新時(shí)代中國(guó)反腐敗立法體系的建構(gòu)邏輯

摘? ?要：目前反腐敗立法堅(jiān)持打擊腐敗為先的立法理念，出現(xiàn)“厲而不嚴(yán)”的立法態(tài)勢(shì)和多法并行的立法格局。新形勢(shì)下，立法應(yīng)當(dāng)在理念、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)方面都要有所轉(zhuǎn)變。在整體框架上，加強(qiáng)新時(shí)代反腐敗立法體系的構(gòu)建，一要立足體系思維，加強(qiáng)“集中型”反腐敗立法；二要把握“四種形態(tài)”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法過程中；三要建設(shè)預(yù)防、調(diào)查與懲治一體的立法體系。在重點(diǎn)領(lǐng)域上，應(yīng)聚焦在政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的領(lǐng)域，權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域以及新型腐敗和隱性腐敗等方面。在立法趨向上，應(yīng)探索制定《國(guó)家反腐敗法》，加強(qiáng)預(yù)防腐敗立法以及完善腐敗調(diào)查和懲治立法。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；反腐敗立法體系；立法框架完善；立法重點(diǎn)領(lǐng)域；立法結(jié)構(gòu)趨向

中圖分類號(hào)：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2023）03-0011-10

黨的二十大報(bào)告指出：“反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭(zhēng)就一刻不能停，必須永遠(yuǎn)吹沖鋒號(hào)，堅(jiān)持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，決不姑息?！边\(yùn)用法治思維和法治方式是打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)的關(guān)鍵一招。黨的二十大報(bào)告明確提出：“深化標(biāo)本兼治，推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法” ，強(qiáng)調(diào)了通過反腐敗立法方式從標(biāo)本兼治角度開展反腐敗斗爭(zhēng)的重要部署。立足實(shí)踐邏輯和理論邏輯是加強(qiáng)新時(shí)代中國(guó)反腐敗立法的重要思維起點(diǎn)。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，探索反腐敗立法體系的建構(gòu)邏輯是推動(dòng)立法完善管用的重要路徑，具有現(xiàn)實(shí)必要性和理論可行性。

一、新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)需要立法有所回應(yīng)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨取得一系列舉世矚目的成就，反腐敗斗爭(zhēng)形成壓倒性態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性等特征。在堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系過程中，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制提供有力保障。運(yùn)用法治思維和法治方式系統(tǒng)治理腐敗成為反腐敗斗爭(zhēng)中具有代表性的主流話語(yǔ)，促使中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察法治體系不斷完善。在新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)取得豐碩成果、占據(jù)主動(dòng)地位的情況下，其所面臨的形勢(shì)和對(duì)斗爭(zhēng)方式的要求也出現(xiàn)新的變化。黨的二十大報(bào)告指出：“以零容忍態(tài)度反腐懲惡，更加有力遏制增量，更加有效清除存量” ，強(qiáng)調(diào)對(duì)“政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗”“權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的腐敗”以及“新型腐敗和隱性腐敗”等加強(qiáng)治理，明確“深化反腐敗國(guó)際合作”。這些要點(diǎn)都是在反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)下提出的重點(diǎn)任務(wù)。新的形勢(shì)、新的問題、新的目標(biāo)對(duì)腐敗治理提出新的要求，對(duì)依法反腐提出新的要求，這首先要求反腐敗立法方面有所完善。

（一）當(dāng)前中國(guó)反腐敗立法基本情況

反腐敗立法是領(lǐng)域性立法，涉及腐敗治理的法律條款集中在《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《公職人員政務(wù)處分法》）《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）等法律。此外，還有《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）以及《刑法》《刑事訴訟法》《公職人員政務(wù)處分法》有關(guān)解釋、實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性法律文件涉及腐敗治理內(nèi)容。當(dāng)前中國(guó)反腐敗立法呈現(xiàn)出以下三個(gè)方面的特征：

1.堅(jiān)持打擊腐敗為先的立法理念。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展取得豐碩成果，但在這個(gè)過程中難以避免地存在一些社會(huì)歷史問題，其中腐敗現(xiàn)象尤為具有代表性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，許多工作的推動(dòng)需要行政權(quán)力的大力支持。中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，不只宏觀環(huán)境發(fā)生了變化，相應(yīng)地，人們的道德觀念、意識(shí)形態(tài)也發(fā)生了很大的變化。改革使權(quán)力下放，而沒有建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這給腐敗活動(dòng)提供了滋生土壤。[1]由于在轉(zhuǎn)型階段，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體系尚未健全，掌握權(quán)力的人很有可能在缺少制約的情況下決定資源配置方式和結(jié)果，其決策對(duì)許多方面產(chǎn)生重要影響，涉及到利益分配，容易成為“糖衣炮彈”攻擊的對(duì)象，是不法商人“圍獵”的目標(biāo)。黨和政府對(duì)腐敗治理一向極為重視，同腐敗現(xiàn)象進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)。在反腐敗斗爭(zhēng)方面，為了更有效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，充分發(fā)揮法律的懲治作用，重典治吏、直接打擊、嚴(yán)懲不貸是國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的政策和立場(chǎng)。在依法反腐方面，我們秉持的立法意圖是嚴(yán)厲制裁、依法嚴(yán)懲、絕不姑息。因此，相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，涉及反腐敗法律主要以《刑法》《刑事訴訟法》等有關(guān)刑事懲治法律為代表。國(guó)家出臺(tái)《公職人員政務(wù)處分法》后，逐步對(duì)腐敗治理的層次類型和打擊側(cè)重予以區(qū)分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)腐敗治理的制度設(shè)計(jì)主要立足于被動(dòng)回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中洶涌而來(lái)的腐敗浪潮[2]19，以打擊腐敗為最優(yōu)先目標(biāo)。這一立法理念推動(dòng)凝練以“懲治性”為導(dǎo)向的立法戰(zhàn)略，影響廣泛，是相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期法治反腐的指導(dǎo)性思想。

