力由黨中央授予 ， 其組長也由黨中央、國務(wù)院直接確定 ， 人選一般為擔(dān)任過重要職務(wù)的省部級領(lǐng)導(dǎo)人。這無疑賦予了督察組織更高的權(quán)威 ， 也將環(huán)境保護上升為政治任務(wù) ， 有助于整合地方環(huán)境治理過程中的行政資源 ， 制約地方政府在環(huán)境治理過程中的“變通”和“共謀”行為 ， 使環(huán)境治理效能得到實質(zhì)性提升。環(huán)保督察的實質(zhì)是一項治官治權(quán)的民主控權(quán)機制 ， 在政治與法律壓力的傳輸過程中 ， 被督察對象以督察工作為契機狠抓整改 ， 形成了“督”與“被督”同頻共振、相向而行的良好效果。由此 ， 上級環(huán)保部門與地方政府間的關(guān)系從“權(quán)威—服從/對抗”轉(zhuǎn)向“共同協(xié)作” ， 環(huán)境監(jiān)管體系也從“區(qū)域限批、考核追責(zé)”的“對抗型”轉(zhuǎn)向“環(huán)保約談、落實整改”的“合作型”。在縱橫交織的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中 ， 環(huán)保督察的機制嵌入有利于地方政府對外部資源的獲取 ， 也有利于地方政府生態(tài)保護與環(huán)境治理責(zé)任的強化 ， 繼而消再了各主體的異質(zhì)性 ， 達成了一種政策執(zhí)行上的共識 ， 圍繞環(huán)保監(jiān)督形成了新的權(quán)力資源整合（見圖1）。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)漸次適應(yīng)了生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性和不確定性等多重挑戰(zhàn)，形成了中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境治理的大戰(zhàn)略、大方略，并成為“中國之治”中最活躍的組成部分之一。制度優(yōu)勢是我國最大的優(yōu)勢，治理效能很大程度上源于獨特的制度優(yōu)勢和由此釋放的制度紅利。制度有效性、治理有效性和匹配有效性構(gòu)成了制度優(yōu)勢聯(lián)結(jié)治理效能的內(nèi)在機理。從制度有效性來看，我國生態(tài)文明制度和生態(tài)環(huán)境治理體系的顯著內(nèi)在優(yōu)勢和鮮明比較優(yōu)勢是治理效能得以生成釋放的前提基礎(chǔ)；從治理有效性來看，在治理規(guī)模逐漸擴增的背景下有效降低生態(tài)環(huán)境治理成本是治理效能得以轉(zhuǎn)化提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；從匹配有效性來看，達到與風(fēng)險、不確定性相匹配的制度化治理水平是治理效能得以持續(xù)轉(zhuǎn)化的重要保障。

然而，相當(dāng)長一段時間以來，規(guī)模速度型增長模式下“高碳”與“低端”雙重鎖定的經(jīng)濟發(fā)展方式依然存在慣性。生態(tài)文明建設(shè)的地方實踐實際上形成了“秩序可控”的制度主義、“效率至上”的技治主義和“以人民為中心”的人本主義三大治理取向。多維治理取向的低聚合性和“離心力”有可能阻礙生態(tài)環(huán)境治理效能的提升。這為尋找治理取向的整合機制提供了重要契機。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國生態(tài)文明建設(shè)通過“政治注意力資源的配置、吸納與調(diào)適”（注意力政治）、“多元政治主體的身份認同與權(quán)利承認”（承認政治）、“權(quán)力分配與責(zé)任分攤的有機統(tǒng)一”（責(zé)任政治）大大消解了生態(tài)環(huán)境治理的模糊性、沖突性和“象征主義”，由此推動頂層設(shè)計與地方實踐的雙重變革，逐漸勾連起制度與效能之間的內(nèi)在機理。

