備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理現(xiàn)狀及其優(yōu)化策略

陸 婞

（廣東省國土資源技術(shù)中心，廣東 廣州 510075）

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要發(fā)展方向，同時也是助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要手段，成為實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、提高農(nóng)民收入水平、決勝全面小康的有力保證[1-2]。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)效益較高，近年來的用地規(guī)模增長較快。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地多使用耕地或者非耕農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)，且以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之名進(jìn)行違法建設(shè)的問題日益凸顯，成為自然資源執(zhí)法部門愈發(fā)重視和加強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)測的用地類型。在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理方面，目前主要采取備案制度，以備案的形式進(jìn)行管理。但目前備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在與現(xiàn)狀地類認(rèn)定不一致、監(jiān)管較弱、備案意識不強(qiáng)等問題。基于此，本文通過對備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理現(xiàn)狀進(jìn)行歸納總結(jié)，梳理備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理現(xiàn)狀存在的主要問題，并提出了具有針對性的對策建議。

1 我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地界定

廣義上的設(shè)施農(nóng)業(yè)包括設(shè)施種植業(yè)和設(shè)施養(yǎng)殖業(yè)兩大類，如畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等；狹義的設(shè)施農(nóng)業(yè)則只包括設(shè)施種植業(yè)，也稱為設(shè)施園藝[2]。在我國最新的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1055—2019）中，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的概念均表述為“設(shè)施農(nóng)用地”，意指“直接用于經(jīng)營性畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施及附屬設(shè)施用地；直接用于作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施及附屬設(shè)施用地；直接用于農(nóng)業(yè)項目輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地；晾曬場、糧食果品烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時存放場所、大型農(nóng)機(jī)具臨時存放場所等規(guī)?；Z食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地”。

2 備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理現(xiàn)狀

目前，我國備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地以“政策文件指引—系統(tǒng)備案監(jiān)管—日常執(zhí)法巡查”為管理方式的主要內(nèi)容。在政策文件指引方面，原國土資源部（現(xiàn)自然資源部）出臺的歷年設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)政策文件主要聚焦于規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用和加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理等方面，如促進(jìn)規(guī)?；O(shè)施種植業(yè)、設(shè)施養(yǎng)殖業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展；進(jìn)一步完善現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策和相關(guān)文件，規(guī)范和改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，建立長效機(jī)制，及時掌握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地情況；利用信息化手段強(qiáng)化用地監(jiān)管；農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地需落實“進(jìn)出平衡”等，不斷促進(jìn)我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理從模糊到清晰，從宏觀概括到具體完善[3-4]。

在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案系統(tǒng)監(jiān)管方面，自然資源部辦公廳以掌握全國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用情況、加強(qiáng)用地監(jiān)管、保障用地規(guī)范有序使用和設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展為目的，于2020 年7 月發(fā)布《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫有關(guān)事項的通知》，明確在取得用地、設(shè)施建成和變更項目三個階段通過“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”上圖入庫，納入自然資源“一張圖”進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫范圍包括畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖和作物種植等用地情形。嚴(yán)禁將非設(shè)施農(nóng)業(yè)用地以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的名義進(jìn)行上圖入庫[5]。上報內(nèi)容包括新增項目、改擴(kuò)建項目的基本信息錄入，設(shè)施建成后的信息修改和外業(yè)調(diào)查，項目變更階段續(xù)期或轉(zhuǎn)為其他農(nóng)業(yè)用途，停止設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等信息的填報或修改編輯，具體監(jiān)管流程如圖1所示。

圖1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)備案監(jiān)管流程

在日常執(zhí)法巡查方面，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題的癥結(jié)核心在于如何有效平衡與處理好用地需求和耕地保護(hù)之間的關(guān)系，以保護(hù)耕地和規(guī)范用地為要求，備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地執(zhí)法巡查近年來愈發(fā)受到政府執(zhí)法部門的關(guān)注，監(jiān)管檢查以開展常態(tài)化巡查為主，主要巡查內(nèi)容以農(nóng)業(yè)大棚房違法改建、建立私家莊園、建立農(nóng)家樂、違規(guī)硬化路面、土地用途擅自改變等設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“非農(nóng)化”為主。

3 備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在的主要問題

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)用地范疇，根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途限定，需屬于畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)項目輔助生產(chǎn)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用途，但實際利用情況多有出入且監(jiān)管效率滯后，備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主要存在以下問題。

3.1 備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與現(xiàn)狀地類調(diào)查認(rèn)定存在不一致的情況

從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案系統(tǒng)要求的角度分析，由于執(zhí)法監(jiān)管的重點為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是否破壞耕作層、是否使用永久基本農(nóng)田、建設(shè)的設(shè)施建筑物或構(gòu)筑物是否符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)、是否違法建設(shè)等方面，各地在辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案的過程中，大多存在較為明顯的耕作層破壞或者使用規(guī)模較大的特點，如用途為以建造建筑物或構(gòu)筑物為主的養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)牛等設(shè)施養(yǎng)殖業(yè)用地，或設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用當(dāng)事人為受到政府重點監(jiān)管的規(guī)?；?jīng)營養(yǎng)殖或種植的農(nóng)業(yè)公司。這就導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用當(dāng)事人在申報設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用時，多以集中連片的一定區(qū)域范圍為界，對整體范圍進(jìn)行申報使用和備案，但在項目實施建設(shè)階段，并非所有用地均作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用途，導(dǎo)致備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與現(xiàn)狀地類調(diào)查結(jié)果存在較多不一致情況，備案的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)存在較多現(xiàn)狀調(diào)查為林地、草地、農(nóng)村道路甚至村莊用地等其他土地用途類型。