2.出現(xiàn)“厲而不嚴(yán)”的立法態(tài)勢(shì)?！皯椭涡汀绷⒎☉?zhàn)略以嚴(yán)厲打擊腐敗犯罪為主導(dǎo)，重視刑法構(gòu)建，形成了“重懲治、輕預(yù)防”的立法體系。[3]這一立法體系在腐敗治理特定歷史階段發(fā)揮了不可替代的作用，極大地震懾了腐敗分子，有效規(guī)制腐敗行為。雖然“懲治性”立法戰(zhàn)略及其體系具有明顯的優(yōu)勢(shì)和成效，但在實(shí)施過程中也存在弱項(xiàng)和不足，其中具有代表性的現(xiàn)象就是立法的“嚴(yán)而不厲”思想。這一思想自20世紀(jì)八十年代出現(xiàn)，貫徹“教育為主、懲罰為輔、教育多數(shù)、懲罰少數(shù)”的刑事政策，產(chǎn)生了廣泛影響。立法體系從“嚴(yán)而不厲”轉(zhuǎn)變到“厲而不嚴(yán)”，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是所謂“厲”，是指對(duì)腐敗的懲治比較嚴(yán)厲，涉及財(cái)產(chǎn)罰、人身罰乃至極刑等多個(gè)方面，這種懲治力度在世界范圍來(lái)說是從重的。二是所謂“不嚴(yán)”，并不是指懲治制裁不嚴(yán)格，而是對(duì)腐敗的預(yù)防、規(guī)制、懲治不夠嚴(yán)格、嚴(yán)密、嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)腐敗設(shè)置一定的容忍限度、實(shí)施選擇性治理。[2]21對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的腐敗行為依法予以嚴(yán)懲，不斷增強(qiáng)刑事制裁規(guī)范化、精細(xì)化、針對(duì)性；同時(shí)卻對(duì)不符合犯罪構(gòu)成的“輕腐敗”采取消極放任的態(tài)度[2]23，一定程度上增加了社會(huì)對(duì)腐敗的容忍程度。腐敗治理制度安排上的疏漏和短板也是引發(fā)腐敗問題的誘因之一。

3.呈現(xiàn)多法并行的立法格局。“摸著石頭過河”，是中國(guó)改革開放及現(xiàn)代化過程最真實(shí)的寫照，改革中制度建設(shè)的缺失，造成了對(duì)權(quán)力的生成、制約、控制、偏差評(píng)價(jià)的整體機(jī)制性滯后，其結(jié)果是導(dǎo)致“制度缺失型”腐敗在中國(guó)的流行。[3]應(yīng)對(duì)這一重大社會(huì)歷史問題，國(guó)家在立法領(lǐng)域取得了一系列成果，為法治反腐提供有力保障。目前，反腐敗立法已經(jīng)具備包含《監(jiān)察法》《刑法》《刑事訴訟法》《公職人員政務(wù)處分法》等多個(gè)部門法及其配套規(guī)范性法律文件，比較全面地覆蓋反腐敗斗爭(zhēng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。從立法格局上，呈現(xiàn)出多法并行的基本樣態(tài)。腐敗治理的核心在于權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督內(nèi)涵廣泛，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面，因此反腐敗立法橫跨多個(gè)部門領(lǐng)域是必要的?，F(xiàn)行多法并行的立法形態(tài)有其優(yōu)勢(shì)，即比較全面地體現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的目的，比較有效地應(yīng)對(duì)不同類型、不同程度、不同領(lǐng)域的腐敗。立足監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，輕則“咬耳扯袖、紅臉出汗”，通過黨紀(jì)處分，依據(jù)《監(jiān)察法》調(diào)查，按照《公職人員政務(wù)處分法》做出處分。重則依法調(diào)查，由《刑法》按照犯罪構(gòu)成通過《刑事訴訟法》的法定程序予以懲治。但是，多法并行局面也存在反復(fù)力量分散、制度銜接不順暢、輕預(yù)防重懲治等問題，很難從根本上治理腐敗，無(wú)法從外部環(huán)境上為消除腐敗滋生提供制度保障。在法治軌道上打贏反腐敗斗爭(zhēng)，需要結(jié)合形勢(shì)與任務(wù)在反腐敗立法戰(zhàn)略上做出進(jìn)一步完善和調(diào)整。

（二）基于新形勢(shì)、新要求，改變立法方向和側(cè)重

國(guó)家反腐敗立法體系在腐敗治理中發(fā)揮著十分重要的作用，為堅(jiān)持與完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系提供重要的制度保障。但是，新形勢(shì)帶來(lái)了新要求，反腐敗立法體系構(gòu)建的戰(zhàn)略思路需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，根據(jù)新形勢(shì)作出有針對(duì)性的回應(yīng)，在立法方向和側(cè)重上都要有所變化。

1.立法理念的升級(jí)完善：從中后端治理到前端治理。反腐立法的更新、完善和有效實(shí)施離不開先進(jìn)理念的指導(dǎo)[4]，理念升級(jí)完善是立法戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)變的先導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)。在一定時(shí)期，制度性約束是由政府決定的，是不可輕易改變的，是外生的；而非制度性約束，如道德、文化，有其自身的生成機(jī)制，在一定意義上而言是內(nèi)生的。制度性約束的改變會(huì)導(dǎo)致非制度性約束的改變。[1]發(fā)揮法律的指引、評(píng)價(jià)和震懾作用，能夠有效規(guī)制人的行為，營(yíng)造廉潔的政治社會(huì)環(huán)境，引導(dǎo)各類社會(huì)規(guī)范與法律一起抵制和打擊腐敗，形成多元規(guī)范治理形態(tài)，在多個(gè)方面遏制腐敗風(fēng)險(xiǎn)和隱患。改革開放以來(lái)，在外部環(huán)境與內(nèi)部因素的影響和作用下，我國(guó)反腐敗立法被動(dòng)性比較突出，按照腐敗行為造成的危害后果分類治理，主要以懲治為主。整個(gè)反腐敗立法體系構(gòu)建瞄準(zhǔn)權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不當(dāng)干預(yù)和介入進(jìn)行制裁，有力打擊，形成震懾，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。立足新發(fā)展階段，在反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利的態(tài)勢(shì)下，以往的反腐敗立法體系已經(jīng)不能夠全面適應(yīng)新階段腐敗治理需要。當(dāng)前首要任務(wù)是如何遏制腐敗滋生的土壤，從外部環(huán)境鏟除腐敗溫床，前端處置腐敗萌芽，避免腐敗引發(fā)社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前反腐敗立法體系的理念也要相應(yīng)升級(jí)和完善，將目光從打擊懲治優(yōu)先轉(zhuǎn)為預(yù)防治理優(yōu)先，治理的側(cè)重從中后端前移到起點(diǎn)，促進(jìn)反腐敗立法體系更加立體化，依托系統(tǒng)觀念多維協(xié)同，由懲治性立法轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防性立法，從被動(dòng)懲治轉(zhuǎn)為主動(dòng)預(yù)防。