“制度—效能”的演化發(fā)展亦有其層次轉(zhuǎn)化性、整體優(yōu)化性等內(nèi)在規(guī)律，其間存在的“鎖定效應(yīng)”“回退效應(yīng)”以及“6時空壓縮，特性”使得制度優(yōu)勢不會一賦而就地轉(zhuǎn)化為治理效能。這就需要相應(yīng)的系統(tǒng)設(shè)計和機制安排來促成二者之間的有效轉(zhuǎn)化。中國共產(chǎn)黨具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的獨特優(yōu)勢。這種獨特優(yōu)勢，同黨始終將自身組織體系內(nèi)嵌于整個生態(tài)環(huán)境治理體系的實踐傳統(tǒng)密不可分。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，“法治”“共治”“精治”是契合我國生態(tài)文明建設(shè)政治邏輯且彼此互洽的穩(wěn)態(tài)機制結(jié)構(gòu)，必將有益于治理效能的敞顯與提升。其中，“黨領(lǐng)法治”是一種具有國家法律抽象確認、黨內(nèi)法規(guī)具體細化的復(fù)合模式，彰顯了黨始終站在彌合法律護漏、克服法律滯后性的立場上，動態(tài)地把握著生態(tài)環(huán)境治理法治化的現(xiàn)實走勢；黨在生態(tài)環(huán)境治理中的“人民性”特質(zhì)和制度化民主協(xié)商是“黨領(lǐng)共治”的合法性根源，“黨領(lǐng)共治”能夠有效處置跨區(qū)域政府間的利益關(guān)系以及政府橫向部門間的信息壁壘，從而打通環(huán)境政策落實的“最先一公里”和“最后一公里”，消除“中梗阻”；黨的群眾路線與統(tǒng)一戰(zhàn)線等理論是“黨領(lǐng)精治”的依據(jù)，社會行動者的積極參與提供了應(yīng)對風(fēng)險、不確定性與“時空壓縮”所需要的彈性、適應(yīng)和創(chuàng)新等要素。

進言之，黨領(lǐng)法治、黨領(lǐng)共治、黨領(lǐng)精治的機制構(gòu)建與運行是對新時代生態(tài)文明建設(shè)整體性優(yōu)化的新探索。盡管多層復(fù)合的治理機制仍需要在愈趨復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境治理實踐中不斷探索和發(fā)展，但這種邏輯轉(zhuǎn)換體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境治理的法治思維、系統(tǒng)思維、科學(xué)思維，以及對“行動者系統(tǒng)的開放性”“行動策略組合的多樣性”“文化認知結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性”“治理機制的民主性”的多維整合，為有效化解“局部有效整體失效”“有組織的不負責(zé)任”等現(xiàn)代化恃論提供了中國樣本。而且，這種邏輯轉(zhuǎn)換也再一次將“以人民為中心”的理念根植于生態(tài)文明建設(shè)的政治邏輯之中，為加快推進人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

The political Logic of the Transformation of “ system Efficiency”in the construction of Ecological civilization under the Leadershipof the communist party of china

Yu Minjiang

（schoolof politics and International Relations，Tongjiuniversity，shanghai200092，China）

Abstract：The construction of ecological civilization is a complex giant system that is comprehensively influenced by multiple social factors. Among them，the“ spatiotemporal compression”characteristics of ecological environment issues and the“ collective action dilemma ”of multiple subjects hinder the transformation of“system efficiency”. To alleviate this deep-seated problem，it is necessary to rely on strong political forces to integrate dispersed institutional components and adjust the operational mode of governance. The ongoing development of“ attention political logic”，“ recognition political logic”， and“ responsibility political logic”under the leadership of the party in the construction of ecological civilization is primarily responsible for the positive trend of resonance between“top-level design”and “ local practice ”in china，s ecological civilization. The three logical combinations of“ allocation， absorption ， and adjustment of political attention resources ”，“ identity recognition and rights recognition of multiple subjects”，and“organic unity of power distribution and responsibility sharing”connect the internal mechanisms of“ institutional effectiveness ”，“ governance effectiveness ”， and “ matching effectiveness ” between“ institutional efficiency ”. To promote the chinese path to the modernization of the harmonious coexistence of man and nature，it is necessary to grasp the laws of the level transformation and overall optimization of the evolution and development of the“ system effectiveness”， optimize the mechanism of the party-led co-governance ， the party-led intensive governance，and the party-led rule of law，so as to provide a chinese sample for effectively resolving the modernization paradox of“ partial effectiveness and overall failure”，“ organized irresponsibility ” and so on.

keywords：ecological civilization construction； transformation of“ system efficiency”； politics ofattention； politics of recognition； politics of responsibility

（責(zé)任編輯：曾靜）