3.2 現(xiàn)狀調(diào)查認(rèn)定為設(shè)施農(nóng)業(yè)用途的土地未進(jìn)行備案管理

根據(jù)現(xiàn)狀地類調(diào)查工作要求，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地圖斑的最小上圖面積標(biāo)準(zhǔn)為200 m2，現(xiàn)狀調(diào)查的地類上圖精度較高。因此，現(xiàn)狀地類調(diào)查認(rèn)定為設(shè)施農(nóng)用地的單個圖斑具有量多且面積較小的特點。由于較為煩瑣的備案手續(xù)，且備案往往涉及地塊測繪、繳納耕地恢復(fù)、植被恢復(fù)等費用，在花費的時間周期和金錢的影響下，在一定程度上影響了非大規(guī)模專業(yè)化種植或養(yǎng)殖的普通個體農(nóng)戶的備案意愿。因此，個體農(nóng)戶在使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的周期較短、規(guī)模較小、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較低且缺乏監(jiān)管監(jiān)測的情況下，備案意愿普遍不高，備案率偏低[6]，導(dǎo)致較多設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未進(jìn)行及時備案。

3.3 備案系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)管較弱，備案信息更新程度低于現(xiàn)狀變化速度

申請使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的期限短則1 年左右，長則20 年之久，由于政府相關(guān)管理部門缺乏配合，后續(xù)監(jiān)管困難[7-8]，已備案的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實際土地利用已發(fā)生變化，轉(zhuǎn)為了其他非設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用，相關(guān)建筑物或構(gòu)筑物實地已拆除，針對此種情況，目前主要是通過對遙感影像前后時相的監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行比對。由于缺乏相關(guān)監(jiān)管和約束手段，受政府管理效能的有限性影響，即使不再作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用，還是存在信息變更滯后，仍舊作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行管理的情況，導(dǎo)致政府部門掌握的相關(guān)信息不夠準(zhǔn)確，影響土地利用效率和效益。

4 對策建議

4.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案范圍須與現(xiàn)狀調(diào)查進(jìn)行協(xié)調(diào)

現(xiàn)狀調(diào)查認(rèn)定地類工作主要依據(jù)地類調(diào)查技術(shù)規(guī)程的調(diào)查方法而定，而備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主要以項目管理的形式進(jìn)行，偏向業(yè)務(wù)性，與現(xiàn)狀地類調(diào)查存在較大差異。在全國已普遍啟用國土“三調(diào)”成果的背景下，各地自然資源管理部門在辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案時，根據(jù)當(dāng)事人申請的實際建設(shè)范圍，并結(jié)合國土“三調(diào)”成果及年度國土變更調(diào)查更新成果進(jìn)行范圍的劃定，嚴(yán)禁當(dāng)事人通過“圈地”形式把不作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用的用地范圍進(jìn)行整體打包備案，并按年度嚴(yán)格核實備案的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與現(xiàn)狀調(diào)查地類是否協(xié)調(diào)一致，如不一致，應(yīng)重點關(guān)注，查清原因，實行分類管理或整改。

4.2 已調(diào)查認(rèn)定的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地應(yīng)及時進(jìn)行備案管理

針對大量現(xiàn)狀零散、面積較小且以個人名義進(jìn)行使用的未備案的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，自然資源管理部門應(yīng)督促設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用當(dāng)事人及時進(jìn)行備案。鼓勵設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用當(dāng)事人直接以現(xiàn)狀調(diào)查認(rèn)定的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍作為備案范圍，免去重復(fù)地塊測繪所花費的費用，同時簡化備案程序，當(dāng)事人僅需提交申請表，政府部門管理人員應(yīng)協(xié)助其進(jìn)行系統(tǒng)備案操作等較為復(fù)雜煩瑣的備案程序。

4.3 加強(qiáng)政策宣傳，強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管

指導(dǎo)市縣抓住土地日活動、日常執(zhí)法巡查等契機(jī)，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策宣傳工作，向社會大眾特別是農(nóng)民群眾宣傳設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理工作要求。引導(dǎo)農(nóng)民群眾自主依法依規(guī)辦理備案手續(xù)，減少因備案不及時而造成的違規(guī)用地情況[9]。結(jié)合衛(wèi)星影像、地面?zhèn)鞲性O(shè)備，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地動態(tài)監(jiān)測和日常監(jiān)督管理、執(zhí)法巡查、現(xiàn)場踏勘和用地審查等工作[10]。充分利用人工智能、變化發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法巡查、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地摸排等多種手段加強(qiáng)監(jiān)測，及時掌握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用情況。對于現(xiàn)狀調(diào)查為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地而未備案的，應(yīng)督促當(dāng)事人盡快完善備案手續(xù)，如實在系統(tǒng)進(jìn)行備案；對于已備案但實地已發(fā)生變化，不再作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途使用的，應(yīng)按客觀情況調(diào)查為其他地類，并及時在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行信息變更，終止項目，最終逐步實現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地常態(tài)化更新與監(jiān)管。