2.立法結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改善：協(xié)調(diào)銜接反腐敗立法?，F(xiàn)行的反腐敗法律制度對(duì)于預(yù)防腐敗的內(nèi)容還相對(duì)單薄，加強(qiáng)對(duì)預(yù)防腐敗的立法資源投入十分必要。在立法戰(zhàn)略調(diào)整的過程中，要貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，構(gòu)建更加具有整體性、銜接性、融貫性的立法體系。探索制定統(tǒng)攝各類反腐敗法律法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)法，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)察法律體系、行政法律體系、訴訟法律體系、刑事法律體系和有關(guān)法律體系之間反腐敗制度的銜接與協(xié)同，讓部門法之間形成更強(qiáng)的整體性與協(xié)調(diào)性，做到立法形態(tài)層面分類施策，密切配合，不斷增強(qiáng)制度反腐、法治反腐的集中整合性力量。優(yōu)化反腐敗立法結(jié)構(gòu)，積極通過立改廢釋完善新法、舊法、現(xiàn)行法之間的協(xié)同性。很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，國(guó)家在腐敗治理立法方面的理念、思路和舉措側(cè)重于打擊懲治、事后干預(yù)，按照腐敗行為的后果產(chǎn)生的負(fù)面影響追究責(zé)任，因此總體上傾向于被動(dòng)性治理，我們的立法也呈現(xiàn)出相對(duì)分散的形態(tài)。比如，《刑法》主要針對(duì)職務(wù)犯罪予以懲治，《刑事訴訟法》側(cè)重于職務(wù)犯罪調(diào)查審理，《監(jiān)察法》側(cè)重于對(duì)公職人員履職盡責(zé)的監(jiān)察調(diào)查，《公職人員政務(wù)處分法》側(cè)重于對(duì)公職人員特定違法行為的處分。在懲治性立法戰(zhàn)略導(dǎo)向下，立足犯罪治理的刑事法律反腐敗立法與立足違法治理的監(jiān)察法律反腐敗立法之間在銜接和融貫方面還有待進(jìn)一步完善。《監(jiān)察法》雖然規(guī)定了兩類法律規(guī)范銜接的機(jī)制，但仍比較抽象，實(shí)踐中還存在不少問題，需要通過立改廢釋優(yōu)化新制定的《監(jiān)察法》和既有的《刑事訴訟法》以及新制定的《公職人員政務(wù)處分法》與既有的《刑法》銜接。同時(shí)，監(jiān)察立法在不斷發(fā)展，新制定的法律法規(guī)和已有法律法規(guī)之間可能會(huì)因?yàn)榍闆r變化而產(chǎn)生沖突，也需要改善銜接。此外，由于國(guó)家監(jiān)察和政務(wù)處分的完善，對(duì)腐敗行為的刑事懲治也更加細(xì)化，按照“四種形態(tài)”導(dǎo)向，既有的《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》之間的銜接也可能出現(xiàn)障礙，需要通過法律修訂、法律解釋等予以應(yīng)對(duì)。

3.立法側(cè)重的調(diào)整拓展：豐富反腐敗領(lǐng)域預(yù)防性立法。中國(guó)在從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變過程中，不只宏觀環(huán)境發(fā)生了變化，相應(yīng)的，人們的道德觀念、意識(shí)形態(tài)也發(fā)生了很大的變化。[1]這種變化為腐敗的滋生帶來(lái)許多誘導(dǎo)性因素。同時(shí)，由于中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體量，公權(quán)力腐敗所帶來(lái)的社會(huì)危害比改革開放之初更為嚴(yán)重。在制度構(gòu)建方面，側(cè)重于事后打擊所帶來(lái)的效果不及事先預(yù)防，從懲治腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防和懲治并重，更適應(yīng)當(dāng)前宏觀社會(huì)環(huán)境，更能夠有針對(duì)性地提出方案。新時(shí)代反腐敗立法理念側(cè)重于預(yù)防腐敗發(fā)生、前端治理控制、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，更多從環(huán)境、背景、機(jī)制領(lǐng)域把握整體性角度來(lái)防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)，分類、分階段、分情況懲治腐敗，塑造廉潔新風(fēng)尚。在這樣的理念指導(dǎo)下，反腐敗立法體系布局也要相應(yīng)調(diào)整，以優(yōu)化為導(dǎo)向，立足系統(tǒng)觀念要求實(shí)施。一是轉(zhuǎn)變“厲而不嚴(yán)”的立法結(jié)構(gòu)。嚴(yán)懲腐敗思路拓展為嚴(yán)防和嚴(yán)懲腐敗并重，優(yōu)先預(yù)防。推動(dòng)反腐敗立法從“嚴(yán)而不厲”轉(zhuǎn)向“厲而不嚴(yán)”。二是豐富預(yù)防性反腐敗立法制度建設(shè)。目前國(guó)家已頒布《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，明確國(guó)家監(jiān)察的主體、目標(biāo)、原則、權(quán)限、管轄、程序等內(nèi)容，形成監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的基本框架和規(guī)范。但是，由于腐敗現(xiàn)象的復(fù)雜性、隱蔽性、多樣性等特征，立法如果僅僅關(guān)注腐敗發(fā)生后的懲治，難以從源頭上遏制腐敗，必須在治標(biāo)基礎(chǔ)上構(gòu)建預(yù)防性的反腐敗立法，才能夠把腐敗風(fēng)險(xiǎn)遏制在萌芽。三是加強(qiáng)公職人員廉政教育和激勵(lì)保障立法。構(gòu)建“不想腐”體制核心在于教育和影響，讓公職人員提高境界，增強(qiáng)信念，在思想上拒絕貪腐，在行動(dòng)上遠(yuǎn)離并對(duì)抗貪腐，進(jìn)而和腐敗作斗爭(zhēng)。人并非完全能夠抵御不當(dāng)利益的誘惑，需要補(bǔ)足精神之鈣，不斷提高其思想境界。在國(guó)外，廉政教育是非常重要的腐敗治理舉措，為樹立公職人員理想信念發(fā)揮重要作用。加強(qiáng)廉政教育，將其作為公職人員成長(zhǎng)和工作的重要內(nèi)容，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。要提高公職人員待遇和保障，形成有效激勵(lì)機(jī)制。高薪不一定能養(yǎng)廉，因?yàn)榱疂嵅皇莾H由薪酬的單一因素決定的，而是與整個(gè)國(guó)家廉政體系建設(shè)密切相關(guān)，薪酬僅是其中構(gòu)成因素之一，但低薪卻往往會(huì)成為誘發(fā)腐敗的重要因素。如果公務(wù)員整體工資水平處于社會(huì)中下層，公務(wù)員不能通過工資收入獲取合理回報(bào)，過上有尊嚴(yán)、有保障的生活，“不想腐”的機(jī)制就難以建立。[5]讓公職人員獲得更滿意的履職條件和生活條件，提高貪腐成本，從而引導(dǎo)公職人員提升品德修養(yǎng)，增強(qiáng)理想信念，自覺抵制誘惑，敬畏法紀(jì)，知行合一，拒腐防變。

二、新時(shí)代反腐敗立法體系整體框架的完善思路

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在權(quán)力支持下依托轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和權(quán)力的配合形成密切的關(guān)聯(lián)，許多改革突破都是依托行政權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)豐厚的利益回報(bào)，改善了人們的生活，這原本應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的預(yù)期，但同時(shí)因缺少制約和監(jiān)督也使得權(quán)力腐敗得以出現(xiàn)。我國(guó)腐敗治理理念堅(jiān)持實(shí)用主義，在面對(duì)腐敗問題的時(shí)候首先側(cè)重于打擊懲治，從腐敗的危險(xiǎn)入手予以事后處置。從個(gè)案反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、制度反腐發(fā)展到法治反腐，腐敗治理經(jīng)歷了發(fā)展、遞進(jìn)、拓展和完善的過程。在這個(gè)歷程中，立法發(fā)揮了不可替代的作用。新時(shí)代我們身處百年未有之大變局，面對(duì)社會(huì)主要矛盾變化，風(fēng)高浪急的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)艱巨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)使得國(guó)家在反腐敗立法方面必須立足于新情況、新挑戰(zhàn)提出新的應(yīng)對(duì)策略。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，守正創(chuàng)新，在反腐敗立法體系整體框架上形成更為完善管用的思路和制度設(shè)計(jì)方案。

（一）立足體系思維，加強(qiáng)“集中型”反腐敗立法

基于集權(quán)治理的傳統(tǒng)，我國(guó)反腐更多地采用硬性手段，以政治高壓為動(dòng)力，“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)”，刑法是腐敗懲治的主要手段，刑事懲治數(shù)量是民眾評(píng)價(jià)腐敗治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。[3]國(guó)家監(jiān)察體制改革后，原行政監(jiān)察體系擴(kuò)充為國(guó)家監(jiān)察體系，對(duì)權(quán)力監(jiān)督更加全面。《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》相繼頒布實(shí)施，促使國(guó)家對(duì)于腐敗治理的立法形式更加多元，形成《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》分類治理、相互配合的局面。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展迅速，中央先后于2015年、2018年兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，為全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨、自我革命、自我凈化提供有力制度保障。在法治反腐軌道上黨和國(guó)家已經(jīng)取得豐碩成果并形成比較全面的制度安排，但是，反腐敗斗爭(zhēng)是攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“只要存在腐敗問題的土壤和條件，反腐敗斗爭(zhēng)就一刻不能停，必須永遠(yuǎn)吹沖鋒號(hào)。”在反腐敗立法領(lǐng)域，雖然我們有比較全面的制度，但各類制度總體上依然是各自為戰(zhàn)，主要圍繞本領(lǐng)域開展腐敗治理。新形勢(shì)下，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在立法層面上要把握體系思維，從全局角度來(lái)思考和審視立法。體系思維要求應(yīng)該盡量多地設(shè)置思維體系的要素，在多種要素的普遍聯(lián)系中探尋一致性，從而為實(shí)現(xiàn)多要素間的融貫提供前提。[6]在立法中，這種體系上的一致性需要目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想的統(tǒng)領(lǐng)，需要在制度之間做出銜接規(guī)范。立法體系思維把各類分散的規(guī)范性法律文件予以協(xié)調(diào)與整合，體現(xiàn)出“集中”的特征。探索在現(xiàn)行反腐敗立法結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上研究采取“集中型”立法模式，能夠更好地整合反腐敗力量攻堅(jiān)克難。

1.“集中型”立法的實(shí)踐意義。反腐敗立法涵蓋公權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)行、監(jiān)督和制約等全過程，覆蓋腐敗治理的預(yù)防、調(diào)查、處置和懲戒等各方面，可謂體系龐大、內(nèi)容浩繁。[7]分散立法雖然能夠比較有針對(duì)性地回應(yīng)具體腐敗問題，但各法律主要聚焦所調(diào)整領(lǐng)域，難以兼顧其他，法法之間容易缺少協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性，削弱了反腐敗協(xié)同性力量，降低反腐敗成效。分散立法主要是根據(jù)腐敗危害程度來(lái)予以規(guī)制，理念上側(cè)重于個(gè)案處置，通過事后干涉懲治方式懲戒腐敗。在特定階段，重典治理具有積極成效，但隨著形勢(shì)的變化，這一戰(zhàn)略、方案和思路無(wú)法回應(yīng)日趨復(fù)雜隱蔽的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，不能有力遏制腐敗增量。應(yīng)轉(zhuǎn)變立法思路，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上探索采取“集中型”立法，整合各類反腐敗立法力量形成合力，以適應(yīng)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)要求。在形式上，可以研究頒布統(tǒng)領(lǐng)性法律，整合刑事法律、監(jiān)察法律、行政法律、黨內(nèi)法規(guī)各方面反腐敗制度力量，全面覆蓋腐敗發(fā)生的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，使嚴(yán)厲懲治、規(guī)范權(quán)力、教育引導(dǎo)緊密結(jié)合。

2.“集中型”立法的主要思路。在立法思路上，以體系思維為導(dǎo)向，“集中型”立法體系可以采用總分思路。所謂“總”，是指制定一部反腐敗領(lǐng)域統(tǒng)領(lǐng)性法律，明確反腐敗法律的基本目標(biāo)、原則、任務(wù)，對(duì)有關(guān)刑事法律、監(jiān)察法律、行政法律、黨內(nèi)法規(guī)等予以統(tǒng)攝和協(xié)調(diào)。統(tǒng)領(lǐng)性法律相當(dāng)于反腐敗立法體系中的基本法，發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、統(tǒng)領(lǐng)性功能。制定統(tǒng)一的反腐敗立法有利于提高反腐敗法律的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。目前，我國(guó)并不是沒有反腐敗方面的法律，而是各方面規(guī)定過于分散，而且在黨紀(jì)與國(guó)法之間以及各個(gè)層面的黨紀(jì)和國(guó)法之間存在沖突。例如，僅就公職人員經(jīng)商、辦企業(yè)，改革開放以來(lái)，以中共中央和國(guó)務(wù)院名義頒布的各類文件規(guī)章就有數(shù)十件，某些規(guī)定甚至不乏前后沖突矛盾之處。[5]頒布統(tǒng)領(lǐng)性法律就可以對(duì)原則、目標(biāo)、基本規(guī)范、基本權(quán)限、基本程序等做出統(tǒng)一規(guī)范，避免分散立法的矛盾沖突。所謂“分”，是指腐敗治理的預(yù)防、調(diào)查和懲治的刑事法律、監(jiān)察法律、行政法律、黨內(nèi)法規(guī)以及其他法律。不同法律之間分工配合、密切協(xié)作、銜接有序，形成整體性的反腐敗制度體系，推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督更加完備。

（二）把握“四種形態(tài)”，把黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法過程中

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第7條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)，經(jīng)常開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。”“四種形態(tài)”是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要形式，既反映了我們黨反對(duì)腐敗的一貫立場(chǎng)與主張，又體現(xiàn)了新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)和要求?！八姆N形態(tài)”的核心是監(jiān)督。通過加強(qiáng)紀(jì)律教育，強(qiáng)化紀(jì)律執(zhí)行，讓黨員干部知敬畏、存戒懼、守底線，習(xí)慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活，營(yíng)造“不敢腐、不能腐、不想腐”的環(huán)境和制度，是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”最基礎(chǔ)的功能。[8]反腐敗立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的主要內(nèi)容，將黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)通過立法方式充分地予以表現(xiàn)，形成黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗法律體系。

1.“四種形態(tài)”對(duì)反腐敗立法的指導(dǎo)意義?！八姆N形態(tài)”是落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督、嚴(yán)明黨的紀(jì)律的重要抓手，是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)反腐敗斗爭(zhēng)規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)，彰顯了我們黨全面從嚴(yán)治黨管黨的政治決心，為新時(shí)代進(jìn)一步加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)全國(guó)監(jiān)察體制改革指明了方向。[9]“四種形態(tài)”是黨的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)涉及腐敗的違紀(jì)違規(guī)行為治理由輕到重，精準(zhǔn)分類，強(qiáng)調(diào)責(zé)罰一致，該運(yùn)用何種形態(tài)就適用何種形態(tài)，體現(xiàn)實(shí)事求是，堅(jiān)持“懲前毖后、治病救人”，也具有較強(qiáng)的規(guī)范、教育和引導(dǎo)作用。將“四種形態(tài)”作為反腐敗立法的指導(dǎo)思想予以貫徹，能夠?qū)⒎傻膹?qiáng)制性、規(guī)范性、程序性、確定性等與“四種形態(tài)”的針對(duì)性、準(zhǔn)確性、政治性緊密結(jié)合，優(yōu)化法律的制定，提高反腐敗法律實(shí)施水平，是貫徹落實(shí)黨的二十大精神，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，深化標(biāo)本兼治，爭(zhēng)取更多反腐敗制度性成果的重要策略。

2.把“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)譯為立法話語(yǔ)?！八姆N形態(tài)”屬于政治話語(yǔ)，將其轉(zhuǎn)為立法表達(dá)即話語(yǔ)轉(zhuǎn)譯，需要注意三個(gè)方面：一是入法對(duì)象?！八姆N形態(tài)”比較具體，表述生動(dòng)形象，內(nèi)涵豐富。在入法過程中，要找準(zhǔn)融入的領(lǐng)域。如“紅臉出汗”是教育階段，屬于“治未病”，對(duì)腐敗問題防范于未然。從目前的立法結(jié)構(gòu)體系來(lái)看，建議納入監(jiān)察法律范疇，或直接寫入《監(jiān)察法》，增加腐敗預(yù)防的教育制度；或制定專門的《中華人民共和國(guó)廉政教育法》，明確廉政教育有關(guān)內(nèi)容。二是入法方式。“四種形態(tài)”中比較成熟、影響較大、應(yīng)用廣泛的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)寫入法律，發(fā)揮其正當(dāng)性、針對(duì)性，如對(duì)重大職務(wù)調(diào)整、嚴(yán)重違法的審查，應(yīng)當(dāng)在法律層面上細(xì)化。要側(cè)重操作層面的內(nèi)容，可以寫入法規(guī)或其他規(guī)范性文件。職務(wù)處分幅度如何細(xì)化，與身份處分如何組合等[10]，“四種形態(tài)”入法要符合立法技術(shù)的一般規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。三是入法效果?！八姆N形態(tài)”是行為指引，其效果在融入法律法規(guī)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確，使其實(shí)質(zhì)性發(fā)揮腐敗治理功能。如對(duì)涉案人員真心悔改的，應(yīng)當(dāng)適用第一種形態(tài)予以批評(píng)教育；問題嚴(yán)重的，根據(jù)實(shí)際情況依次遞進(jìn)依法適用懲治舉措，體現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”，又堅(jiān)持實(shí)事求是、依法懲處，在對(duì)干部嚴(yán)管厚愛中不斷增強(qiáng)腐敗治理的效果。

（三）堅(jiān)持一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，構(gòu)建預(yù)防、調(diào)查與懲治一體的反腐敗立法體系

一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐反映在具體制度層面，要求反腐敗立法能夠在預(yù)防、調(diào)查和懲治三個(gè)方面不斷完善和優(yōu)化。所謂“不敢腐”，強(qiáng)調(diào)側(cè)重對(duì)腐敗的懲治，要求反腐懲惡，絕不姑息。所謂“不能腐”，強(qiáng)調(diào)深入細(xì)致嚴(yán)密調(diào)查，堅(jiān)決查處問題，有案必查，一查到底，深化整治。所謂“不想腐”，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)新時(shí)代廉潔文化建設(shè)，引導(dǎo)教育廣大黨員、干部增強(qiáng)拒腐防變的自覺。因此，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，其立法重點(diǎn)在于優(yōu)化預(yù)防、調(diào)查與懲治一體的反腐敗立法體系。

1.優(yōu)化預(yù)防、調(diào)查與懲治一體的反腐敗立法體系。結(jié)合國(guó)家當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，原有側(cè)重于司法懲治的治理模式形成的“應(yīng)激性”立法體系存在短板和空白。雖然司法適用（尤其是制裁環(huán)節(jié)）至關(guān)重要，但并非是法律治理的全部。反腐敗立法若以傳統(tǒng)司法適用為中心進(jìn)行構(gòu)造，便會(huì)喪失腐敗治理的規(guī)范能動(dòng)性，無(wú)力回應(yīng)腐敗治理過程中面臨的一系列現(xiàn)實(shí)問題。[7]按照標(biāo)本兼治的要求，從治本角度，需要鏟除腐敗滋生的土壤，消除腐敗背后的動(dòng)因，加強(qiáng)預(yù)防腐敗制度設(shè)計(jì)，堅(jiān)持前端治理、“治未病”，從源頭上防止腐敗的發(fā)生。加強(qiáng)標(biāo)本兼治，首先要治標(biāo)。有效的治標(biāo)，可以為反腐敗工作的治本贏得時(shí)間與空間，為更加從容地治本創(chuàng)造條件；有效的治本，可以為反腐敗工作的治標(biāo)減少壓力與工作量，從而把更多的人力物力財(cái)力投入到預(yù)防腐敗上，減少新的腐敗發(fā)生。[11]探索預(yù)防性反腐敗立法有效補(bǔ)充了原立法體系的空白。在預(yù)防的同時(shí)，不能放松打擊，要以零容忍態(tài)度反腐懲惡。既有的懲治性立法的威懾力效果十分重要，但根據(jù)當(dāng)前新的要求、側(cè)重和需要可以進(jìn)一步完善和細(xì)化。由于當(dāng)前腐敗問題存在復(fù)雜性、隱蔽性等特征，加強(qiáng)監(jiān)察調(diào)查尤為重要。在預(yù)防和懲治腐敗的過程中，調(diào)查居于承上啟下、承前啟后的地位，影響廣泛。優(yōu)化完善調(diào)查腐敗的法律規(guī)范體系，使監(jiān)察調(diào)查的程序、內(nèi)容、方式、主體和機(jī)制等符合法治的原則，全面客觀清晰地調(diào)查案件，為后續(xù)治理腐敗形成正當(dāng)性基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)現(xiàn)有反腐敗法律體系中形成預(yù)防、調(diào)查和懲治一體建設(shè)的趨勢(shì)，更契合現(xiàn)階段腐敗治理的實(shí)際需要。

2.通過立法完善反腐敗工作機(jī)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)反腐敗法律分屬多個(gè)部門法，各法律之間總體上形成比較順暢的銜接機(jī)制，各反腐敗工作機(jī)構(gòu)之間依法構(gòu)建密切分工、協(xié)同配合工作關(guān)系。由于當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性，辦理具體案件過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及有關(guān)行政部門在腐敗預(yù)防、投訴舉報(bào)、調(diào)查處置、政務(wù)處分、刑事偵查、刑事訴訟、刑事追責(zé)等各方面、各環(huán)節(jié)規(guī)范性法律文件之間還存在銜接上的不協(xié)調(diào)，各工作主體之間因依據(jù)不明導(dǎo)致執(zhí)行中各自為戰(zhàn)、配合不夠，影響權(quán)力監(jiān)督的整體性成效。加強(qiáng)反腐敗立法體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，具有必要性和可行性。依托反腐敗立法，修正不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的法律規(guī)范，填補(bǔ)制度空白，適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)要求創(chuàng)新立法，健全權(quán)力監(jiān)督的模式和機(jī)制，理順不同反腐敗工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，可以提高腐敗治理的整體效益。

三、新時(shí)代反腐敗立法體系構(gòu)建的重點(diǎn)領(lǐng)域和趨向

反腐敗是最徹底的自我革命。在經(jīng)過密集的反腐制度大變革，反腐敗斗爭(zhēng)聚焦聚力、力度空前、成果豐碩，反腐資源大量投入，反腐制度相對(duì)完善[12]，新的形勢(shì)需要在反腐敗立法體系構(gòu)建上加大改革力度，這是由現(xiàn)階段中國(guó)反腐敗立法的理論邏輯、實(shí)踐邏輯和歷史邏輯所決定的。從立法領(lǐng)域上看，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以黨的二十大對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的部署為導(dǎo)向，把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，聚焦腐敗治理的階段性重點(diǎn)和總體性問題加大高質(zhì)量立法供給。在立法方法上，需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，推動(dòng)刑事法律、監(jiān)察法律、行政法律、黨內(nèi)法規(guī)等法律體系融合協(xié)調(diào)，科學(xué)精準(zhǔn)地推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督中的政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法治話語(yǔ)。

（一）新時(shí)代反腐敗立法的重點(diǎn)領(lǐng)域

被動(dòng)型反腐敗立法側(cè)重于嚴(yán)懲腐敗，有腐必反。國(guó)家立法雖可厲行律令，但對(duì)腐敗現(xiàn)象中更深層次的倫理動(dòng)機(jī)、更細(xì)節(jié)性的行為趨向卻無(wú)能為力。[7]在更為復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，腐敗的滋生和演變呈現(xiàn)新的特征與風(fēng)險(xiǎn)，反腐敗斗爭(zhēng)更加激烈。新時(shí)代加強(qiáng)反腐敗立法體系建設(shè)要聚焦重點(diǎn)方面加大制度供給力度和質(zhì)量。深入貫徹黨的二十大精神，以習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家權(quán)力角度體系的重要論述為指引，運(yùn)用法治思維和法治方式突破重點(diǎn)方面存在的腐敗困局。

1.側(cè)重針對(duì)政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的領(lǐng)域開展反腐敗立法。黨的二十大報(bào)告指出：“堅(jiān)決查處政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗，堅(jiān)決防止領(lǐng)導(dǎo)干部成為利益集團(tuán)和權(quán)勢(shì)團(tuán)體的代言人、代理人，堅(jiān)決治理政商勾連破壞政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境問題，決不姑息”，明確提出目前一個(gè)階段腐敗治理的重點(diǎn)任務(wù)。政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織反映出當(dāng)前一個(gè)時(shí)期腐敗問題的新特征、新問題和新風(fēng)險(xiǎn)，有其復(fù)雜的歷史成因和現(xiàn)實(shí)成因。由于掌握權(quán)力者擁有支配利益獲取者的重要條件，在諸多利益誘惑的環(huán)境下，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部與不法商人勾結(jié)，權(quán)力尋租、利益互換，利用職權(quán)為自身謀求職務(wù)晉升和不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，更有甚者以權(quán)換財(cái)、以財(cái)謀權(quán)、權(quán)錢交易，黨的十八大以后仍不收斂、不收手，妄圖利用手中權(quán)力和制度漏洞大肆腐敗。這一問題嚴(yán)重影響黨和政府威望，傷害了人民群眾的感情，干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，損害普通群眾和市場(chǎng)主體的合法利益，破壞地方政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，必須嚴(yán)防嚴(yán)懲。

政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗，本質(zhì)上是官員和不法商人利益互換，企圖“權(quán)力市場(chǎng)化”和“資本政治化”，牽連面廣，如不有效應(yīng)對(duì)，危害極大。對(duì)于這一類現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加大反腐制度供給，運(yùn)用法治方式嚴(yán)查。一是要在立法中專門就若干代表性問題予以規(guī)定，明確政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織領(lǐng)域的主體、行為、內(nèi)容、類型、程度以及表現(xiàn)形式等主要構(gòu)成要素。二是在預(yù)防腐敗問題方面，要加強(qiáng)對(duì)政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員、組織、環(huán)節(jié)等制定專門監(jiān)督檢查規(guī)范體系，加強(qiáng)巡察監(jiān)督，聚焦權(quán)力運(yùn)行、信息公開、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、利益沖突、社會(huì)關(guān)系等重點(diǎn)事項(xiàng)制定專門程序性規(guī)范，力爭(zhēng)在前端控制腐敗風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生嚴(yán)重的腐敗案件。三是在懲治方面，探索《公職人員政務(wù)處分法》《刑法》等法律設(shè)定專門條款，從后果考慮，加大對(duì)政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織領(lǐng)域的腐敗懲處力度，紀(jì)法銜接，分類制裁，責(zé)罰相適，提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)可執(zhí)行性，堅(jiān)決防止領(lǐng)導(dǎo)干部成為利益集團(tuán)和權(quán)勢(shì)集團(tuán)的代言人、代理人。

2.瞄準(zhǔn)權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的腐敗加強(qiáng)立法。黨的二十大報(bào)告指出：“深化整治權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的腐敗?！睓?quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域涉及利益復(fù)雜龐大，更容易出現(xiàn)腐敗行為，若缺乏權(quán)力監(jiān)督則存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)隱患。針對(duì)這一特殊領(lǐng)域，反腐敗立法要精準(zhǔn)施策，掌握其問題出現(xiàn)的成因和規(guī)律，加強(qiáng)針對(duì)性、持續(xù)性監(jiān)督，綜合運(yùn)用預(yù)防性法律和懲治性法律，防打結(jié)合，斬?cái)噘Y本與權(quán)力勾結(jié)的紐帶，增強(qiáng)全過程巡查和檢查，使風(fēng)險(xiǎn)得到有效預(yù)防。

一是加強(qiáng)建章立制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效監(jiān)督。權(quán)力若無(wú)制約、無(wú)監(jiān)督則會(huì)引發(fā)權(quán)力濫用進(jìn)而滋生腐敗現(xiàn)象。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，權(quán)力集中領(lǐng)域往往涉及資金密集、資源富集領(lǐng)域，牽連面廣，受社會(huì)關(guān)注程度較高。針對(duì)權(quán)力集中領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)探索總結(jié)腐敗治理規(guī)律，以法治方式予以監(jiān)督。在總結(jié)權(quán)力集中領(lǐng)域腐敗問題的表現(xiàn)形式、形成原因、社會(huì)危害等方面規(guī)律后，有針對(duì)性地形成應(yīng)對(duì)的規(guī)范性法律文件。以建章立制方式，對(duì)涉及腐敗問題重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重要行業(yè)的權(quán)力主體、運(yùn)行程序、權(quán)力內(nèi)容、監(jiān)督檢查、責(zé)任承擔(dān)等方面制定具有可操作性、符合實(shí)際、系統(tǒng)性的細(xì)致規(guī)范，設(shè)定權(quán)力運(yùn)用的法治軌道，堅(jiān)持依法行權(quán)、行權(quán)有據(jù)。二是針對(duì)資金密集、資源富集領(lǐng)域全過程、全員、全方位監(jiān)督。資金密集、資源富集領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)、各類群體、各個(gè)條線都可能存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)，必須提高認(rèn)識(shí)，從全過程、全員、全方位加強(qiáng)監(jiān)督。特別是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源交易、項(xiàng)目審批、融資信貸、股權(quán)管理、醫(yī)療衛(wèi)生、招生錄取、能源資源開發(fā)、動(dòng)拆遷、金融交易等代表性領(lǐng)域要加大監(jiān)察力度，形成持續(xù)性、全覆蓋、重點(diǎn)突出的監(jiān)督機(jī)制。由于資金密集、資源富集領(lǐng)域關(guān)注度高，影響較大，危害程度高，從震懾作用考慮，探索《刑法》結(jié)合實(shí)際情況，制定專門罪名，科學(xué)設(shè)計(jì)構(gòu)成要件，保證罪責(zé)罰一致。三是細(xì)化權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域監(jiān)察程序。聚焦權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域管理過程制定專門監(jiān)督檢查規(guī)程，明確監(jiān)察主體、權(quán)限、時(shí)限、內(nèi)容、方式。健全反腐敗舉報(bào)制度，保護(hù)舉報(bào)人安全和權(quán)利，對(duì)舉報(bào)機(jī)構(gòu)、舉報(bào)原則、舉報(bào)范圍、舉報(bào)形式、舉報(bào)程序、獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)等問題作出具體而明確的規(guī)定，以進(jìn)一步完善舉報(bào)制度，動(dòng)員社會(huì)力量與腐敗行為作斗爭(zhēng)。[11]

3.針對(duì)懲治新型腐敗和隱性腐敗專門立法。黨的二十大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持受賄行賄一起查，懲治新型腐敗和隱性腐敗?！毙滦透瘮『碗[性腐敗迷惑性大，復(fù)雜程度高，往往會(huì)以合法的形式掩蓋非法目的，看似合法的市場(chǎng)活動(dòng)，實(shí)則為非法權(quán)錢交易。在新型腐敗和隱性腐敗活動(dòng)中，權(quán)利與義務(wù)偷梁換柱，腐敗分子由直接收取好處轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接獲取不當(dāng)利益。懲治新型腐敗和隱性腐敗需要加強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性與有效性，必須把握腐敗的實(shí)質(zhì)立法，堅(jiān)持制度創(chuàng)新。一是要對(duì)新型腐敗和隱性腐敗予以專門定義，依法懲治。二是要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握腐敗行為的真實(shí)內(nèi)涵，刺破看似合法行為偽裝的面紗，揭露腐敗行為的實(shí)質(zhì)。要強(qiáng)化法律解釋，對(duì)《公職人員政務(wù)處分法》《刑法》條款予以專門有權(quán)解釋，準(zhǔn)確制裁。對(duì)確實(shí)無(wú)法應(yīng)對(duì)已有法律制裁的，抓緊制定、及時(shí)完善，堅(jiān)持違法必究。三是明確對(duì)新型腐敗和隱性腐敗的學(xué)理闡釋，對(duì)其防范、抓取、定性、規(guī)制、制裁等形成科學(xué)理論和管用對(duì)策。加強(qiáng)針對(duì)新型腐敗和隱性腐敗的法律應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備性研究，搶占理論先手，提高預(yù)防腐敗、規(guī)制腐敗的質(zhì)量。

（二）新時(shí)代反腐敗立法的趨向述要

立足新發(fā)展階段，運(yùn)用法治思維和法治方式治理腐敗是具有廣泛社會(huì)共識(shí)和最有效的機(jī)制。在立法趨向上，立足系統(tǒng)觀念和問題導(dǎo)向，遵循反腐敗立法邏輯與規(guī)律，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，解決“老大難”問題，在完善現(xiàn)有制度框架過程中打通制度堵點(diǎn)，努力消除各類反腐敗法規(guī)制度之間的矛盾和沖突，使上位法規(guī)制度和下位法規(guī)制度、實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定銜接協(xié)調(diào)、相輔相成[12]，更加有力遏制腐敗增量，更加有效清除腐敗存量。通過立法體系的完善，形成更為嚴(yán)密的預(yù)防法律體系、更為有效的懲治法律體系和更為全面的廉政教育法律體系，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。

1.探索制定《中華人民共和國(guó)國(guó)家反腐敗法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家反腐敗法》）。堅(jiān)持“集中型”立法最為首要的任務(wù)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》制定一部統(tǒng)領(lǐng)性的中心法律——《國(guó)家反腐敗法》，統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)合、協(xié)調(diào)監(jiān)察、行政、訴訟、刑事以及有關(guān)方面立法，以此對(duì)反腐敗立法的價(jià)值目標(biāo)、規(guī)范邏輯、實(shí)施策略等作出統(tǒng)籌安排[7]，進(jìn)而逐步完善并形成系統(tǒng)性、整體性、自主性的國(guó)家反腐敗法律體系?！凹行汀狈锤瘮×⒎朔壳胺锤瘮×⒎ǚ稚?dǎo)致反腐力量碎片化、不協(xié)調(diào)、單向化的短板，形成匯聚各類法律治理整體性成效的反腐合力。統(tǒng)一的反腐敗立法有利于強(qiáng)化反腐敗的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，樹立清晰的反腐敗目標(biāo)。制定統(tǒng)一的國(guó)家反腐敗立法，有利于貫徹預(yù)防優(yōu)先的思路，將預(yù)防腐敗相關(guān)制度措施進(jìn)行系統(tǒng)化宣示。[5]作為統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)合、協(xié)調(diào)的《國(guó)家反腐敗法》，內(nèi)容包含目前反腐敗法律體系中沒有明確規(guī)定的重要問題：一是規(guī)定腐敗的概念、類型和判斷的標(biāo)準(zhǔn)。二是關(guān)于腐敗治理的基本框架，將監(jiān)察法律、刑事法律、行政法律、訴訟法律乃至黨內(nèi)法規(guī)予以協(xié)調(diào)，形成相互配合、密切分工、有序銜接的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督法律體系，完善反腐敗工作機(jī)構(gòu)履職程序和機(jī)制。三是關(guān)于腐敗治理的職權(quán)分工，明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中的具體職權(quán)。四是預(yù)防腐敗和懲治腐敗的基本內(nèi)容，包括預(yù)防腐敗的制度構(gòu)建、廉政教育、公職人員保障和激勵(lì)、審計(jì)與問責(zé)、舉報(bào)與揭發(fā)腐敗行為的法律責(zé)任等。五是關(guān)于國(guó)際反腐敗合作的主要內(nèi)容，包括合作主體、機(jī)制、內(nèi)容、方式、組織等。六是組織保障和責(zé)任機(jī)制。

2.加強(qiáng)預(yù)防腐敗立法?！侗O(jiān)察法》正式頒布后，預(yù)防腐敗的法治保障更為全面有力。但是，現(xiàn)行《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《監(jiān)察官法》以及有關(guān)的規(guī)范性法律文件側(cè)重于案件調(diào)查和機(jī)構(gòu)組織建設(shè)，對(duì)于廉政教育和廉潔風(fēng)險(xiǎn)防范涉及相對(duì)較少。推進(jìn)國(guó)家反腐敗立法，首先要重視預(yù)防性制度建設(shè)，最具有代表性的是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度建設(shè)、公職人員激勵(lì)保障制度建設(shè)和廉政教育。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度建設(shè)主要在于加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)群體、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的立法控制和規(guī)制，在統(tǒng)領(lǐng)性法律之外，探索針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)群體、重點(diǎn)環(huán)節(jié)等制定專項(xiàng)規(guī)范性法律文件，以專業(yè)防范應(yīng)對(duì)新型腐敗和隱性腐敗。探索政務(wù)公開、公務(wù)審計(jì)與監(jiān)督、公職人員待遇保障、激勵(lì)制度、防止利益沖突、公職人員個(gè)人信息公開等立法，讓公職人員的公務(wù)信息得到全面公開，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)廉潔從政的國(guó)家公職人員予以表彰和激勵(lì)，以鼓勵(lì)更多的人廉潔自律、奉公守法。[13]加強(qiáng)廉政教育立法，將其納入《監(jiān)察法》體系。廉政教育依法作為公職人員培訓(xùn)的必要環(huán)節(jié)，用法律法規(guī)形式予以設(shè)置，將其與公職人員晉升考核掛鉤。

3.完善腐敗調(diào)查和懲治立法。腐敗調(diào)查在反腐敗斗爭(zhēng)中居于至關(guān)重要的地位，發(fā)揮著承上啟下的作用。加強(qiáng)腐敗調(diào)查立法，完善監(jiān)察調(diào)查的程序、環(huán)節(jié)、權(quán)限，推動(dòng)法法銜接，切實(shí)反映權(quán)力監(jiān)督的目的。現(xiàn)階段，腐敗調(diào)查立法的主要規(guī)定在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)和有關(guān)的法律文件中。按照政務(wù)處分和刑事懲罰區(qū)分，前者為監(jiān)察調(diào)查，后者為司法偵查。在立法上，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，總結(jié)《監(jiān)察法》實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的調(diào)查方面的代表性問題，結(jié)合問題成因予以補(bǔ)充性立法或修訂法律法規(guī)，完善監(jiān)察調(diào)查程序。注重系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》銜接制度的完善，針對(duì)目前存在的立案程序、強(qiáng)制措施、證據(jù)適用等方面存在的障礙推動(dòng)法律法規(guī)修改，出臺(tái)監(jiān)察解釋、司法解釋，構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)權(quán)威高效、銜接順暢的反腐敗調(diào)查機(jī)制。要在全社會(huì)建立和強(qiáng)化反腐舉報(bào)保障激勵(lì)機(jī)制，完善舉報(bào)制度，切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，嚴(yán)厲懲處對(duì)舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)行為。[13]要讓舉報(bào)保障人有勇氣、有底氣依法舉報(bào)。對(duì)誣告行為要及時(shí)立法，依法查處并追究責(zé)任，保護(hù)公職人員寶貴的聲譽(yù)。

面對(duì)新形勢(shì)，懲治腐敗需要更加科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式懲治腐敗。按照監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，有針對(duì)性地運(yùn)用政務(wù)處分、刑事處罰協(xié)同治理腐敗具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。要把懲治的準(zhǔn)確性、確定性和威懾力作為反腐敗懲治立法的主要目的。懲治是為了震懾，更旨在挽救干部，整頓隊(duì)伍，自我凈化。要正確理解懲治腐敗的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，根據(jù)腐敗行為后果的嚴(yán)重性、腐敗行為的主觀性、腐敗滋生的客觀原因等進(jìn)一步完善懲治形式，依法依規(guī)予以懲處。要制定規(guī)范對(duì)腐敗中的悔過、投案、自首等行為進(jìn)一步細(xì)化，寬嚴(yán)相濟(jì)，治病救人。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Construction Logic of Chinas Anti-Corruption Legislation

System in the New Era

ZOU Peng（Research Base of Legal Discourse System with Chinese Characteristics， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， Shanghai， China）

Abstract： Currently， anti-corruption legislation prioritizes “cracking down corruption crimes”， a situation of “strict but loose” and “multiple laws paralleling each other” in legislation gradually taking shape. Changes have to be made as regard the concept， structure， and emphases in legislation. For the construction of an anti-corruption legislation system as a framework in this new era， it is first to consolidate the mechanism of “collective anti-corruption legislation” based on systematic legislation mentality. Secondly， full consideration has to be given to the “four forms of self-criticism” for the leadership of the Party to be reflected in the legislation procedure. Thirdly， a legislation system with a combination of prevention， investigation and punishment has to be constructed. As for the choice of key areas， those areas with politics and economy intertwined with each other， areas where power， capital and resources converge， new types of corruption and hidden corruption should be focused on. For future legislative work， the making of the National Anti-Corruption Law should be explored into as an enhancement of anti-corruption legislation and a perfection of the investigation and punishment legislation.

Key words： new era； anti-corruption legislation system； legislation framework perfection； key legislative areas； structural legislative trend

收稿日期： 2023-02-11

作者簡(jiǎn)介： 鄒鵬（1985— ），男，山東蓬萊人，華東政法大學(xué)中國(guó)特色法學(xué)話語(yǔ)體系研究基地、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與中國(guó)式現(xiàn)代化研究院副研究員。